Державне управління в умовах проведення в Україні адміністративної реформи

Принципи державного управління — це основоположні ідеї, нау­кові положення даного виду державної діяльності. Деякі автори заз­начають, що принципи державного управління — це його позитивні закономірності, які пізнані наукою і практикою та охарактеризовані у відповідних поняттях.

Принципи і функції державного управління

В адміністративно-правовій науці виділяють такі групи принципів державного управління:

а) соціально-політичні (демократизм, участь населення в управ­лінській діяльності держави; рівноправність осіб різних національнос­тей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахування громадської думки; об'єктивність). Ця група принципів характеризу­ється тим, що вона поширюється на всі сфери управлінської діяльнос­ті, а самі принципи закріплюються, як правило, в Конституції та за­конах України;

б) організаційні принципи побудови апарату державного управ­ління (галузевий, функціональний, територіальний). Вони є базою для визначення і розподілу компетенції між органами державного управління, створюючи, таким чином, єдиний механізм державного управління, який повинен функціонувати ефективно, не допускаючи паралелізму і дублювання;

в) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління (нормативність діяльності, єдиноначальність, колегіальність, поділ управлінської праці, відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність)¹. Ця група принципів спрямова­не на визначення змісту діяльності конкретних органів державного управління, забезпечення дієвості управлінських процедур і ефектив­ності управлінських рішень.

Поряд із поділом принципів на групи найчастіше пропонується їхня класифікація на види, а саме:

а) загальносистемні: об'єктивності державного управління; демо­кратизму державного управління; правової упорядкованості держав­ного управління; законності державного управління; розподілу вла­ди в державному управлінні; публічності державного управління;

б) структурно-цільові: погодженості цілей державного управлін­ня за основними параметрами між собою; взаємо доповнювання ці­лей, при якому одна ціль сприяє іншій; підпорядкування приватних, локальних цілей загальним цілям державного управління;

в) структурно-функціональні: диференціація і фіксування функцій шляхом видання правових норм і закріплення управлінських функцій в компетенції органів державного управління; концентрації, яка обу­мовлює необхідність надання певному органу таких управлінських функцій, щоб його державно-управлінський вплив дійсно широко і міцно направляв, організовував і регулював об'єкти управління; ком­бінування, направленого на те, щоб певна сукупність управлінських функцій від різних суб'єктів управління не допускала дублювання і паралельності; достатньої різноманітності, яка вимагає, щоб управ­лінські функції щодо того чи іншого об'єкту управління за кількістю і змістом відповідали різним управлінським запитам останнього; від­повідності управлінського впливу реальним вимогам та запитам об'єк­тів управління;

в) структурно-організаційні: єдності системи державної влади, яка забезпечує цілісність, погодженість і дієвість державно-управлінських процесів; територіально-галузевий, який обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва і послуг, сфери суспільного життя; різноманітності організаційних зв'язків, які розкривають вертикальні і горизонтальні організаційні взаємовідно­сини органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління; поєднання колегіальності та єдиноначальності, зумовлений специфікою організаційної побудови та порядку діяль­ності органів державного управління;

г) структурно-процесуальні: відповідності елементів (методів, форм, стадій) управлінської діяльності органів державного управлін­ня їхнім функціям; конкретизації управлінської діяльності та особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної і ефек­тивної управлінської діяльності.

Функції державного управління являють собою основні напрямки діяльності державних органів для забезпечення виконання завдань державного управління. Вони мають конкретний зміст і здійснюються за допомогою конкретних способів і форм управління. В адмініст­ративній науці прийнято розрізняти функції державного управління, функції органів державного управління і управлінські функції всіх державних органів. Суттєве значення має співвідношення саме функ­цій державного управління і функцій органів державного управлін­ня, які відрізняються одна від одної, маючи ряд подібних ознак.

В юридичній науці немає єдиної думки з приводу видів функцій державного управління. Г. В. Атаманчук класифікує функції держав­ного управління на:

— внутрішні (управління всередині державної управ­ляючої системи);

— зовнішні (вплив державних органів на об'єкти управ­ління);

— загальні (які відображають суттєві моменти управління: орга­нізація, планування, регулювання, кадрове забезпечення і контроль);

— специфічні (які відображають особливий зміст окремих впливів).

