Державно-управлінські відносини як складова предмету теорії державного управління

Поняття державного управління в адміністративному праві можна також визначити як нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконав­чої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністра-тивно-політичній сферах, а також внутрішньоорганізаційну діяльність апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного виконан­ня покладених на них завдань, функцій і повноважень. З огляду на те, що тлумачення державного управління органічно пов'язане з реалізацією виконавчої влади, багатьма сучасними авто­рами допускається пряме чи опосередковане змішування відповідних понять. Тому це питання потребує окремого розгляду.

У минулий період у вітчизняній адміністративно-правовій літературі досить активно дискутувалося співвідношення так званих широкого та вузького тлумачень по­няття державного управління. Причому з ча­сом дедалі більше домінувала тенденція широкого його розуміння: воно здійснюється не лише спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами державних органів. У зв'язку з цим іноді пропонувався й окремий термін «управління державними справами» на противагу терміну «державне управління»).

Широке розуміння державного управління зводить його до сукуп­ності усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактич­но всі форми реалізації державної влади в цілому. Зрозуміло, що таке тлумачення виправдане лише на рівні розгляду загальносоціальної системи управління, оскільки у даному випадку категорія «державне управління» дає змогу відмежувати державні суб'єкти управлінського впливу від усіх інших, тобто недержавних, суб'єктів.

Для подібного тлумачення державного управління доцільніше знайти інший прийнятний термін, наприклад, «державне впорядку­вання (або регулювання) суспільних процесів»—для визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави та в інте­ресах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

У випадку вузького розуміння державного управління держава розгля­дається не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних ор­ганів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності дер­жави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.

Важливим є той факт, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», у вузькому розумінні, на сьогодні — у порівнянні з радянським періодом — принципово змінилися.

За радянських часів визнавалося чотири основних види діяльності держави, а саме:

а) здійснення державної влади — це діяльність рад народних депутатів усіх рівнів;

б) державне управління;

в) правосуддя;

г) прокурорський нагляд.

Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається здійснення:

а) законодавчої влади;

б) виконавчої влади;

в) судової влади.

Проте це аж ніяк не означає, що саме явище «державне управ­ління», а отже, і відповідна категорія (поняття), зникає із змісту дер­жавної діяльності. Навпаки, державне управління як специфічна діяльність державних органів не тільки зберігається, а й набуває дедалі більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандар­тами демократичної і відкритої державної влади,

Сутність державного управління проявляється в його особливостях у порівняні з іншими видами державного управління.

Державне управління має такі особливості:

— підзаконний характер діяльності по здійсненню державного управління. Така діяльність має здійснюватися виключно в межах повноважень, якими наділені суб’єкти владних повноважень та у відповідності до Конституції України, законів та підзаконних нормативно-правових актів; організуючий характер впливу на об’єкти державного управління у різних сферах; систематична, неперервна діяльність, направлена на збереження соціальної системи, її зміцнення та розвиток; універсальний характер дії в часі та просторі - там, де функціонують людські колективи - державне управління здійснюється завжди;

— суб'єкти державного управління використовують наявні у них правові та фактичні можливості для застосування позасудового, тобто адміністративного примусу;

— у віданні органів державного управління фактично знаходиться державна міць: правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні ресурси, якими вони розпоряджаються;

— наявність великого державного апарату, на якій покладене здійснення державного управління; підконтрольний характер діяльності суб’єктів державного управління.

Державно-управлінські відносини є видовим виявом управлінських відносин у суспільстві, або інакше, соціально-управлінських відносин, на які поширюється характеристика суспільної природи державного управління. Тому аналіз управлінських відносин вважається найглибшим за ступенем проникнення до сутності явища і найвищим за рівнем теоретичного узагальнення аспектом пізнання державного управління.

Державно-управлінським відносинам властивий свідомо-вольовий характер, але його визнання ще не вирішує питання про «гносеологічну кваліфікацію» управлінських відносин, тобто про віднесення їх або до матеріальних (базисних), або до ідеологічних (надбудовних) суспільних відносин. Зауважимо, що у суспільстві взагалі не існує конкретних відносин, які будувалися б інакше, ніж в ході свідомої, вольової діяльності людей.

Протиставлення матеріальних та ідеологічних відносин правомірне лише на найвищому гносеологічному рівні і є результатом суто абстрактного мислення. На цьому рівні приналежність управлінських відносин до категорії ідеологічних, надбудовних, тобто таких, що виникли, пройшли через свідомість та волю їх учасників, — безсумнівна. Це випливає з того, що за своїм змістом та призначенням управлінські відносини принципово відрізняються від матеріальних, базисних — по виробництву та обміну життєво необхідних благ, тобто виробничих або економічних відносин.

