Основные изменения в государственном аппарате

Лекция 19. Советское государство и право в послевоенные годы

Изменения в государственном аппарате были обусловлены окончанием войны, необходимостью восстановления и развития народного хозяйства, внешнеполитической обстановкой.

Представительные органы власти. В годы войны выборы в Советы не проводились. После ее окончания в феврале 1946 г. были проведены выборы в Верховный Совет СССР, а через год - в Верховные советы союзных и автономных республик. При этом до 23 лет был повышен возрастной ценз для депутатов Верховного Совета СССР. Депутатами Верховных советов союзных и автономных республик могли избираться граждане, достигшие 21 года. В декабре 1947 г., в январе - феврале 1948 г. прошли выборы в местные Советы во всех союзных республиках. Было избрано почти 1,5 млн. депутатов Советов.

С момента принятия Конституции СССР 1936 г. произошли изменения в наименовании, структуре, компетенции ряда государственных органов. Поэтому Верховный Совет СССР в марте 1946 г. создал Редакционную комиссию для выработки предложений об изменении Конституции. В феврале 1947 г. Верховный Совет СССР внес по предложению этой комиссии ряд изменений в Конституцию Союза, носивших по преимуществу редакционный характер. Вместе с тем была несколько расширена компетенция Союза, в частности, к его ведению отнесли образование новых автономных областей, установление основ законодательства о браке и семье.

Верховный Совет СССР в первые послевоенные годы собирался чаще, чем во время войны, но все же реже предусмотренных Конституцией двух раз в год. За период с 1946 по 1954 гг. Верховный Совет СССР созывался лишь девять раз. Ограничен был круг вопросов, рассматриваемых Верховным Советом СССР. По существу, он сводился к внесению изменений в Конституцию, утверждению народно-хозяйственных планов, государственного бюджета, указов Президиума Верховного Совета. За время с 1946 по 1954 гг. им было обсуждено 37 вопросов, причем на пяти сессиях рассматривались только государственные бюджеты за соответствующий год и указы Президиума Верховного Совета СССР.

25 февраля 1947 г. Совет Национальностей Верховного Совета СССР утвердил Положение о комиссии законодательных предположений Совета Национальностей. В тот же день аналогичное положение утвердил Совет Союза. Эти комиссии имели своей задачей предварительное рассмотрение и подготовку законопроектов, вносившихся на утверждение Верховного Совета СССР. Комиссии наделялись правом законодательной инициативы и созывались по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца.

В марте 1946 г. численный состав Президиума Верховного Совета СССР с целью превращения его в более оперативный орган был сокращен на 9 человек (из прежних 42). В феврале 1947 г. была несколько расширена компетенция Президиума Верховного Совета СССР, к его ведению было отнесено денонсирование международных договоров СССР, установление почетных званий СССР, воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий. Президиум Верховного Совета СССР рассматривал также вопросы о деятельности органов власти на местах. Попытки совершенствования местных органов власти предпринимают Верховные Советы союзных и автономных республик и их Президиумы. В 1948 - 1952 гг. Президиумы Верховных Советов 13 союзных республик утвердили Положения о постоянных комиссиях местных Советов. В 1946 г. Президиум Верховного Совета Латвийской ССР утвердил Положение о сельском Совете. В 1951 г. Президиум Верховного Совета Грузинской ССР принял Положение об областном Совете депутатов трудящихся и его исполнительном комитете.

Органы государственного управления. Сразу по окончании войны были упразднены чрезвычайные и другие органы, вызванные к жизни потребностями военного времени. Функции упраздненного ГКО были переданы Совету Народных Комиссаров. Военно-промышленные наркоматы преобразованы в органы управления мирными отраслями производства.

В 1946 г. произошли дальнейшие изменения в высших органах управления СССР, союзных и автономных республик. В марте этого года Верховный Совет Союза принял Закон о преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие Советы Министров, а наркоматов - в министерства. Официально это объяснялось тем, что старое наименование "...уже не выражает в достаточной степени отчетливо тот объем компетенции и ответственности, который возлагает Конституция СССР на центральные органы и на лиц, стоящих во главе отдельных отраслей государственного управления" <*>. Трудно сказать, насколько это объяснение раскрывает истинную причину такого преобразования, которое, по существу, было все же простым переименованием.

Поиски более совершенной организации управления народным хозяйством породили тенденцию к разукрупнению ведомств, созданию новых отраслевых органов. В феврале 1947 г. в стране уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских министерства. Однако вскоре процесс дифференциации ведомств меняется на обратный. В 1948 - 1949 гг. происходит теперь уже объединение ряда министерств. В результате к марту 1949 г. их число уменьшилось до 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских. В последующие годы процесс создания и упразднения ведомств шел, по существу, беспрерывно, часто без видимых оснований.

Попытки совершенствования системы органов государственного управления проводились не только за счет количественных изменений, но и путем перераспределения компетенции между органами.

Органы государственного управления много сделали для успешного выполнения четвертой пятилетки и приложили максимальные усилия для реализации заданий пятого пятилетнего плана (1951 - 1955 гг.). Встали серьезные задачи по поднятию технического уровня всей нашей промышленности. Пятая пятилетка во времени совпала с началом новой мировой научно-технической революции. В различные сферы экономики властно вторгались атомная энергетика, электроника, химия и т.д. Однако в практике руководства народным хозяйством и его планировании допускались нарушения принципа демократического централизма. Все задания по производству и распределению продукции устанавливались из центра, что сковывало инициативу и самостоятельность местных органов, приводило к неоправданному разрастанию государственного аппарата и усилению канцелярско-бюрократических методов работы.

Судебные органы перестраивались на работу в мирных условиях. После окончания войны в местностях, где ранее объявлялось военное положение, восстанавливались обычная подсудность военных трибуналов и обычный порядок их деятельности. С отменой военного положения военные трибуналы железнодорожного и водного транспорта были реорганизованы в линейные и окружные суды. Были восстановлены также транспортные коллегии Верховного Суда СССР.

В соответствии с Конституцией и Законом о судоустройстве выборы в народные суды, которые не сумели провести до войны, теперь состоялись, притом судей выбирало непосредственно население. Учитывая, что осуществление правосудия требует определенного жизненного опыта, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1948 г. был установлен возрастной ценз для народных судей и народных заседателей в 23 года.

Большую роль в улучшении работы суда сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 июля 1948 г., установивший ответственность судей перед дисциплинарными коллегиями. Эти коллегии были образованы при областных, краевых, Верховных судах СССР, союзных и автономных республик, военных трибуналах округов, флотов и приравненных к ним специальных судов.

В 1945 - 1947 гг. военные трибуналы разбирали дела военных преступников, бывших военнослужащих германской армии, которые совершили массовые убийства, истязали гражданское население и военнопленных, угоняли мирных советских граждан в Германию, были ответственны за другие злодеяния. В 1946 - 1947 гг. Военная коллегия Верховного Суда СССР рассмотрела дела атаманов Семенова и Краснова, генерала Шкуро и других лиц, которые активно боролись против Советской власти и после Октябрьской революции, и в период Великой Отечественной войны.

