Історичний досвід формування (становлення) адміністративної юстиції в зарубіжних країнах та напрямки її впровадження в Україні

Питання 1.

ВСТУП

Дана лекція розкриє сутність та призначення адміністративної юстиції в Україні, роль та місце МВС як учасника адміністративного судочинства.

В ній визначені наукові підходи щодо історії становлення та призначення адміністративної юстиції в Україні, систему та структуру адміністративних судів, їх місце в судовій системі України, компетенцію адміністративних судів та підсудність справ, основні принципи адміністративного судочинства, адміністративно-процесуальний статус суб’єктів адміністративного судочинства, основні стадії провадження в адміністративних судах, особливості та порядок подання адміністративного позову, процесуальний порядок розгляду адміністративної справи, види судових рішень та порядок їх виконання.

В результаті отриманих знань курсант повинен вміти відтворювати основні поняття та категорії, що відображають призначення, сутність та зміст адміністративного судочинства, використовувати засвоєні знання для розв’язання типових ситуацій, що виникають під час професійної діяльності працівників міліції, переосмислювати наявні знання стосовно нових фактів, складати процесуальні документи.

Ключові слова: "адміністративний процес", "адміністративна справа", "адміністративний позов", "позивач", "відповідач", "адміністративний суд", "суб’єкт владних повноважень", "публічна служба", "підсудність", "скорочене провадження", "судове рішення", "процесуальні строки", "докази", "судові дебати", "принцип винуватості".

Визначення сутності інституту адміністративної юстиції необхідно розпочати з визначення самого терміну адміністративна юстиція.

Словосполучення адміністративна юстиція містить в собі декілька понять: "адміністрація", "адміністративний" і "юстиція". Термін адміністрація (від латинського administratio) означає "управління, завідування", адміністративний (від латинського administratims) – "виконавчий", "що відноситься до виконання”. Латинський термін Justitia означає "справедливість". Таким чином, буквальний переклад з латинського термінологічного сполучення адміністративна юстиція може означати як "правосуддя, що відноситься до управління".

Межі дії адміністративної юстиції – це сукупність суспільних відносин, що виникають в сфері управлінської діяльності... коли спір має публічно-правовий характер, тобто в сфері публічного управління. Поняття ж "публічне управління" розглядається як соціальне управління в широкому його визначені, а саме як цілеспрямований і організуючий вплив органів держави, її інститутів на всі сфери державного і суспільного життя у відповідності з цілями державної політики.

Суб'єктами публічного права є органи виконавчої влади, їх посадові особи, органи і посадові особи влади законодавчої, місцевого самоуправління. Саме вони є носіями інтересів держави і громадськості, вирішують проблеми, що мають значення для держави та для громадян. Тобто суб'єкти державної влади і місцевого самоуправління є носіями публічного інтересу.

Реалізуючи публічний інтерес, суб'єкти управління визначають державну і суспільну волю в формі правового рішення і адресують їх об'єктам управління. Об'єкти публічного управління – громадяни і організації, – отримуючи відповідні рішення органів держави або місцевого самоуправління, включаються з ними в правовий зв'язок.

Керуючий суб'єкт та керований об'єкт вступають між собою в правові відносини. Суб'єкт управління має відповідний правовий статус. Він наділений владними повноваженнями, що засвідчує нерівність сторін у правовідносинах і можливість примусового здійснення публічних повноважень управляє мого. В публічно-правових відносинах важливим є обов'язок суб'єкта управління використовувати свої владні повноваження щодо забезпечення прав і свобод громадян, забезпечення правопорядку в суспільстві.

Отже, дії адміністративної юстиції розповсюджуються на особливу сферу суспільно-правових інтересів щодо державного управління, які за своєю правовою природою відмінні від приватних правовідносин.

Завдання адміністративної юстиції співпадають із завданнями правосуддя на території держави, а саме: "поновлення порушених суб'єктивних прав та свобод громадян і організацій". Безпосереднім об'єктом адміністративної юстиції як однієї із гілок правосуддя є вирішення публічно-правових суперечок в сфері державного управління.