На думку Ю. М. Старилова, функції державного управління класифі­куються на два види:

а) функції державного управління як управлінського права. До цієї групи відносяться такі функції: забезпечувальна; інтегративна; ко­мунікативна; охоронна; організаційна; правотворча; контролю;

б) функції державного управління як основні напрями діяльності органів виконавчої влади.

Окрім вищеназваних видів, функції державного управління мож­на класифікувати на:

а) в залежності від спрямованості і місця впливу: соціально-органі­заційні (вплив державних органів на об'єкти управління) і внутрішньо-організаційні (управління усередині державного управлінського апа­рату);

б) за змістом, характером і обсягом впливу: на загальні, спеціаль­ні, допоміжні.

При цьому, слід зазначити, що до загальних функцій належать:

— організація (визначення організаційних положень, що встановлю­ють порядок управління, регламентів, нормативів, вимог, відпові­дальності та ін.);

— прогнозування і моделювання (наукове передбачення, систематич­не дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлін­ських явищ і процесів). В теорії адміністративного права прогно­зування визначається як спосіб розробки науково обґрунтованих оцінок майбутніх процесів і ситуацій, які підлягають управлінсько­му впливові.

Прогнозування відіграє у державному управлінні важ­ливу роль, оскільки без нього неможливо передбачити наслідки прийняття того чи іншого управлінського рішення.

Моделювання — це створення системи управління, яка призначена для сплановано­го управління, вирішення завдань і досягнення поставлених цілей; планування (визначення мети, необхідних ресурсів, способів, строків, форм і методів поетапного контролю за діями об'єкту).

Планування — це процес складання, погодження, затвердження планів в управлінні. Воно відіграє суттєву роль у досягненні пос­тавленої мети, оскільки від якості планування залежить очікува­ний результат. Планування часто застосовується у державному управлінні у вигляді прийняття державних комплексних програм, наприклад, указ Президента України від 29 травня 2001 р. «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» та ін.

Регулювання. Під цим термі­ном в адміністративній науці розуміють регламентацію державою у законодавчих та інших нормативно-правових актах загальних вимог до державної управлінської діяльності, яка здійснюється органами державного управління, наприклад, закон: від 30 жовт­ня 1996 р. «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні».

Координація (забезпечує узгодження діяльності систем управлін­ня). Координація являє собою погодженість діяльності різних дер­жавних органів для досягнення загальних мети і завдань; контроль (спрямовані на забезпечення законності, дисципліни). Саме контроль дає можливість встановити відповідність або невідповідність фактичного стану справ у системі державного управління тим вимогам, які встановлюються нормативно-право­вими актами. Контроль повинен бути послідовним, об'єктивним, обгрунтованим, законним, оперативним і гласним. Різновидом контролю є адміністративний нагляд, який здійснюється визначе­ними законом державними органами.

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб'­єкту (Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих дер­жавних адміністрацій та ін.) або об'єкту управління (економічна, соціально-культурна, адміністративно-політична сфери).

Допоміжні функції сприяють процесам реалізації загальних та спе­ціальних функцій. До них можна віднести: стратегічне та поточне планування; фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення, ке­рування, діагностування та ін.

Адміністративно-правові норми застосовуються при реалізації делегованих державою відповідним суб'єктам функцій і повноважень та у внутрішньо-організаційної діяльності не тільки органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а й усіх державних органів, ад­міністрації державних підприємств, установ і організацій.

Здійснення ефек­тивної управлінської діяльності створює необхідні умови для належної реалізації та захисту прав і свобод громадян, забезпе­чує виконання покладених на них обов'язків.

Станом на даний час проходить комплексна перебудова існуючої в нашій державі управ­лінської системи та розбудова нових, важливих інститутів, яка має впроваджуватися в межах адміністративної реформи.

Концепція адміністративної реформи в Україні, затверджена Розпорядженням Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи від 17 вересня 2004р, ставить за мету реально поліпшити стан організації виконавчої влади, зробити її одним із важливих чинників прискорення економічних, політичних, соціальних державно-правових перетворень. Слід зазначити, що Концепція стосується не тільки управлінських, а й інших проблем, в ній також ставиться завдання переосмислення організаційних і правових засад державного управління, науково-методологічної бази адміністративного права як галузі публічного права.

