Понятие территориальных основ местного самоуправления

(извлечение из лекции)

Местное самоуправление - это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, предполагающая иные принципы организации и взаимодействия местных органов власти, нежели те, которые характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц. В связи с этим возникает вопрос: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства?

Следует напомнить, что территориальная организация общества является результатом развития последнего. В начале люди жили по признаку родовой организации. Затем при переходе к скотоводству, земледелию территориальная организация стала более выраженной. С зарождением союза общин и городов территориальное деление стало исходным пунктом не только местного самоуправления, но и государства в целом. Из курса «Теории государства и права» известно, что административно-территориальное деление выступает неотъемлемой частью государственного устройства. Тогда как последнее есть неотъемлемый элемент формы государства.

Итак, осуществление власти в обществе и в государстве неразрывно связано с территориальным устройством последнего. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. С одной стороны, деление территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе.

Административно-территориальное устройство предопределяет иерархичность в построении государственного механизма управления, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях управления. При решении вопросов территориального деления учитываются многие факторы, в том числе экономический, национальный и др., а также преследуется цель: максимально приблизить аппарат государства к населению.

Таким образом, с помощью административно-территориального устройства решается задача создания эффективно действующей организации государственной власти на местном уровне.

Однако местное самоуправление обладает таким важным природным свойством как общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины. Территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий.

Если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление, как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой территории. Жители и органы местного самоуправления реализует свои властные полномочия только в пределах определенной территории.

До недавнего времени законодатель употреблял термин «Территориальные основы местного самоуправления». Среди ученых в отношении рассматриваемого понятия нет единодушия.

Одни авторы под территориальной основой местного самоуправления понимают совокупность регулируемых нормами права отношений, возникающих по поводу его территориального устройства (Постовой Н.В.).

Другие ученые считают, что территориальные основы местного самоуправления представляют собой как совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения (Кутафин О.Е. и Фадеев В.И.).

Большинство авторов склоняются к тому, что территориальные основы местного самоуправления в РФ - это совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления.

С учетом высказанных точек зрения, на наш взгляд, территориальные основы -это совокупность правовых норм, закрепляющих принципы территориальной организации местного самоуправления и регулирующих общественные отношения, возникающих по поводу: 1) образования территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, порядка установления и изменения границ территории муниципального образования; 2) формирования состава территории муниципального образования; 3) преобразования муниципального образования.

Итак, территориальные основы местного самоуправления включают в себя:

· принципы территориальной организации местного самоуправления;

· понятие, виды и состав территории муниципальных образований;

· порядок установления и изменения границ муниципальных образований;

- порядок преобразования муниципального образования.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития мест­ного самоуправления в Российской Федерации.

Напомню, что в советский период административно-территориальными еди­ницами являлись: края, области, районы, города, городские райо­ны, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государст­венного управления (начиная с краевых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы администра­тивно-территориального устройства Российской Федерации отно­сились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопро­сов административно-территориального устройства, утвержден­ным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъ­ектов Федерации, которые самостоятельно определяют свое адми­нистративно-территориальное деление.

В советскую эпоху органы местного самоуправления не создавались, а органы местной власти функционировали в границах административно-территориальных единиц.

В соответствии со ст. 2 ФЗ № 154 местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в родах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу перенесены на систему местного самоуправления.

Европейская хартия о местном самоуправлении не определяет понятие «территориальная основа местного самоуправления», однако ст. 5 Хартии предусматривает защиту права населения на осуществление местного самоуправления в пределах определенной территории: «При любом изменении территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума».

В нашей стране территориальные основы местного самоуправления закреплены в нормах главы 8 Конституции РФ, главы 2 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», главы 15 Земельного кодекса РФ от 25.10.01 г., Градостроительного Кодекса от 29.12.2004, ФЗ РФ «О статусе наукограда в РФ» от 07.04.99 г., закона РФ «О закрытом административно-террриториальном образовании» от 14.07.92 г. и др.

Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о тер­риториальных основах местного самоуправления, но закрепляет так называемый «поселенческий принцип». Неофициально считается принятым «американский» вариант с организацией самоуправления в таунах, тауншипах и муниципальных корпорациях. Согласно ст. 131 «местное самоуправление(4) осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом истори­ческих и иных местных традиций». Таким образом, Конститу­ция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориаль­ным устройством. Вместе с тем она не исключает возможнос­ти такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено ФЗ об общих принципах организации места самоуправления к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации принимают законы, закрепляют порядок установления и изменения границ муниципальных образований. Законы должны обязательно предусматривать гаран­тии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуп­равление.

Самостоятельно решая вопросы территориальной орга­низации местного самоуправления, субъекты РФ должны основы­ваться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей террито­рии Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях (общинных).

Ограничение права граждан на осуществление местного само­управления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Конституция РФ и ФЗ об общих принципах органи­зации местного самоуправления гарантируют каждому го­родскому и сельскому поселению право на самоуправление и не допускают местное управление только в качестве временного. Поря­док реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право может быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вто­рых, путем присоединения к какому-либо муниципальному обра­зованию и, в-третьих, возможна организация территориального общественного самоуправления на территории поселения, не явля­ющегося муниципальным образованием;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления.

Обязательным условием для признания территориальной еди­ницы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, является на­личие муниципальной собственности, местного бюджета и выбор­ных органов местного самоуправления.

г) обеспечение целостности территории муниципального об­разования. Вопросы территориальной организации местного самоуправле­ния должны решаться с учетом компактного проживания на тер­ритории муниципального образования национальных групп и об­щностей, корённых (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций.

Понятие «муниципальное образование» впервые было раскрыто в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления".