Особливістю публічно-правової адміністративної суперечки є не тільки її правова природа, а й суб'єктивний склад. Обов'язковим учасником такої суперечки буде суб'єкт публічного управління (орган законодавчої, виконавчої влади, орган місцевого самоуправління, їх посадові особи держави і муніципальні службовці) – як носії публічного інтересу. Другою стороною в суперечці є фізичні особи, які вважають, що суб'єктом оскарження є їх особисті права і свободи.

Важливою проблемою щодо меж повноважень органів адміністративної юстиції є вирішення питання про те, чи можна оскаржити будь-яке порушення прав і свобод громадян в орган адміністративної юстиції.

Погляди вчених-правознавців на поставлене питання розділились. Одна група виступила за те, щоб застосовувався принцип конкретного переліку суперечок в сфері управління, які можуть бути розглянуті в органах адміністративної юстиції. Разом з тим вони вважали за необхідне поступове розширення кола таких суперечок та відпрацювання критеріїв, якими необхідно керуватись.

Прихильники другої точки зору виступають за можливість оскарження до суду будь-якого правового акта, будь-якої дії (бездіяльності) суб'єкта управління, що порушує права громадян, за виключенням тих, щодо яких це заборонено законом.

Для того ж щоб з’ясувати історію становлення адміністративного судочинства в Україні доцільно здійснити історичний екскурс до історії становлення інституту адміністративної юстиції (адміністративного судочинства) в зарубіжних країнах та визначити який наслідок це мало для запровадження адміністративного судочинства в Україні.

У науці адміністративного права прийнято виділяти три типи організації адміністративної юстиції – німецький, англосаксонський і французький.

У Німеччині адміністративні суди діють на підставі Положення про адміністративні суди 1960 року. В п.4 ст.19 Конституції Німеччини закріплено право громадян на судовий захист від порушення їх прав державною владою. Компетенція цих судів поширюється на всі суперечки публічно-правового характеру, крім конституційно-правових. Однак більша частина справ стосується відносин громадян з державою. У суді вирішують конфлікти, пов'язані з забороною масових виступів і демонстрацій, охороною навколишнього природного середовища, надання тим або іншим особам політичного притулку і т.п. Система адміністративних судів охоплює суди першої інстанції, вищі адміністративні суди першої інстанції, вищі адміністративні суди земель. Федеральний адміністративний суд, адміністративні суди в Німеччині – незалежні від органів управління і складають окрему ланку судової влади Німеччини. Суди першої інстанції та вищі земельні суди діють у складі трьох судів і двох засідателів. Федеральний адміністративний суд в окремих випадках може функціонувати як суд першої інстанції. Значну схожість з організацією німецької адміністративно-судової системи мають системи адміністративного судочинства Австрії і Португалії.

Англосаксонська модель характерна для країн з прецедентною системою права – Англії, США, – де домінує принцип правової рівності особи і органів держави, а отже і підсудності всіх суперечок в сфері управління судам загального права.

У Великобританії переважна більшість суперечок розглядаються адміністративними трибуналами, діяльність яких регламентується Законом про трибунали і розслідування 1971 року. Їх налічується близько 2-х тисяч. Члени трибуналів призначаються актами уряду або окремого міністерства.

У США Федеральний акт про адміністративну процедуру 1946 року обмежує можливості звернення до загального суду. Воно не може мати місця, якщо закон передбачає інший порядок розгляду скарги. У цій країні є великі адміністративні трибунали, близькі за ступенем автономності та стилем роботи до адміністративних судів, хоч вони і виступають як квазісудові органи. Такими є Претензійний та Податковий суди.

Члени Претензійного та Податкового судів призначаються у такому ж порядку, що й члени загальних судів. Кожний член Податкового суду має право самостійно розглядати адміністративні апеляції та виносити одноособові рішення. У процедурі більшості адміністративних атрибутів домінує закритий, слідчий принцип.