19 марта 1946 г. Верховный Совет СССР принял Закон о присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР. После войны органы суда, прокуратуры и иные государственные органы испытывали острый дефицит в кадрах специалистов-юристов. Большое значение для ликвидации такого положения имело Постановление ЦК ВКП(б) от 5 октября 1946 г. о юридическом образовании в стране.

Вооруженные силы. С окончанием войны прекратила свое существование Ставка Верховного Главнокомандования. Военное командование утратило право награждения военнослужащих орденами и медалями. С 1946 г. Красная Армия стала именоваться Советской Армией. Управление всеми вооруженными силами стало осуществляться одним ведомством. Народный комиссариат военно-морского флота был упразднен.

Опыт прошедшей войны, новое вооружение и боевая техника оказали существенное влияние на организационные формы Вооруженных Сил СССР. Они в те годы состояли из следующих видов: сухопутные войска, военно-воздушные силы, военно-морской флот, войска ПВО страны (с 1948 г.), воздушно-десантные войска (с 1946 г.) - во главе со своими главнокомандующими. Основными типами соединений являлись стрелковая, механизированная и танковая дивизии. В целях укрепления военной дисциплины, повышения боевой готовности войск в 1946 г. были утверждены Дисциплинарный устав и Устав внутренней службы Вооруженных Сил СССР, а также Уставы строевой (1947 г.), гарнизонной и караульной службы (1950 г.).

Стремление к демократизации государственной жизни нашло выражение в мерах, направленных на повышение роли Советов, активизацию их деятельности, упрочение связей с народными массами. Это было необходимо потому, что в работе Советов имелись серьезные недостатки - нарушался принцип коллегиальности, сессии Советов созывались нерегулярно, с нарушением сроков, установленных Конституцией СССР, депутаты не всегда отчитывались перед избирателями. В январе 1957 г. ЦК КПСС принял Постановление "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами".

В Постановлении определялись задачи Советов: значительное улучшение организационно-массовой работы и дальнейшее укрепление связи Советов с населением, всемерное вовлечение трудящихся в работу комиссий, массовых самодеятельных организаций. Объявлялась решительная борьба с бюрократизмом и волокитой, невнимательным отношением к нуждам населения, принимались меры по усилению роли Советов в хозяйственном и культурном строительстве, обеспечении общественного порядка и прав граждан, в соблюдении законности.

Результаты сказались скоро - деятельность Советов оживилась: регулярно стали созываться сессии, на которых обсуждались и решались вопросы развития хозяйства и культуры, активизировалась деятельность постоянных комиссий Советов, теснее стали связи Советов с населением.

Развивалась правовая база деятельности Советов. В 1957 - 1960 гг. в союзных республиках были приняты новые Положения о местных (сельских и районных) Советах депутатов трудящихся, в которых регламентировались их права и обязанности, порядок деятельности.

Следует отметить, что начиная со второй половины 50-х гг. стали проводиться политические кампании, которые внешне носили демократический характер, а по сути являлись показными, декларативными, не оказывавшими реального воздействия на жизнь. К ним относились всенародные обсуждения важнейших законопроектов, результаты которых даже официально имели рекомендательную силу.

Некоторые волюнтаристские реорганизации, проведенные в эти годы, пожалуй, даже не имели здравого смысла. К ним с полным основанием можно отнести разделение в конце 1962 г. краевых, областных Советов депутатов трудящихся на промышленные и сельские, которым были соответственно подчинены промышленные и сельскохозяйственные районы. Полная никчемность такой реорганизации стала очевидной очень скоро: нарушилось единство власти, началась неразбериха в управлении.

Перед страной остро встала проблема повышения эффективности управления народным хозяйством. Привычная централизованная система сковывала инициативу предприятий, тормозила развитие промышленности и строительства. Выход виделся в осуществлении организационных мер, перестройки управления. Именно в этом направлении шел поиск. В соответствии с решениями, принятыми в мае 1957 г., отраслевой принцип управления промышленностью и строительством был в большой мере заменен территориальным. В связи с этим были упразднены многие общесоюзные и союзно-республиканские министерства, ведавшие промышленностью и строительством. Всю страну разделили на 105 экономических административных районов. В каждом из них Советом Министров союзной республики создавался Совет народного хозяйства (совнархоз), который руководил предприятиями и стройками.

Переход к территориальной системе управления промышленностью и строительством преследовал цель приблизить управление к производству, преодолеть ведомственные барьеры, усилить кооперацию в различных сферах народного хозяйства.

Однако эта цель достигнута не была. Радикальных изменений в развитии промышленности и строительства не произошло. Обнаружились новые недостатки - расцвет местничества, не всегда компетентное руководство. Главная причина неудачного эксперимента состояла в том, что с созданием совнархозов в основу управления промышленностью и строительством не были положены экономические методы.

В 50-е гг. были осуществлены меры по укреплению правопорядка и законности. Прежде всего был отменен внесудебный порядок рассмотрения дел и ликвидировано Особое совещание при МВД СССР. Устанавливалось, что дела о контрреволюционных и иных преступлениях рассматриваются в обычном процессуальном порядке. Многие (хотя далеко не все) несправедливо репрессированные были реабилитированы.

Реорганизации подверглись и правоохранительные органы. В марте 1954 г. за счет выведения из МВД СССР соответствующих подразделений был образован Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР. Спустя некоторое время была устранена чрезмерная централизация руководства органами внутренних дел. В октябре 1956 г. управления Министерства внутренних дел и управления милиции в областях и краях были реорганизованы в единые управления внутренних дел исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Органы милиции в районах, городах и рабочих поселках были преобразованы в отделы исполкомов районных, городских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Вместе с изменениями в структуре милиции на местах были пересмотрены права органов милиции в союзных республиках. Начальник управления милиции стал одновременно заместителем министра внутренних дел союзной республики и назначался Советом Министров союзной республики.

Восстановление принципа двойного подчинения органов внутренних дел предполагало укрепление их связи с Советами депутатов трудящихся, усиление контроля Советов над органами МВД.

Аналогичную цель преследовало и восстановление в 1957 г. наблюдательных комиссий, создаваемых при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся, на территории которых имелись исправительно-трудовые учреждения. Перед наблюдательными комиссиями ставилась задача осуществления постоянного контроля за соблюдением законности в деятельности ИТУ, за приобщением осужденных к общественно полезному труду. Комиссии должны были привлекать общественность к перевоспитанию осужденных, содействовать в трудоустройстве лиц, освобожденных из мест заключения.