Управлінські відносини за необхідності виникають практично в усіх сферах суспільства (економіці, політиці, науці, культурі, побуті, сім'ї). З цього випливає те, що дані відносини займають, так би мовити, «підлегле» положення у кожній з названих сфер, оскільки вони покликані забезпечити організоване, ефективне функціонування тих відносин, які є провідними у відповідних сферах, наприклад, в економічній — економічних, в політичній — політичних і т.ін.

Отже, об'єктом управлінських відносин є забезпечення оптимальних організаційних умов спільної, комбінованої діяльності людей, спрямованої, як відомо, на досягнення певного загального результату. Це означає, що управління, управлінські відносини виникають там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна та й сама управлінська) спільна праця. Таке розуміння об'єкту управлінських відносин дає змогу не лише визначити їх відносно самостійне та своєрідне місце в будь-якій системі суспільної праці, але й вказує на необхідність пошуку специфічних особливостей правової регламентації цих відносин.

Наступним методологічно важливим аспектом розкриття суспільної природи управлінських відносин є їх відмежування від споріднених з ними відносин в державно-правовому житті. Для цього необхідно звернутися до структурних особливостей даних відносин.

Становище сторін управлінських відносин будується на засадах владної субординації (підпорядкованості), яку розуміють як втілення принципів «влада—підкорення» або «розпорядження—виконання» у системі «суб'єкт управління — об'єкт управління». Завдяки своєму суспільному призначенню суб'єкт управління перебуває начебто над керованим об'єктом. Лише в такому розумінні можна говорити про так званий «вертикальний» характер управлінських відносин.

А тому, становище суб'єкта й об'єкта управління «по вертикалі» є необхідною якістю цих відносин, що дає змогу визначити їх як власне управлінські. В цьому полягає одна з головних структурних особливостей управлінських відносин. Без неї вони втрачають своє соціальне значення, не виправдовують свого місця в сукупності суспільних відносин. Але керований об'єкт аж ніяк не пасивний. Він бере активну участь у формуванні характеру та спрямованості управлінського впливу, що охоплюється поняттям «зворотний зв'язок».

Аналіз структури управлінських відносин дає змогу стверджувати, що, по-перше, сфера суспільних управлінських відносин ширша від сфери відносин, врегульованих нормами адміністративного права, тобто вертикальних адміністративних правовідносин і, по-друге, сфера управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, вужча від сфери адміністративних правовідносин у цілому, оскільки останні включають й горизонтальні адміністративні правовідносини.

Ще один важливий аспект, пов'язаний з розглядом структури управлінських відносин полягає у своєрідності взаємостановища сторін таких відносин і передбачає і специфічний метод їх регулювання. Завдяки йому більшість управлінських відносин, що перебувають в сфері правового регулювання, набувають правової форми.

Управління перебуває в органічній єдності з правом в цілому, з усією системою його галузей. Тобто здійснення державного управління неможливе поза правом, без застосування правових засобів у процесі управління, без використання правової форми у межах окремих його функцій, стадій та процедур.

Державно-управлінським відносинам характерні такі ознаки:

1) суб'єктом таких правовідносин з одного боку завжди виступає державний орган (правомочна особа).Інші суб'єкти є правозобов’язальними щодо першого;

2) Специфіка державно-управлінських відносин полягає в тому, що з числа юридичних фактів тільки юридичні акти державних органів є дійсними юридичними фактами, що викликають, змінюють, припиняють державно-управлінські відносини. Нормативні акти є передумовою для виникнення конкретних правовідносин, вони не здатні породжувати правовідносини.

3) Державно-управлінський орган зобов'язаний реалізовувати свої матеріально-правові та процесуальні права (право є обов'язком суб’єкта державно-управлінського впливу.

4) Кожен суб'єкт може виступати одночасно у кількох рольових функціях;

5) Учасники державно-управлінських відносин не є рівноправними суб'єктами. У сфері процесуальних адміністративних відносин державний орган та громадянин рівноправні.

6) Державно-управлінські правовідносини можуть виникати з ініціативи однієї сторони, незалежно від волевиявлення іншої;

7) Державно-управлінські правовідносини складаються з:

- відношення між різними рівнями організаційної структури;

- між рішенням ў його виконавцем;

- між органом службовцями;

- між різними посадовими особами;

- між різнопорядковими функціями, завданнями у середині галузі, відомства;

8) Правозобов'язальний суб'єкт свої обов'язки має виконувати під загрозою санкцій у вигляді юридичної відповідальності.

Розглянуті аспекти правового регулювання державно-управлінських відносин наочно підтверджують складність, комплексність характеру взаємозв'язку та взаємодії управління та права у демократичному суспільстві.

Дата добавления: 2013-12-14