У Франції здійснення правосуддя за адміністративними суперечками покладене на адміністративні трибунали в округах, адміністративні апеляційні суди і Державну Раду Франції – Вищий адміністративний суд. Перша інстанція включає 31 адміністративний трибунал (25 – у самій Франції), по одному трибуналу в кожному судовому органі, друга – п'ять апеляційних судів. Третя інстанція перетворилась переважно у касаційну інстанцію, однак зберегла компетенцію щодо розгляду деяких справ як перша інстанція.

Впровадження принципу поділу влад у Франції призвело до відокремлення адміністративних судів від органів управління і надало їм статусу судів загальної юрисдикції.

Можна сказати, що французька адміністративна юстиція на сьогодні є однією з найбільш досконалих та ефективних. Кожний рік у Франції до адміністративних судів і Державної ради надходять близько 50 тисяч скарг громадян. Серед скаржників переважають представники середніх верств населення (дрібні та середні державні службовці, торговці, землевласники, промисловці тощо). Найменше скарг надходить від високопоставлених осіб, бідноти та іноземних громадян.

Адміністративна юстиція Італії також багато в чому близька до Французької та Німецької. Відповідно до ст.113 Конституції цієї країни її громадянам надана судова гарантія оскарження актів (дій) адміністративних органів.

В Італії існує 2 обласні адміністративні трибунали (за кількістю областей) – суди першої інстанції. До складу кожного трибуналу входять його голова, що призначається з числа членів Державної ради, і не менше п'яти членів – обласних адміністративних магістрів. Трибунал засідає у складі трьох чоловік. Обласні трибунали перебувають у значній залежності від центральної виконавчої влади, оскільки всі призначення здійснюються президентом країни за пропозицією голови Ради міністрів.

Другою інстанцією є державна рада – "конституційний державно-правовий орган, а також орган охорони законності в управлінні" (ст.100 Конституції Італії). Вона складається з 74 державних радників, що призначаються декретом президента при відкритті вакансії (за наявності рішення бюро Ради міністрів). Крім магістрів адміністративної юстиції, до складу державної ради входять вчені-адміністративісти, а також чиновники, що займають високі посади в державній адміністрації. Державна рада має шість відділень: перші три є консультативними органами Ради міністрів, а решта створює Державну раду як орган юстиції.

Існування різних моделей організації адміністративної юстиції обумовлено історико-правовими причинами, адже кожна країна має свою систему контролю за законністю управлінської діяльності, що відповідає його правовим критеріям та специфіці державного устрою.

Таким чином, організаційний аспект адміністративної юстиції вказує на те, що правова суперечка в сфері управління має бути вирішена незалежними від органів державного і місцевого самоуправління адміністративним судом.

Процесуальна форма вирішення публічно-правових суперечок залежить від національних особливостей державного механізму і правової системи держави.

У ФРН за загальним правилом у відповідності з Положенням про адміністративні суди перед зверненням до суду громадянин повинен оскаржити акт в установі, яка його видала. У разі відхилення скарги протягом місяця він може звернутися до адміністративного суду, який повинен дослідити обставини справи. Рішення суду першої інстанції може бути оскаржене у вищому земельному суді, а рішення останнього – в касаційному проваджені у Федеральному адміністративному суді.

У Великобританії і США, де розгляд адміністративних суперечок входить в компетенцію судів загальної юрисдикції, процесуальною формою служать загальні правила здійснення правосуддя в цих судах за деякими винятками, обумовленими управлінськими суперечками. У Великобританії для адміністративних трибуналів і квазісудових органів обов'язковими є дотримання принципу "природного правосуддя". В цих країнах діє доктрина верховенства права. Судді зобов'язані стежити за дотриманням законності. Оскільки повноваження державних органів визначаються нормами права, вони повинні діяти в межах наданих їм повноважень і несуть відповідальність за вчинення неправомірних дій та невиконання покладених на них обов'язків. Суди вирішують також відшкодування шкоди, заподіяної неправомірними діями державних органів і посадових осіб.

У Франції процес в адміністративних судових установах схожий на слідство, оскільки роль судді у збирані доказів є досить значною. Обов'язковою є участь адвоката – представника осіб цієї професії, що перебувають на службі при Державній раді. Слухається справа відкрито. Рішення виноситься таємно, але оголошується у публічному засіданні. Важливим елементом судового контролю, знаряддям врегулювання тих або інших питань в галузі управління є нормовстановлююче значення судової практики.