Не викликає сумнівів необхідність адміністративної реформи в Україні, але якщо говорити про адміністративне право і його реформування, то це стосується його як галузі права, відповід­ної системи законодавства і аж ніяк не науки, оскільки суспільне при­значення адміністративного права завжди пов'язувалося з забезпечен­ням і охороною прав і свобод громадян та виконанням ними обов'язків у сфері державного управління, завданнями по організації управлін­ня суспільними справами. Звичайно, на різних етапах розвитку су­спільства і держави, правової системи пріоритети були різними, як і пріоритетність самої виконавчої влади та органів, що її здійснюють.

У Концепції визначено п'ять напрямів здійснення адміністратив­ної реформи:

1) створення нової правової бази, що регламентувати­ме державне управління в Україні;

2) формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного уп­равління;

3) кадрове забезпечення нової системи державного управ­ління;

4) зміцнення та формування нових фінансово-економічних ос­нов забезпечення системи державного управління;

5) наукове та інфор­маційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового інформаційного моніторингу її функціонування. Здійснення зазначених напрямів розраховано на відносно тривалий період і включає до себе три етапи.

Процес реформування має стосуватися системи органів виконав­чої влади (Кабінету Міністрів України, центральних та інших підві­домчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади, місцевих органів державної виконавчої влади), системи місцевого самовряду­вання та адміністративно-територіального устрою держави, питань організаційного, кадрового, фінансово-економічного, інформаційно­го, наукового забезпечення. Передбачено створення комплексного механізму організаційного забезпечення адміністративної реформи, який би охоплював головні складові адміністративних перетворень. Створення такого механізму має важливе значення, адже відомо, що через економічні, соціальні, правові реформи пройшли всі держави (в крайньому разі Європи) і ефективність їх проведення забезпечувала­ся спеціально створюваними організаціями. Вітчизняній практиці відомі неодноразові реформи, які розпочиналися, але так і не були доведені до завершення. Однією з причин цього була відсутність по­літичної волі та організаційного механізму забезпечення реформ.

Координацію заходів щодо проведення адміністративної рефор­ми покладено на Прем'єр-міністра України. Контроль за розроблен­ням та реалізацією пропозицій з питань реформування центральних органів виконавчої влади здійснює заступник Голови Державної комісії з проведення адміністративної реформи в Україні, віце-прем'єр-міністр України, а з питань реформування місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної служби — заступник Голови Державної комісії з проведення адмі­ністративної реформи в Україні, Глава Адміністрації Президента України. Відповідно до Указу створені робочі групи з проведення ре­форми органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної служби.

Правову основу адміністративної реформи становлять Консти­туція та закони України, які визначають статус центральних і місце­вих органів виконавчої влади, систему адміністративно-територіаль­ного устрою та організацію місцевого самоврядування. Для забезпе­чення реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено підготовку інших концепцій та програм, законів України.

Перетворення у системі місцевого самоврядування повинні за­безпечуватися Координаційною радою з питань місцевого самовря­дування при Президентові України та Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України.

6. Організаційна наука (наука управління)

Виникнення, розвиток і розмежування галузей наук – це тривалий і багатогранний процес. Підходи до визначення науки управління, трактування її сутності були і залишаються неоднозначними. На початку свого виникнення /друга половина XVIII ст. / вона зводилась до універсального опису управління через доповнення і розширення науки адміністративного права і адміністративної політики, що мало б давати певні знання про реально існуючу адміністрацію. Подальший розвиток різних галузей знань, які займалися вивченням організації та управління, призвели до розширення меж досліджень науки управління і в результаті до кризи її правової концепції.

Спеціалізація науки зробила неактуальною думку про можливість створення уніфікованого опису управління. Можна назвати кілька головних напрямів розвитку науки управління.

На розуміння науки управління та її завдань мав значний вплив на розвиток наук про організацію і керівництво, зокрема праксеологія –наука “про методи правильної, ефективної та раціональної людської діяльності”. Йдеться про техніку хорошої роботи як такої, про вказівки і застереження, які зберігають своє значення для будь-якої діяльності, аби б ця діяльність була найбільш ефективною.

Праксеологія є загальною теорією, яка може застосовуватись до явищ, пов’язаних з управлінням. Предмет науки управління обмежується проблемами раціональної організації роботи адміністративного апарату, тому науку управління, у певному сенсі, можна назвати “логікою адміністрування”.