В конце 50-х гг. получила распространение передача некоторых государственных функций общественности. Одной из сфер, где эта практика особенно широко применялась, была сфера охраны общественного порядка. В ноябре 1958 г. в Ленинграде возникли добровольные народные дружины (ДНД) по охране общественного порядка.

В целях всемерного развития этой организационной формы ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли Постановление "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране". В соответствии с ним ДНД стали создаваться повсеместно. В 1962 г. в стране насчитывалось более 130 тыс. добровольных народных дружин, объединявших в своем составе более 4 млн. человек.

Надо сказать, что создание ДНД сыграло, несомненно, положительную роль, позволило привлечь внимание общественности к решению важной задачи охраны общественного порядка. Вместе с тем невольно принижалось значение того факта, что эта деятельность требует профессионального подхода, определенных специальных знаний и навыков, которыми в должной мере члены добровольных народных дружин не обладали.

В 1960 г. ликвидировали Министерство внутренних дел СССР. Однако, как показала практика, это было непродуманным шагом. Усложнилась координация работы республиканских органов охраны общественного порядка, ослаб межреспубликанский обмен опытом борьбы с преступностью, снизились возможности использования в этой борьбе новейших достижений науки и техники.

Еще раньше, в 1956 г., были упразднены Министерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных республик, а их функции управления переданы Верховному Суду СССР, Верховным судам союзных республик и автономных республик, краевым, областным судам. Все эти суды имели теперь право производить ревизии народных судов, контролировать всю их деятельность, а также осуществлять руководство государственными нотариальными конторами.

В феврале 1957 г. в связи с сокращением объема деятельности транспортных судов, а также в силу утраты оснований выделять эти суды в особую судебную систему они были упразднены. Рассмотрение подсудных им дел было возложено на народные, краевые, областные суды, Верховные суды союзных и автономных республик.

24 мая 1955 г. было принято Положение о прокурорском надзоре в СССР, которым высший надзор за точным исполнением законов всеми государственными органами и учреждениями, должностными лицами, а также гражданами возлагался на Генерального прокурора СССР. В Положении говорилось также об обязанности всех работников прокуратуры быть принципиальными и непримиримыми в борьбе за обеспечение строгого соблюдения законности. Прокуратуре надлежало своевременно принимать меры к устранению различных нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили.

Положение обязывало всех прокуроров внимательно следить за тем, чтобы ни один гражданин не был незаконно подвергнут аресту или необоснованно привлечен к уголовной ответственности. Четко подтверждалось, что органы Прокуратуры СССР составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Существенной реорганизации подверглись органы правосудия. В принятом в феврале 1957 г. Положении пересматривались полномочия и объем деятельности высшего судебного органа страны. Надзорные функции Верховного Суда СССР были сокращены, а полномочия Верховных судов союзных республик расширены.

Устанавливалось, что рассмотрение судебных дел в порядке надзора, как правило, должно заканчиваться в судебных органах союзных республик. Верховный Суд СССР мог истребовать дела, приговоры и решения по которым вступили в законную силу, только в том случае, если они были рассмотрены в порядке надзора в Верховном суде союзной республики. Пересмотр дела в Верховном Суде СССР мог иметь место лишь в случае противоречия постановлений Верховных судов союзных республик общесоюзному законодательству или при нарушении этими постановлениями интересов других республик.

Сокращение надзорных функций давало возможность Верховному Суду СССР уделять больше внимания изучению и обобщению судебной практики, еще тщательнее разрабатывать руководящие разъяснения судебным органам, заниматься вопросами совершенствования законодательства и судопроизводства. Верховному Суду СССР принадлежало право законодательной инициативы, а также право входить в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями по вопросам, подлежавшим разрешению в законодательном порядке, и по вопросам толкования законов СССР. Верховный Суд СССР действовал в составе: Пленума Верховного Суда СССР, Судебной коллегии по гражданским делам, Судебной коллегии по уголовным делам, Военной коллегии.

Верховный Суд СССР состоял из председателя, его заместителей, членов Верховного Суда и народных заседателей, избиравшихся Верховным Советом СССР, а также председателей Верховных судов союзных республик, являвшихся членами Верховного Суда СССР по должности.

В декабре 1958 г. в соответствии с Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик участковая система народных судов была заменена единым народным судом города или района. Срок полномочий народных судей увеличен с трех до пяти лет. Это обеспечивало возможность народному судье лучше изучить условия района, способствовало стабилизации судебной практики, повышению качества судебной работы. Согласно Основам народные заседатели стали избираться на общих собраниях рабочих, служащих и крестьян по месту их работы или жительства, а военнослужащих - по воинским частям.

Основы установили подотчетность народных судей непосредственно избирателям, всех других судов - Советам, их избравшим. Основы предусмотрели также образование пленумов Верховных судов союзных республик, что было направлено на обеспечение более квалифицированного руководства деятельностью судебных органов, учет специфических условий республик при осуществлении правосудия.

Законом от 25 декабря 1958 г. было утверждено Положение о военных трибуналах. Входя в единую систему судебных органов страны, руководствуясь едиными для всех судов принципами правосудия, трибуналы учитывали организационную структуру армии. Надзор за судебной деятельностью военных трибуналов, организационное руководство ими осуществлялись непосредственно Военной коллегией Верховного Суда СССР и Пленумом Верховного Суда СССР.

На развитие государственного механизма повлияло преимущественно два момента. Первый: уже в середине 60-х гг. возникла тенденция к отказу от тех нововведений в государственном управлении, которые были проведены перед этим. Хрущевские преобразования были пересмотрены, и государственный механизм вернулся в основном к тому, что было десятилетие назад. Вторым моментом, повлекшим за собой некоторые довольно ограниченные изменения, было принятие новых конституций Союза и республик.

Заметные преобразования в государственном механизме происходят преимущественно в начале исследуемого периода, а в 70-х гг. в государственном строительстве устанавливается затишье. Итальянский историк Боффа отрицает наличие застоя в советской экономике, хотя и признает ее отставание от американской и, по некоторым показателям, от западноевропейской, подчеркивая в то же время ее стабильность и перспективность <*>. С ним можно согласиться. Что же касается развития государства, то здесь определенная консервативность бесспорна.

Подобная ситуация была вызвана не столько объективными, сколько субъективными факторами. Партийно-государственная верхушка, утомленная и раздраженная реформами Н.С. Хрущева, проведя контрреформы, решила и остановиться на этом. Целям нового курса вполне соответствовала фигура нового Первого секретаря (с 1966 г. - Генерального) ЦК КПСС Л.И. Брежнева. Он полностью оправдал чаянья выдвинувших его на руководящие посты партийных деятелей и не беспокоил их особыми заботами о перестройке жизни и работы. Лозунг Л.И. Брежнева (конечно, не произнесенный, но проводимый на практике) - "Сам живи и давай жить другим" - вполне пришелся по вкусу его окружению. Поэтому, даже когда Брежнев в силу возраста и болезней практически лишился возможности руководить государством, его чуть ли не насильно держали на руководящем посту. По тем же соображениям уже позже ненадолго был избран на пост Генерального секретаря находившийся фактически при смерти К.У. Черненко.