Існують загальні правила судової процедури. Так, суддя не має права порушувати справу без позивача. Без заявленої скарги він не вправі розглядати адміністративну суперечку. Суддя повинен приймати рішення по всіх вимогах, сформульованих у скарзі, і досліджувати лише ті питання, які поставлені перед ним. Суддя не може виходити за межі аргументів та доводів, сформульованих у касаційній скарзі.

Найважливішими принципами адміністративного судочинства є змагальний характер процесу і колегіальний порядок прийняття рішень. Судове рішення завжди повинно бути обґрунтованим. Його резолютивна частина має відображати кінцевий результат процесу (відхилення позову, скасування оскаржуваного рішення, прийняття рішення про відшкодування шкоди тощо), вказувати на те, хто повинен забезпечити виконання рішення, яке скасовує дії (рішення), здійснені з перевищенням влади.

В Італії громадянин має подати скаргу на будь-який акт державної адміністрації, що порушує його права, до обласного адміністративного трибуналу, який може скасувати цей акт.

Адміністративний суддя вправі не тільки скасувати будь-який акт адміністративного органу, а й зажадати від цього органу прийняття певного акту.

Звісно, що організація адміністративної юстиції тісно пов'язана в першу чергу з історією становлення судової влади. Саме традиції організації даної влади вплинули на інститут адміністративної юстиції. Виходячи з цього є потреба, на наш погляд, в короткому розгляді процесу становлення судової влади, основаного на принципах теорії поділу влади.

Уже на ранній стадії розвитку людської цивілізації виникають передумови самостійності суду, його відмежування від других видів влад на території держави. Відносини в суспільстві визначались навіть не судовим рішенням, а звичаєм, і звернення за вирішенням суперечки було направлено, в першу чергу, до тих, хто знає дані звичаї – до суддів. Суперечливі сторони їх же і вибирали. Виконання судового рішення також забезпечувалось авторитетом суду. І лише тоді, коли його було недостатньо, громадяни шукали підтримки у сили. Саме так, із співвідношення авторитету та знань звичаїв народжувався суд, незалежний від влади вождя. І лише настільки, наскільки вождь становився авторитетом, він отримував і функції судді, але все ж закликав для вирішення конфліктів самих найавторитетніших членів роду, плем'я.

Саме ідея справедливості і обмеження сваволі складає зміст ідеї існування незалежного і владного суду. В даному контексті концепція незалежного суду тісно пов'язана з ідеєю про поділ влад в державі.

Так, Арістотель, займаючись обґрунтуванням державного механізму для більш зручного вивчення існуючих державних інститутів і держави в цілому, виділяє три частини державних органів.

Перша частина – інститут законодавчий. Він визначає також і компетенцію цього інституту: наради про війну та мир, про вступ в союз і порушення союзу, про закони, про смертні кари, про конфіскацію майна – з одного боку. З другого – це орган, перед яким відповідальні всі правлячі особи, в тому числі і в порядку судового переслідування.

Друга, невід'ємна частина державної системи – інститути адміністративної (виконавчої) влади.

Третя частина, виділена автором, як інститут судовий.

Отже, Арістотель побачив "три частини" влади любої держави: законодавчу, виконавчу і судову. Але все ж ці ідеї не містять концепції поділу влад і, відповідно, здійснення самостійної судової влади. Мова йшла про поділ державних органів. Розмежування компетенції було проведено досить умовно, практично не визначено характер взаємозв'язку трьох частин держави.

Подальший розвиток концепція поділу влад отримала в трудах Полібія. Якщо Арістотель вказав на три гілки влади і описав їх, то Полібій, як основну перевагу такої форми правління, виділив принцип взаємного стримування і протидії різних елементів держави, тобто другий важливий елемент теорії поділу влад. Полібій виділяє три начала правління – владу царську, владу старійшин, владу сенату і владу народу. Концепція змішаної форми правління стала в подальшому однією із відправних точок для відпрацювання теорії поділу влад.