Досить чітке бачення науки управління та її предмета у французького вченого Бернара Гурнея. На його думку, наука управління може бути визначена як галузь суспільних наук, яка намагається дати опис і пояснення структури і діяльності органів, що становлять апарат держави і публічних колективів. Вона є наукою тому, що її предмет становлять не чисті випадковості і спеціаліст у галузі науки управління може давати пропозиції узагальнюючого характеру. Як соціальна наука вона вивчає думки, позицію і поведінку людей і груп, які становлять державну машину або пов’язані з нею. Спеціаліст у галузі науки управління використовує концепції та застосовує методи, вироблені різними галузями соціології або загальною соціологією.

Публічне управління, точніше – різні його аспекти можуть бути предметом дослідження інших суміжних наук. Виділяють такі аспекти управління: 1) політичний – участь у реалізації державної влади; 2) правовий – врегулювання управлінських відносин правом, тобто правовий характер організації і діяльності адміністрації; 3) соціологічний – врахування стосунків між людьми в процесі управління; 4) психологічний – врахування у цій сфері поведінки людей та її мотивування; 5) економічний – розпорядження матеріальними благами, а також господарська та інша діяльність; 6) праксеологічний – успішність чи неуспішність управлінської діяльності адміністрації.

Отже, до управлінських наук можна віднести перелічені галузі досліджень. Для них управління є безпосереднім предметом пізнання.

Меншою мірою це стосується таких наук як етика, педагогіка, історія, кібернетика, статистика. У зв’язку з цим варто звернути увагу на зв’язок науки управління з традиційними (у вузькому розумінні) науками про управління, а, власне, з наукою адміністративного права і адміністративної політики. Між цими науками є багато спільного. Найперше – це спільне коріння, яке сягає камералістики. Ідея правової держави привела до домінування правової науки над управлінськими науками. Необхідність охорони прав громадян через систему загальних і адміністративних судів змістила центр уваги з фактичної діяльності адміністрації на кінцевий ефект її окремих дій, виражених в адміністративному акті, оскільки з правового погляду тільки він міг підлягати судовому контролю.

Наука управління є позитивною дисципліною. Її найперше цікавить те, яким чином застосовуються юридичні норми, як проходять процеси і якими причинами процесів викликана та чи інша їх форма. Вона повинна охопити реальну діяльність установ, погляди і поведінку службовців.

Головною функцією науки управління є кооперація досліджень управлінських процесів, а також забезпечення єдності упорядкованих знань у цій сфері. Вона є комплексною дисципліною, яка базується не на звичайній сукупності, а на опрацюванні всього здобутку досліджень у всіх аспектах публічного управління. Кожна концепція науки управління повинна містити чіткі положення щодо: 1) об’єкта дослідження; 2) точки зору, з якої досліджувані управлінські явища будуть оцінюватись; 3) методів і техніки дослідження. Натомість усі аспекти і елементи, які творять науку управління, потребуватимуть подальшого методичного удосконалення і переконливого підтвердження істинності своїх положень.

Нині організаційна наука пере­буває на етапі остаточного формування свого предмета дослідження, визначення місця в системі суспільних наук. Вона формується пере­дусім у рамках суспільних наук, хоча істотний вплив на її формування справляють і технічні науки (кібернетика, інформатика та ін.) При цьому організаційна наука має «подвійний» міждисциплінарний ста­тус. З одного боку, вона формується на межі не тільки суспільних, а й технічних наук, а з іншого — має яскраво виражений міждисциплінар­ний характер у системі суспільних наук.

Організаційна наука має складну внутрішню структуру, яку утворює певний комплекс наук. У ньому чітко виділяються загальнотеоретичні дисципліни, що умовно об'єднуються поняттям «теорія організації» або «теорія організації і управління». Як невід'ємну частину теорії ор­ганізації слід виокремити і теорію державно-правової організації соціальних систем, яка тісно пов'язана з циклом правових наук. У дослідженнях з цієї проблематики, поряд з наукою управління, вка­зується і теорія управління, а також теорія державного управління. Існують також галузеві теоретичні дисципліни: теорія організації уп­равління промисловим виробництвом, теорія управління господарсь­кими комплексами, теорія організації промислових підприємств та ін.

Окрім того, до складу організаційної науки відносять: науку ор­ганізаційної поведінки (праксеологію); наукову організацію праці та деякі інші науки, які не мають на цей час чітко означених, загально­визнаних предметів дослідження. Саме цей чинник зумовлює певну «розмитість» предмета досліджень організаційної науки.

Дата добавления: 2013-12-14