Дальнейшей характерной чертой развития государственного механизма являлось усиление партийного руководства. Казалось бы, что уже в предыдущие годы такое руководство стало всеобъемлющим, но партийная верхушка выдвинула этот лозунг как официальный и последовательно проводила его в жизнь.

Как помним, впервые руководящая роль партии была законодательно закреплена в Конституции СССР 1936 г. Но в этом законе о партии упоминалось почти в конце текста, в главе о правах и обязанностях граждан, где партия стояла в ряду других общественных организаций, хотя и выделялась в нем. В Конституции 1977 г. партии посвящена специальная статья 6, к тому же о партии говорилось в первой главе "Политическая система". Уже это подчеркивает особую роль КПСС в обществе и государстве. Партия объявляется "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций". Далее в статье закрепляются функции и полномочия КПСС в государственном управлении. Среди них такие, как определение генеральной перспективы развития общества, линии внутренней и внешней политики СССР. То есть партия принимает на себя такие функции, которые по природе своей присущи лишь высшим органам государства.

Практически все это означало, что партийные органы от руководства Советами перешли, по существу, к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым. Например, Постановление ЦК КПСС "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся", принятое в 1971 г., осуждало факты подмены или мелочной опеки местных Советов партийными органами <*>. На деле же не только принципиальные, но и текущие, даже мелкие вопросы первоначально решались в партийных органах, а уже потом оформлялись на советском уровне. Такой дуализм приводил, по существу, к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным. Даже беспартийные граждане и по сугубо непартийным делам предпочитали обращаться в райкомы, обкомы, ЦК КПСС, зная, что без них все равно никакой практический вопрос решен не будет.

Такое усиление роли партии сказалось и на титулатуре должностных лиц. Если раньше в государственных документах обычно не упоминался партийный пост того или иного государственного деятеля, то теперь это стало обычным делом. Например, в документах и даже устной речи руководителей государства величали: "Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР Брежнев Л.И.", "член Политбюро ЦК КПСС, министр иностранных дел СССР Громыко А.А." и т.п. При этом партийная должность ставилась на первое место, подчеркивая первостепенное значение партии.

Опыт чрезмерной концентрации власти в руках Сталина и Хрущева, соединявших высшие партийные и правительственные должности, привел к решению о запрещении совмещения постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров. В течение некоторого времени это положение сохранялось, однако позже совместили две другие должности - Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета Союза. Таким образом, прежнее партийное решение вроде бы и не было нарушено, но фактически обойдено. Правда, хотя пост Председателя Президиума Верховного Совета по Конституции был выше должности Председателя Совмина, но практически он был скорее представительским, чем на деле руководящим.

Думается, что такое новое совмещение было вызвано и практической необходимостью. Дело в том, что и для нашей страны, и для зарубежья было совершенно очевидно, что Генеральный секретарь ЦК есть безусловно первое лицо в государстве, хотя бы он и не был облечен соответствующими государственными полномочиями. Но возникло некоторое неудобство. Важные дипломатические переговоры, проходившие на высшем уровне, вели со стороны иностранных государств соответствующие государственные должностные лица, а с нашей стороны приходилось участвовать руководителю партии, т.е. общественной организации. Строго говоря, Л.И. Брежнев не имел формального мандата представлять Советский Союз. Тем не менее он наносил официальные государственные визиты в зарубежные страны, встречался с главами иностранных государств. Причем все эти встречи проходили на официальном уровне. Избрание Л.И. Брежнева Председателем Президиума Верховного Совета СССР устраняло такую дипломатическую несообразность.

Тем не менее это соединение постов означало еще большее укрепление руководящей роли партии. Характерно, что иногда даже постановления ЦК КПСС публиковались в официальных советских изданиях - "Ведомостях Верховного Совета СССР", как это видно хотя бы из вышеприведенного постановления о районных и городских Советах.

Заметные изменения происходили в системе Советов. Хрущевская конструкция разделения Советов на промышленные и сельские была ликвидирована сразу же после изгнания Н.С. Хрущева с руководящих постов, уже в 1964 г.

21 ноября 1964 г. такая реформа была проведена в России. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР краевые и областные (промышленные и сельские) Советы вновь объединились в единые. Соответственно реформировалась и сеть районных Советов, прежняя разбивка их на промышленные и сельские также упразднялась. Все они вновь подчинялись теперь уже объединенным краевым и областным Советам <*>.

В конце 60-х - начале 70-х гг. была издана серия актов о местных Советах разных уровней, улучшившая регламентацию их деятельности и укрепившая их положение. Такие акты издавались на уровне и Союза, и союзных республик. Они решали вопросы жизни сельских и поселковых Советов (например, Закон РСФСР от 19 июля 1968 г. "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР" <*>), районных (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. <**>) и городских (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. <***>) Советов. В это же время Президиум Верховного Совета СССР одобрил примерные положения о местных Советах с тем, чтобы союзные республики приняли на этой основе законы о районных, городских и районных в городах Советах. В соответствии с решением ЦК Совмин издал Постановление "О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся". В 1981 г. было принято постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР о дальнейшем повышении роли Советов в хозяйственном строительстве. Местные Советы имели достаточные права и возможности для решения всех насущных вопросов жизни населения на соответствующих территориях, хотя и не всегда ими пользовались в полной мере.

Развиваются формы деятельности Советов. Они обрастают различными органами и самостоятельными организациями, связывающими их с населением, с общественностью, как это было до Конституции 1936 г., хотя не с таким размахом, как раньше.

Распространенной формой подобной связи стали депутатские группы, объединяющие депутатов разных Советов, работающих на одном предприятии или в учебном заведении. Правда, привлеченный актив теперь в отличие от 20-х гг. не имеет прежнего значения. Одной из форм связи Советов с населением был институт внештатных инструкторов исполкомов Советов, из которых порой создаются даже внештатные отделы.

Вопрос о привлеченном активе и вообще о самодеятельных организациях при Советах в теории и на практике стал предметом дискуссии. Некоторые видели в привлечении рядовых граждан к работе Советов расширение демократии, другие же опасались растворения депутатов в массе активистов, которые все-таки не были облечены полномочиями со стороны избирателей. Поэтому усиливается внимание к депутатским комиссиям Советов.

Расширяется круг постоянных комиссий Советов. До 1966 г. Совет Союза Верховного Совета СССР имел четыре постоянные комиссии, а Совет Национальностей - пять. В 1966 г. каждой палатой Верховного Совета СССР было создано по 10, а в последующие годы - еще по шесть постоянных комиссий. В их числе в 1969 г. в Верховном Совете СССР была создана постоянная комиссия по делам молодежи. Комиссии образовывались по основным направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также по тем или иным вопросам деятельности Верховного Совета СССР.

Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденное Законом СССР 12 октября 1967 г., предусматривало широкие права постоянных комиссий. Среди прочего они могли контролировать центральные органы управления и местные органы власти. В частности, они имели право заслушивать представителей Правительства, министерств, ведомств СССР, других общесоюзных органов и организаций, а также представителей республиканских и местных государственных органов и организаций.

Например, в 1978 г. Планово-бюджетные комиссии и Комиссии по товарам народного потребления Совета Союза и Совета Национальностей изучили работу Министерства легкой промышленности и Министерства лесной и деревообрабатывающей промышленности СССР и вынесли результаты своего обследования на рассмотрение Президиума Верховного Совета СССР, который по этому поводу принял специальное постановление, вскрывшее недостатки в деятельности этих ведомств и указавшее пути их исправления <*>.

Иногда подобные вопросы ставились и по инициативе депутатов. Так, в 1982 г. по инициативе группы депутатов Верховного Совета СССР было проведено обследование работы Министерства здравоохранения СССР. Результаты его были обсуждены на заседании Президиума Верховного Совета СССР, который вынес по этому вопросу специальное постановление, потребовавшее принять меры к устранению отмеченных недостатков <*>.

По закону постоянные комиссии работали в тесной связи с общественностью, сотрудничали с общественными организациями, обобщали и обсуждали предложения граждан.

В период между сессиями Верховного Совета СССР деятельность постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей координировал Президиум Верховного Совета СССР. Комиссии в своей работе использовали и технический аппарат Президиума Верховного Совета <*>.

Аналогично строилась работа постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик. В 1968 г. Верховный Совет РСФСР утвердил Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета, предусматривавшее, что они являются вспомогательными органами Верховного Совета, образуемыми для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета Российской Федерации, а также для активного содействия проведению в жизнь решений этого органа. Закон определял круг постоянных комиссий.

Работа в комиссиях позволяла депутатам использовать знания и опыт, которые они имели в той или иной сфере. Вообще же депутаты не были профессиональными парламентариями. Они избирались как представители всех слоев советского общества и отражали их чаяния и интересы.

Вместе с тем Закон о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР, принятый 20 сентября 1972 г., уже в преамбуле указывал, что депутат любого Совета призван "претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической партии, интересы народа" <*>. Заметим, что политика партии упоминается прежде интересов народа. Конечно, Закон исходил из доктрины о том, что интересы партии и народа нераздельны.

Следует отметить, что народовластие обеспечивалось и широтой представительства. В середине 70-х гг. одновременно работало более 2 млн. депутатов Советов разных уровней. Правда, многолюдность Советов, в некоторых случаях явно неразумная, приводила к определенным затруднениям в их деятельности. Даже собрать такой Совет было не просто. А тем более практически работать над проектами тех или иных актов Советов, когда в их сессии участвует несколько сотен депутатов, было затруднительно.

Недостатки широкой коллегиальности в Советах искупались тщательной работой над проектами постановлений и законов в Совмине, министерствах, а также в постоянных комиссиях и аппарате Советов, особенно Верховных Советов. Именно на стадии подготовки проектов обеспечивался профессионализм. Поэтому при обсуждении на сессиях Советов проекты проходили обычно либо без изменений, либо с небольшими поправками. Правда, порой делались и существенные поправки. Так было, например, при принятии Основ законодательства о браке и семье, когда прямо на сессии Верховного Совета СССР была внесена поправка, расширившая возможности установления отцовства внебрачных детей и взыскивания алиментов с таких отцов.

Оживленным было обсуждение и проекта Конституции Союза на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва в октябре 1977 г., в результате чего в проект были внесены поправки <*>.

Надо сказать, что обширность депутатского корпуса не была чересчур накладна для бюджета. Дело в том, что жалованья они не получали, не было у них и многолюдного аппарата. В 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР несколько изменил прежнее законодательство о компенсации депутатам расходов, связанных с их государственной деятельностью. Он предусматривал выплату депутатам заработка по основному месту работы на время их участия в сессиях Советов, заседаниях постоянных комиссий и т.п. За это время им выплачивались также суточные. В 1979 г. были специально регламентированы размеры и порядок выплаты суточных. Они полагались на время сессий (а сессии продолжались, как помним, всего несколько дней в году) в размере 15 руб., причем только для приезжих депутатов, т.е. москвичам они не полагались. При служебных командировках депутатов Верховного Совета СССР суточные выплачивались на общих основаниях, т.е. в несколько раз меньше, чем за время сессий. Депутаты имели право бесплатного проезда на всех видах транспорта, кроме такси <*>.

Депутаты всех Советов были связаны с избирателями. Они отчитывались в своих округах, вели прием населения, стремились добиться положительного решения различных житейских вопросов, касающихся избирателей. В 1976 г. Президиум Верховного Совета обобщил эту практику и принял специальное постановление, которое, в частности, обязывало все государственные органы оперативно реагировать на депутатские запросы, требования, просьбы <*>.

Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внесли принципиальных изменений в систему Советов. Однако было изменено само название органов власти. Советы депутатов трудящихся были названы Советами народных депутатов, что было более точным. "Трудящиеся" - более узкое понятие, чем "народ". Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей. Понятие же "народ" включает в себя все категории населения. И поскольку в избирательном праве счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение, кого представляет тот или иной депутат.

Среди других изменений можно отметить удлинение срока полномочий Советов. Срок полномочий Верховного Совета СССР увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов - с 2 до 2,5 лет. Снижен возрастной ценз для избрания депутатами в высшие органы государственной власти: в Верховный Совет СССР - с 23 до 21 года, в Верховные Советы союзных и автономных республик - с 21 до 18 лет. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного Совета СССР - по 750 человек.

Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах предусматривалось, как известно, и Конституцией 1936 г., но там оно обеспечивалось определенной подгонкой норм представительства от союзных республик и автономий. Рост населения в союзных республиках привел к тому, что в Совете Национальностей число депутатов оставалось неизменным, а в Совете Союза неуклонно росло. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены нормы представительства от союзных республик <*>. Теперь они стали посылать в Совет Национальностей по 32 депутата. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между палатами в числе депутатов опять стала проявляться. Новая Конституция полностью устранила возможность возникновения численного неравенства между палатами Верховного Совета. Соответственно были изменены нормы представительства при выборах в Совет Союза. Если по Конституции 1936 г. на избирательный округ должно было приходиться 300 тыс. человек, то по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 4 декабря 1978 г. эта норма была поднята до 350 тыс. человек <**>, а в 1983 г. - до 360 тыс.

Конституция СССР расширила полномочия Советов народных депутатов, отразив органическое единство общегосударственных и местных интересов в их деятельности. Она закрепила за местными Советами право координации и контроля деятельности расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.