В епоху феодалізму спостерігається спад розвитку теорії поділу влад. В цей період розвиваються ідеї єдиновладдя, яке нічим не обмежене і дане Богом. Незважаючи на те, що феодали намагались повністю заволодіти фемідою, продовжують діяти суди за участю представників народу: збори рахімбургов, комісії якобінів і суд шеф фенів, комісії присяжних і т.д.

Але, тільки з появою нового класу в процесі переходу від феодалізму до капіталізму, судові установи отримують ту долю незалежності, яка потім дозволить їм стати окремою владою в державі. Класичною теорією поділу влад стала робота французького вченого Ш.Л Монтеск'є. Відправною точкою вчення Ш.Л.Монтеск'є є визначення індивідуальної свободи як блага, яке повинно бути захищеним. Саме це і привело автора до виділення третьої – судової влади. Принцип поділу влад став необхідно умовою всякої політичної організації, головною гарантією проти посягань на свободу.

Ш.Л.Монтеск'є у своїх роботах використав роботи Арістотеля, Полібія, Таціта, Макіавелі, також вчених більш пізньої пори: О.Сіднея, Г.Гуча та ін.

Ш.Л.Монтеск'є виділяє три влади: "...владу законодавчу, владу виконавчу, що входять в область права міжнародного, і владу виконавчу, що відноситься до права цивільного". Назвавши три влади, автор дає характеристику сферам їх діяльності. В силу першої, видаються і відміняються закони (тимчасової і постійної дії), а також проводиться інша законодавча робота (наприклад виправлення законів). В силу другої, правитель оголошує війну чи заключає мир, відправляє чи приймає послів, охороняє безпеку держави, упереджує напад. В силу третьої, карається злочин і вирішуються сутички приватних осіб. Ш.Л.Монтеск'є пояснює, що останню владу він називає судовою.

Ш.Л.Монтеск'є досить детально розглядає проблему поділу влад, він показує до чого може призвести їх об'єднання. Все б загинуло, якби в одній і тій же особі... були об'єднані ці три влади... видавати закони, призводить до виконання загальнообов'язкові постанови: судити злочини та тяжби приватних осіб... подумайте про положення, в яке може бути поставлений громадянин цих республік".

Поскільки кожна із влад схильна до зловживань, про що свідчить історичний досвід, Ш.Л.Монтеск'є пропонує механізм взаємного стримування влад, закладаючи при цьому в модель кожної влади відповідні повноваження.

Проблему правильної організації судової влади Ш.Л.Монтеск'є розглядає досить детально. На думку вченого держава потребує добре організованої і розгалуженої системи судів, а також продуманої системи законодавства. Тільки в такому випадку судова влада може виступати як гарант прав громадян держави.

Отже, визначаючи суд як незалежну владу, Ш.Л.Монтеск'є вивчає дане державно-правове явище, розкриває ті його необхідні елементи, без яких, на думку вченого, неможливо досягти реальної незалежності даного інституту. Причому ідея незалежності судової влади, її відокремлення від інших гілок влади тісно пов'язується з ідеєю забезпечення прав людини. Більшість ознак виділених Ш.Л.Монтеск'є і сьогодні не втратили свого значення і актуальності.

На думку Ш.Л.Монтеск'є, основна задача суду – відправлення правосуддя. Висловлюючи судження про право громадян вирішувати в суді суперечки він вважав, що юрисдикція суду розповсюджується і на дію виконавчої влади, оскільки її чиновники підпадають під неї.

Отже сформульована Ш.Л.Монтеск'є концепція поділу влад і їх взаємного стримання, діючого на основі права, з метою найбільш повного забезпечення прав та свобод громадян, стала класичною теорією поділу влад. Великий позитивний потенціал, гуманістична направленість концепції звернули на себе увагу вчених і політиків. Вчення Ш.Л.Монтеск'є помітно вплинуло як на послідуючі теоретичні уявлення про державу і її форму, так і на конституційне законодавство і державно-правову практику. На сьогодні практично немає конституцій на які б не вплинула так або інакше ця теорія.