В этом определении фактически перечисле­ны признаки муниципального образования. Таким об­разом, муниципальным образованием является населенная территория, в пределах которой:

осуществляется местное самоуправление;

имеется муниципальная собственность;

имеется местный бюджет;

имеются выборные органы местного самоуп­равления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нет определения муниципального образования, признаки муниципального образования не перечисляются. В со­ответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальное образование — городское или сель­ское поселение, муниципальный район, городской ок­руг либо внутригородская территория города феде­рального значения. Таким образом, вместо того чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением разных ви­дов муниципальных образований.

Однако, несмотря на такой подход законодателя, ученые формулируют определение и называют при­знаки муниципального образования, основываясь на новом законе. Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное образование — это на­селенная территория, в границах которой местное са­моуправление осуществляется населением непосред­ственно и (или) через выборные и иные органы местно­го самоуправления в целях решения вопросов местно­го значения. Обязательными признаками каждого му­ниципального образования, по мнению ученых, явля­ются:

наличие собственной территории, границы ко­торой установлены законом субъекта Федерации в со­ответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ;

наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуп­равления;

наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюдже­тов, а также имущественные права муниципальных об­разований;

наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления;

наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются на­селением непосредственно и (или) органами и долж­ностными лицами местного самоуправления);

право устанавливать в соответствии с феде­ральным законодательством и геральдическими пра­вилами официальные символы, отражающие истори­ческие, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

И.В. Бабичев описывает муниципальное образование как сложносоставную юридическую конструкцию, публично-правовую систему, состоящую их таких элементов, как субъекты местного самоуправления (территориальный публичный коллектив, состоящий, в свою очередь, из субъектов местного самоуправления - граждан и местных сообществ; органы местного самоуправления; организации территориального общественного самоуправления) и объекты местного самоуправления (территория; поселкообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс, находящийся в муниципальной собственности; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть).

А.В. Москалев и Л.И. Бусыгин рассматривают муниципальное образование как объединение граждан городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения, территорий городов федерального значения, имеющее свою территорию, свой устав, свой бюджет, свою муниципальную собственность, свои выборные органы и свою собственную компетенцию. Эти ученые считают муниципальное образование не столько территориальным, сколько организационным институтом, который приобретает качества организационной основы местного самоуправления, поскольку в его рамках функционирует вся система самоуправления местного сообщества: непосредственное самоуправление населения, территориальное самоуправление граждан и самоуправление через органы и должностных лиц муниципальных образований.

Итак, в качестве обязательных признаков муниципального об­разования ученые называют: население, территорию, реше­ние вопросов местного значения, муниципальную соб­ственность, местный бюджет, выборные органы. Неко­торые исследователи группируют указанные крите­рии, выделяя организационные (наличие местного са­моуправления, его выборных органов) и материальные (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ:

1. Территориальный: местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ. С этой целью статусом муниципального образования наделяются: городские и сельские поселения; муниципальные районы; городские округа, а также внутригородские территории городов федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории.

На территории муниципального образования (кроме города) могут быть расположены другие муниципальные образования. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

2. Поселенческий: местное самоуправление в Российской Федерации строится на основе муниципальных образований. Давая оценку этому положению, Конституционный Суд РФ признал, что федеральное законодательство связывает формирование местного самоуправления с существующим территориальным делением субъекта Федерации на населенные пункты и административные единицы. Порядок образования, преобразования или упразднения муниципальных образований, становления и изменения их границ и наименования определяется законами субъектов Федерации. Изменение границ муниципальных образований осуществляется с учетом мнения населения (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

3. Демографический: Закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не принимал в рассмотрение демографические показатели при создании муниципальных образований. Он устанавливал, что население городских и сельских поселений независимо численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Федеральный закон 6 октября 2003 г., формально не закрепляя положение о реализации права на самоуправление вне зависимости от численности населения, фактически допускает организацию местного самоуправления на самых разных по своим демографическим характеристикам территориях. Указывается, что муниципальным образованием может быть поселение с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Поселениями, а в контексте названного Федерального закона муниципальными образованиями, могут быть территории с численностью проживающих менее 1 тыс. человек; от 1 тыс. до 10 тыс. человек; от 10 до 30 тыс. человек; от 30 до 100 тыс. человек; от 100 до 500 тыс. человек; свыше 500 тыс. человек.

Законодательно определены территории с низкой и высокой плотностью населения. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории отдельных муниципальных районов в субъектах федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ.

К территориям с высокой плотностью населения относятся территории отдельных муниципальных районов в субъектах федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень субъектов федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах федерации, территории которых относятся к территориям с низкой (высокой) плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

На территории муниципального образования (кроме города) могут быть расположены другие муниципальные образования. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, изменений их границ и наименований отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации, в первую очередь к законодательному органу государственной власти.

Свои особенности имеет определение территориальных основ ка­зачьего самоуправления. Так, в соответствии с уставами войсковых ка­зачьих войск, которые создаются на территории России (Сибирско­го, Уральского, Терского и др.), конкретные границы территории, на которой располагается казачий округ или станичное казачье общест­во, не совпадают с границами административно-территориальных обра­зований. Казачий округ, например, Сибирского войска, расположен на территориях Алтайского края, Кемеровской и Омской областей и Ханты-Мансийского автономного округа (центр - г. Омск). Терс­кое казачье войско с центром в г. Владикавказ, расположено на терри­ториях Республики Дагестан, Республики Северная Осетия-Алания, Чеченской Республики и Ставропольского края. Станичные казачьи общества могут также располагаться как на территории одного муници­пального образования, так и на территории нескольких населенных пунктов.

Конкретные границы территорий, на которых располагается казачье войско устанавливаются по согласованию с соответствующими органа­ми государственной власти субъектов Российской Федерации, Границы станичных казачьих обществ и их названия устанавливаются решением войскового круга.

Дата добавления: 2013-12-14