Вместе с тем после принятия новой Конституции усилилось непосредственное руководство со стороны высших органов власти Союза местными Советами. Особенно это проявлялось в деятельности Президиума Верховного Совета СССР. Неоднократно на его заседаниях обсуждались вопросы, касающиеся управления конкретными отраслями и его осуществления местными Советами. Например, только в 1983 г. было принято несколько постановлений по подобным проблемам: о работе Советов народных депутатов Башкирской АССР среди населения по месту жительства, о работе Советов народных депутатов Азербайджанской ССР по выполнению требований законодательства об укреплении трудовой дисциплины и обеспечении рационального использования трудовых ресурсов, о работе Советов народных депутатов Белорусской ССР по реализации Продовольственной программы, о работе Советов народных депутатов Новосибирской области по исполнению жилищного законодательства <*>. То есть Президиум Верховного Совета Союза руководил местными Советами как бы через голову органов союзных республик. Это было одним из проявлений общей централизации государственного механизма, свойственной, как уже отмечалось, данному периоду развития страны.

Что касается отраслевого управления, то следует прежде всего сказать о руководстве промышленностью. От территориального управления здесь перешли вновь к системе отраслевых ведомств. То есть совнархозы и их объединения были упразднены и заменены вновь министерствами, государственными комитетами и т.п., что позволило преодолеть расцвет местничества, но снова поставило проблему ведомственности, ведомственных перегородок.

Это преобразование не было одномоментным. Еще раньше делались некоторые шаги к исправлению недостатков, созданных введением совнархозов. Однако видеть в этом "завершение процесса воссоздания централизованной экономической структуры" <*> вряд ли можно. Такая централизация была возрождена лишь с полной ликвидацией совнархозов и восстановлением системы отраслевых ведомств.

Основная группа промышленных ведомств была воссоздана сразу, однако и впоследствии они снова ликвидировались и реорганизовывались. Так, в 1967 г. было образовано общесоюзное Министерство медицинской промышленности СССР, в 1968 г. Министерство лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР было разделено на два, в 1972 г. Комитет по кинематографии при Совете Министров СССР был преобразован в союзно-республиканский Государственный комитет Совета Министров СССР по кинематографии и т.д. Теперь преобразования ведомств не носили такого массового и постоянного характера, как это было в предыдущие годы. Закон о Совете Министров СССР 1978 г. зафиксировал наличие 80 министерств и государственных комитетов, подчиненных Совету Министров Союза, а также некоторого числа иных ведомств и органов <*>.

Возвращение к отраслевому принципу не было единственным преобразованием в области управления промышленностью. Хозяйственная реформа 1965 г. привела к определенному расширению прав предприятий. В том числе в области планирования и материального стимулирования рабочих и инженерно-технического персонала. Последнее повлекло за собой повышение уровня заработной платы в промышленности. Однако рост номинальной зарплаты не привел к соразмерному повышению уровня производства. В силу этого возникла определенная вилка между возросшими доходами населения, повышением покупательной способности и количеством товаров на рынке. То есть возросла дефицитность экономики и наметилась определенная угроза инфляции, хотя оба эти процесса носили пока малозаметный характер. Экономика в принципе оставалась еще сбалансированной.

Стремление интенсифицировать производство породило идею шире привлечь сами трудовые коллективы к управлению хозяйством. На это был нацелен Закон "О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями", принятый Верховным Советом СССР 17 июня 1983 г. Закон предусматривал широкое привлечение трудовых коллективов в лице их собраний и конференций к участию в планировании, организации производства, поощрении отличившихся работников, решении социально-бытовых вопросов и т.п. Функции этих собраний в большой мере совпадали с деятельностью профсоюзных органов, но считалось, что трудовой коллектив стоит как бы над профсоюзными и комсомольскими органами, однако, разумеется, руководствуется решениями партии. Вся деятельность трудовых коллективов по руководству предприятиями носила совещательный и рекомендательный характер.

Закон касался не только предприятий, но и учреждений и организаций, однако здесь он имел меньшее значение. Наряду с предприятиями и учреждениями Закон относился к совхозам и колхозам <*>, завершая мероприятия по преобразованию управления сельским хозяйством, начатые в 60-х гг.

Многочисленные нагромождения партийных, государственных и партийно-государственных органов были упразднены. Еще в марте 1965 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление "О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством", по существу, восстанавливавшее те функции Министерства, которые оно имело до хрущевских реформ. Дело в том, что функции Министерства сельского хозяйства Хрущев пытался ограничить лишь вопросами научно-технического прогресса в сельском хозяйстве. Само Министерство сельского хозяйства СССР было выселено из Москвы в санаторий "Михайловское", расположенный в полусотне километров от города. Там было создано учебное хозяйство, построен поселок для чиновников. Предполагалось, что работники Министерства будут заниматься не бумажками, а непосредственно пробовать свои силы в сельскохозяйственном производстве. Правда, большинство чиновников не захотело жить на этом курорте и ежедневно в счет рабочего времени организованно перевозилось на работу и обратно в Москву. Этот эксперимент, судя по всему, не улучшил управления сельским хозяйством. Теперь Министерство вернули на прежнее место и заняли обычными административными делами.

Министерство сельского хозяйства ведало как колхозами, так и совхозами. Для руководства последними создавались специальные структурные подразделения.

На местах производственные колхозно-совхозные управления преобразовывались в районные производственные управления сельского хозяйства.

В 1966 г. был упразднен союзный Комитет по сельскому хозяйству. Вместе с тем не обошлось и без создания новых органов по руководству сельским хозяйством. В 1969 г. был образован союзный Совет колхозов, аналогичные советы создавались также в республиках, краях, областях и районах. В 1982 г. были образованы новые органы управления агропромышленным комплексом в районах, областях, республиках, определены их права.

Как уже отмечалось, определенная реорганизация была проведена и в правоохранительных органах. Она имела целью восстановление централизованного управления. В 1966 г. было вновь создано Министерство охраны общественного порядка Союза ССР <*>, подчинившее себе аналогичные республиканские министерства. Позже все они были вновь переименованы в министерства внутренних дел. Такое название больше отвечало содержанию работы МВД, поскольку к его компетенции относились не только охрана общественного порядка, но и некоторые другие важные функции, например пожарная охрана.

Централизация органов внутренних дел была, однако, не беспредельной. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью" предусмотрел двойное подчинение органов милиции, как по вертикали - соответствующему министерству, так и по горизонтали - местным Советам <*>.

Тот же Указ подчеркнул необходимость связи милиции с общественностью, в том числе с такими массовыми организациями, как добровольная народная дружина. Деятельность дружин регламентировалась на основе накопившегося опыта.

Это было сделано Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка". Указ предусматривал широкие функции народных дружин вплоть до помощи пограничникам и борьбы с браконьерством, предоставляя для их осуществления и определенные права, включая составление протоколов о правонарушениях и доставку нарушителей в органы милиции <*>.