Україна вже здавна намагалася запровадити адміністративну юстицію, подібну до європейських зразків. Підтвердженням тому є ст.158 Українського адміністративного кодексу від 12 жовтня 1927 р., за якою важливі заходи щодо здійснення розпорядчих актів управління могли бути оскаржені.

У 1977 році Верховна Рада СРСР прийняла Конституцію (Основний Закон) і оголосила про введення її в дію з 7 жовтня 1977 року. У ст.58 Конституції СРСР зазначалось, що громадяни СРСР мають право оскаржити дії службових осіб, державних і громадських органів. Скарги повинні бути розглянуті в порядку і в строки встановлені законом. Дії службових осіб, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють права громадян, можуть бути у встановленому законом порядку оскаржені до суду.

Конституція, прийнята 28 червня 1996 року, встановлює державну владу в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу, судову. Поділ повноважень між ними становить ефективний спосіб захисту конституційної демократичної системи прав та свобод людини і громадянина.

Тепер Конституцією кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до положень ч.2 ст.8 Конституції її норми є нормами прямої дії, і звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції гарантується.

Відповідно до ст.124 Конституції України функції судів як одного з органів державної влади зводяться виключно до здійснення правосуддя. Тому всі рішення чи дії можуть бути оскаржені в порядку, передбаченому процесуальним законодавством.

Необхідність створення в Україні системи адміністративних судів з метою повноцінного судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади було задекларовано ще у 1992 р. з прийняттям Концепції судово-правової реформи в Україні (Постанова Верховної Ради України від 28 квітня 1992 р. № 2296-ХІІ „Про Концепцію судово-правової реформи в Україні”. Але реальне запровадження системи адміністративних судів стало можливим лише після прийняття 7 лютого 2002 р. Закону № 3018-ІІІ „Про судоустрій України”, в якому визначено правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в державі, систему судів загальної юрисдикції, основні вимоги щодо формування корпусу професійних суддів, систему та порядок здійснення суддівського самоврядування, а також встановлено загальний порядок забезпечення діяльності судів та врегульовано інші питання судоустрою.

Відповідно до вимог цього Закону протягом трьох років, тобто в період з 1 червня 2002 р. по 1 червня 2005 р., передбачалося запровадити систему спеціалізованих адміністративних судів, що є новим явищем у судовій системі України.

У Законі „Про судоустрій України” передбачено поетапну побудову системи адміністративних судів: на першому етапі - створення Вищого адміністративного суду України та Судової палати у адміністративних справах Верховного Суду України, запровадження спеціалізації суддів з розгляду справ адміністративної юрисдикції, в тому числі утворення судових колегій в місцевих та апеляційних адміністративних судах; на другому і третьому етапах - створення місцевих окружних та апеляційних регіональних адміністративних судів.

Нагальним стало формування відповідної законодавчої бази для запровадження адміністративної юстиції в Україні, оскільки була наявна невідповідність між підходами до правового регулювання судового захисту прав людини і громадянина в Україні.

На виконання завдань Концепції адміністративної реформи в Україні, проект Кодексу адміністративного судочинства 6 липня 2005 року був прийнятий Верховною Радою України та набрав чинності з 1 вересня 2005 року.

Слід зазначити, що одночасно з набранням чинності Кодексу адміністративного судочинства України набрав чинності і новий Цивільний процесуальний кодекс України, як це передбачає п. 1 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Цивільного процесуального кодексу України.

Чинний Цивільний процесуальний кодекс України регулює розгляд справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, проте відповідно до нового Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України це є вже предметом регулювання останнього.

Як це передбачає п. 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" нового Цивільного процесуального кодексу України, заяви і скарги у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, а також у справах щодо відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану внести виправлення в актовий запис цивільного стану, подані до набрання чинності цим Кодексом за правилами, встановленими главами 29-32, 36 Цивільного процесуального кодексу України 1963 року, розглядаються в порядку, встановленому Адміністративним процесуальним кодексом України (Кодексом адміністративного судочинства України).

Дата добавления: 2014-01-04