Дружины при всем их несовершенстве себя оправдали. Конечно, дружинники, вооруженные только красными повязками, не могли вступить в бой с опасными преступниками, однако само их присутствие на улицах, в общественных местах уже воздействовало на хулиганствующие элементы, заставляло помнить всякого рода неустойчивых лиц о том, что за противоправные деяния можно понести ответственность.

В очередной раз было обращено внимание и на такую форму участия общественности в охране правопорядка, как товарищеские суды. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г. было предусмотрено создание при исполкомах районных Советов общественных советов по работе товарищеских судов как руководящих органов для них. Вводился институт обжалования решений товарищеских судов в исполкомы местных Советов или в фабзавкомы. Постановление считало необходимым морально и материально поощрять активных членов товарищеских судов <*>.

Министерству юстиции поручалось принять меры к усилению правовой помощи, в том числе методической, товарищеским судам со стороны судов и органов Министерства юстиции.

Усилению охраны общественного порядка способствовал и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г., возложивший на органы милиции административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Указ не стеснял в правах основную массу населения, ибо касался только рецидивистов и некоторых тяжких преступников, отбывших наказание <*>.

Таким образом, принимались определенные меры по борьбе с преступностью, и нельзя сказать, что они не давали результата. Преступность, конечно, продолжала расти, но медленно. В 60-х гг. этот рост составил всего 1,3%. В 70-х гг. показатели несколько выросли, достигнув 3,6% <*>. Однако население страны тоже увеличилось, следовательно, уровень преступности остался примерно прежним. Правда, не все преступления регистрировались, хотя с этим велась борьба.

Президиум Верховного Совета СССР в 1983 г. потребовал от прокуратуры в ряду других и принятия мер по борьбе с сокрытием преступлений от регистрации <*>. Дело в том, что органы милиции, да и прокуратуры - в случаях, когда они не надеялись раскрыть преступление, старались не открывать производство по делу, чтобы не ухудшать показатели своей работы. Даже по официальной статистике возрастал процент тяжких преступлений. 70-е гг. знаменуются тем, что в нашей стране появляются первые ростки организованной преступности, связанной по преимуществу с теневой экономикой.

Что касается политических преступлений, то их число в масштабе страны было ничтожным. По западным источникам к середине 80-х гг. в местах заключения находилось около 200 осужденных за такие деяния. По преимуществу это были диссиденты и националисты. КГБ применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь. В некоторых случаях инакомыслящим разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто выдворяли. Но тех и других были лишь единицы.

Впрочем, иногда применялись и такие методы борьбы с инакомыслящими, как привлечение их к ответственности по неполитическим статьям, чаще всего надуманное. Некоторых нежелательных лиц объявляли умалишенными и подвергали принудительному лечению. Использовалась и такая мера, как лишение прописки в крупных городах, что означало фактически высылку из них.

Вместе с тем была в определенной мере усовершенствована паспортная система. В 1974 г. на основании Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР предусматривалась паспортизация всего взрослого населения страны, в том числе и сельского, чего до сих пор не было. Одновременно вводились определенные, но не слишком существенные облегчения в прописку. Все это несколько расширило свободу передвижения граждан, однако в принципе такая свобода не была предусмотрена и новой Конституцией. Паспортный контроль и прописка по-прежнему находились в компетенции милиции.

Принятие Конституции 1977 г. повлекло за собой обновление законодательства и о правоохранительных органах. В 1979 г. вышел новый Закон о Верховном Суде Союза, исходивший из традиционных для советской судебной системы принципов. Верховный Суд выполнял функции высшего судебного надзора, в особых случаях выступал в качестве суда первой инстанции по гражданским и уголовным делам, он мог рассматривать в надзорном порядке и дела, решенные судами союзных республик <*>.

Одновременно были приняты и новые законы о прокуратуре <*>, об адвокатуре <**>, отражающие традиционные подходы.

Новый Закон о государственном арбитраже (1979 г.) и несколько ранее принятый Закон о государственном нотариате (1973 г.) регламентировали деятельность соответствующих органов. Последний предусматривал, что нотариальные действия совершаются только государственными нотариусами, а в тех местах, где не было нотариальных контор, - исполнительными комитетами городских, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся. Хотя нотариальные действия касаются по преимуществу граждан, тем не менее Закон, определяя задачи нотариата, ставил на первое место охрану социалистической собственности <*>.

Подверглись реорганизации и контрольные органы. Партийно-государственный контроль был снова преобразован. С 1965 г. органы народного контроля стали уже чисто государственными <*>, хотя усиленное партийное руководство сохранялось и в них. Этим народный контроль как бы возвышался над аппаратом управления. Особое значение органов народного контроля подчеркивалось тем, что его представителей стали вводить в состав партийных органов, причем обычно в качестве заместителей секретарей комитетов или бюро. Такую директиву принял, например, Московский комитет партии в 1969 г. <**>.

На основании Закона от 9 декабря 1965 г. были учреждены: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных, автономных республик, краевые, областные и другие местные комитеты народного контроля, группы народного контроля при поселковых, сельских Советах, комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях, воинских частях. Конституция 1977 г. повысила авторитет народного контроля, закрепив конституционное положение Комитета народного контроля, отнесла его к числу органов, образуемых Верховным Советом СССР.

Эта же идея была отражена в специальном Законе о народном контроле, принятом Верховным Советом Союза в 1979 г., подчеркивающем связь органов народного контроля с общественными организациями и вообще общественностью. Внештатные контролеры использовались при массовых ревизиях и отдельных проверках. Закон возлагал на органы народного контроля проверку исполнения советских законов и решений Правительства, а прежде всего - партийных директив <*>.

Что касается Вооруженных Сил, то следует отметить некоторые изменения в порядке комплектования их личного состава. В 1967 г. новый Закон о всеобщей воинской обязанности сократил на один год сроки действительной военной службы солдат, матросов, сержантов и старшин. Для лиц с высшим образованием предусмотрены вообще укороченные сроки военной службы.

В 1985 г. было установлено, что женщины, имеющие медицинскую и иную специальную подготовку, могут привлекаться в мирное время на учебные сборы, а в военное - могут быть призваны в Вооруженные Силы для несения вспомогательной или специальной службы. Это вытекало из опыта Великой Отечественной войны, когда в Вооруженных Силах насчитывалось до 10% женщин, из нового технического оснащения войск, требующего не столько физической силы, сколько умения и специальных знаний. Наличие женщин в войсках также облагораживало армию, заставляло мужчин быть более сдержанными в поступках и словах. В отдаленных гарнизонах возможность устроить жен на военную службу укрепляла семьи офицеров.

Советские Вооруженные Силы, как и прежде, строились на сочетании принципов профессиональности и воинской обязанности. То есть для офицеров служба была профессией, а рядовой, сержантский состав, пройдя военную подготовку, уходил в запас. Однако всегда находилась категория рядовых и сержантов, которые хотели бы продолжить службу сверхсрочно, делая ее таким образом своей профессией. Это были наиболее ценные кадры армии. Для их поощрения в 1971 г. были введены специальные звания: прапорщиков и мичманов. Прапорщики и мичманы не становились офицерами, как в царских вооруженных силах, но обладали целым рядом офицерских преимуществ в материальном обеспечении. То есть это был тоже шаг к профессионализации Вооруженных Сил.

Советское государство данного периода в науке и пропаганде называли общенародным. В определенном смысле это имело под собой основание. Как уже упоминалось, еще Конституция СССР 1936 г. сняла классовое ограничение с избирательного права, а Конституция 1977 г. вообще лишала избирательных прав только умалишенных (ст. 96). Применительно к Верховному Совету Союза этот же принцип был закреплен в Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1978 г. (ст. 2) <*>. Реально в выборах участвовало почти 100% избирателей, и депутаты во все Советы избирались также подавляющим большинством голосов. Формально любой гражданин мог быть избран в любой Совет. Однако на практике дело обстояло несколько иначе.

Важнейшую и порой решающую роль в государстве играли не массы, а чиновничество, процесс превращения которого в особую социальную группу, начатый еще в 30-е гг., теперь завершился.

В свое время, вскоре после Октября, В.И. Ленин высказал идею о том, что при социализме государственное управление должно осуществляться рабочими в свободное от производства время, что исключало сам институт чиновничества. Н.И. Бухарин в развитие этой мысли полагал, что главным препятствием к претворению ее в жизнь является малокультурность тогдашнего рабочего класса <*>. Прошли десятилетия, в стране победила культурная революция, рабочие, как и подавляющее большинство населения, получили по крайней мере среднее образование, кое-где на местах рабочих уже стояли техники и инженеры. Казалось бы, что наступил тот самый момент, когда можно отказаться от штатного чиновничества и перейти на государственное управление без отрыва от производства. Однако тому препятствовали, по крайней мере, два основных фактора. Во-первых, с развитием государства управление им становилось все более сложным, требующим специальных знаний и умения, т.е. специальной профессиональной подготовки. Управленческий труд стал профессией. Во-вторых, рабочий класс, как, впрочем, и крестьянство, а также интеллигенция, в основной своей массе не рвались к управленческой работе. Их больше устраивал свой постоянный привычный труд. Правда, элементы совмещения производства и управления имели место, и даже довольно широкое. Достаточно сказать, что во всех Советах снизу доверху депутаты работали без отрыва от производства. Кроме того, уже с предыдущего периода развивался процесс привлечения трудящихся к государственной деятельности в разных формах, пытались даже передать определенные функции государственных органов общественным организациям, как мы уже отмечали. Однако все это не исключало использования в государственном аппарате все возрастающих масс чиновничества.

Если при Сталине ему не позволяли особенно расти, да и при Хрущеве проходили сокращения аппарата, хотя и довольно безуспешные, то в брежневские времена такая политика уже не проводилась. Приход Л.И. Брежнева к власти не повлек за собой традиционного сокращения кадров, прикрывающего обычно смену персонала в угоду новому правителю. И в течение почти двух десятилетий никаких массовых сокращений не проводилось. Наоборот, аппарат постепенно численно рос и к середине 80-х достиг уже многих миллионов человек. Но важнее другое: советское чиновничество постепенно превращалось в определенную касту, привилегированную и потому достаточно замкнутую.

Конечно, эта группа тоже была неоднородна, верхушка и средние слои чиновничества резко отличались от основной массы чиновного низа, тем не менее у тех и у других были общие социальные интересы. Партийно-государственное чиновничество, даже его верхушка, не относились к числу особо высокооплачиваемых людей, больше того, номинальная заработная плата у него была на среднем уровне, не превышая порой заработной платы в промышленности, в науке, в других сферах. Однако важнее были льготы и привилегии, которые вполне компенсировали сравнительно невысокий уровень жалованья. Хорошие квартиры, государственные дачи, автомобили с персональными шоферами, закрытое снабжение, особая система здравоохранения и курортов - все это создавало условия, при которых чиновничество могло жить прилично. Следует отметить, что даже верхние слои партийно-государственных работников не утопали в роскоши, скорее можно говорить просто о комфорте. У них имелось все необходимое для работы и жизни, и особых излишеств не было. Однако этот уровень заметно отличался от уровня жизни среднего гражданина, что вызывало определенную зависть и раздражение в широких народных массах, жаждущих традиционного равенства.

Кастовость партийно-государственного чиновничества сказывалась на усложнении путей проникновения в высшие слои, обособлении от основной массы народа. Прежде всего, стало труднее дорастать до более или менее серьезных постов, поскольку особого движения кадров не было; высшие слои старели, но продолжали работать, далеко за пенсионным возрастом, не оставляя, не открывая вакансий для молодых и достойных повышения. Те же, кто сидел на тех или иных постах, цепко держались за них и оберегали от экспансии новых кадров.

В связи с этим большую роль сыграла незаметная реформа выборов партийных органов. Дело в том, что для руководящих лиц партии всегда проблемой оставались выборы. Они проходили регулярно: в высшие органы партии - раз в 5 лет, а в местные - значительно чаще. И выборные, но штатные партийные работники были очень заинтересованы в том, чтобы сохранить должность за собой. А как ни говори, их судьба оставалась в руках партийных избирателей на собраниях, конференциях, съездах партии. Если в Советы удавалось проводить депутатов безальтернативно, то в партийных органах это было сложнее, обычно парткомы и вышестоящие коллегиальные партийные органы избирались достаточно демократично, и уберечь партийные органы от проникновения нежелательных людей было довольно трудно, еще труднее было удержаться у власти при частых перевыборах.

До 60-х гг. приходилось идти на ухищрения, чтобы в списке для голосования значилось ровно столько лиц, сколько требовалось для укомплектования соответствующего органа. Стоило оказаться хотя бы одному лишнему кандидату, как возникал риск, что именно первые лица района, области, республики не пройдут в соответствующие комитеты, а значит, не станут секретарями обкомов, райкомов, ЦК. Правда, усилиями организаторов конференции или съезда обычно удавалось добиться безальтернативности выборов, но это становилось все труднее. Либерализация, начавшаяся при Хрущеве, открыла некоторые демократические веяния при выборах партийных органов, что допускало возможность не тех результатов выборов, которые ожидались.

Поэтому и была проведена реформа порядка выборов партийных органов, а именно: теперь требовалось избрание не лучших, т.е. не тех, кто получил больше голосов, а лишь тех, кто получил их больше половины. При этом, если в списке избранных оказывалось больше лиц, чем первоначально определено для состава партийного комитета, то принималось решение просто о расширении данного партийного органа. Был, правда, другой вариант: можно было провести переголосов

Дата добавления: 2013-12-13