В социально-экономическом развитии страны

Государственные финансы и их роль

ЛЕКЦИЯ 2. ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Общее понятие о государственных и муниципальных финансах. Го­сударственные и муниципальные финансы являются составной частью общей финансовой системы. Внутренняя экономика стран в соответст­вии с системой национальных счетов, как уже отмечалось в первой главе, подразделяется на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квази­корпоративные предприятия; финансовые учреждения; государственное управление; частные некоммерческие учреждения, обслуживающие до­машние хозяйства (население); домашние хозяйства. К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Со­вокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Систему государственных финансов образует сово­купность финансов институциональных единиц государственного секто­ра управления. Государственные финансы — это финансы сектора госу­дарственного управления. В силу этого он участвует в общем кругооборо­те доходов, расходов, выпуска продукции и формировании активов и пассивов страны.

Государственные финансы традиционно понимаются как инстру­мент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения госу­дарственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы госу­дарственного управления аккумулируют денежные средства и осуществ­ляют денежные расходы.

Основным финансовым фондом страны, обеспечивающим образова­ние, распределение и использование централизованного фонда денеж­ных средств, как обязательного условия функционирования любого государства, является государственный бюджет. Наряду с бюджетом суще­ственную роль играют внебюджетные фонды.

Финансовые ресурсы сектора государственного управления форми­руются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися к дру­гим секторам.

Государство осуществляет свои функции не в целях получения ком­мерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения коллективного или инди­видуального потребления домашних хозяйств и хозяйствующих субъек­тов. В этом плане государственные финансы отражают взаимоотноше­ния между государством, с одной стороны, и юридическими лицами и домашними хозяйствами — с другой — по поводу обязательных плате­жей в денежные фонды государства и использования этих средств в инте­ресах налогоплательщиков. Из этого вытекает необходимость реализа­ции принципа эффективности использования финансовых ресурсов, оз­начающего необходимость достижения заданных результатов при минимальном расходе средств или достижения наилучшего результата с использованием объема средств, определенного действующим налого­вым законодательством. Потребность в государственных финансах поро­ждается самим фактом существования государства и необходимостью де­нежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведе­ние государственной политики и выполнение государственных задач по­средством предоставления нерыночных товаров и услуг для их потребле­ния населением и обществом в целом, а также посредством перераспреде­ления доходов (осуществления трансфертов) и богатства. Эти товары и услуги могут предоставляться для коллективного или индивидуально­го потребления. К коллективному потреблению относятся, например, го­сударственное управление, оборона, обеспечение законности и правопо­рядка, к индивидуальному — образование, социальная защита и др.

До последнего времени финансы рассматривались в основном под уг­лом зрения формирования и расходования денежных ресурсов органов государственного управления и обеспечения их платежеспособности.

К операциям, связанным с формированием и расходованием денеж­ных ресурсов, относятся денежно-кредитные операции, при которых од­на институциональная единица производит платеж или принимает на се­бя обязательство, выраженное в денежной форме, а другая институцио­нальная единица получает платеж или другой актив, также выраженный в денежных единицах. К таким операциям относятся, например, приобретение органами государственного управления товаров и услуг, оплачи­ваемых деньгами, оплата труда государственных служащих, выплаты со­циальных пособий. Все остальные операции рассматриваются как не относящиеся к денежно-кредитным. В качестве примера можно привести бартерные операции и трансферты в натуральной форме.

В последние годы все большее внимание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Формируется новое понимание государствен­ных финансов. Возрастающая сложность разработки и оценки эффектив­ности государственной политики привела к отказу от рассмотрения фи­нансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в соб­ственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления и построения системы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало како­го-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в общем объеме ресурсов страны обусловили рост влияния государствен­ных финансов на социально-экономическое развитие страны. В связи с этим стали более острыми проблемы эффективности использования государственных финансовых ресурсов.

В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование сис­темы государственных финансов на основе рекомендаций Международ­ного валютного фонда, принятых в 2001 г.

Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мо­ниторинг и оценку воздействия на экономику мер государственной эко­номической политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговремен­ную устойчивость финансово-экономической деятельности. В связи с этим Международным валютным фондом было признано целесообраз­ным отказаться от балансирования поступлений и расходования только денежных средств как центрального звена финансовой системы и увязать движение чисто денежных потоков с движением всех активов, которыми располагает государство.

Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресур­сов, но инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.

Таким образом, учитывается, что в конечном счете финансово-эконо­мическая устойчивость государства определяется величиной имущества, владельцем которого оно является, включая нефинансовые активы (основные фонды и др.). Обеспечение этих задач потребовало новых подхо­дов к организации финансовой деятельности, составлению финансовых планов и оценке результатов их выполнения. В частности, потребова­лось:

— включить в систему государственных финансов покупку и прода­жу нефинансовых активов;

— перейти от функционального определения органов государствен­ного управления к определению, основанному на институциональных единицах;

— перейти от кассового метода учета поступления и расходования средств к учету по методу начислений;

— обеспечить интеграцию потоков и запасов.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процес­са в Российской Федерации в 2004—2006 гг., утвержденной постановле­нием Правительства РФ 22 мая 2004 г., в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход на новые принципы формирования государст­венных финансов. Целью реформирования, как отмечается в Концепции, является «повышение результативности бюджетных расходов и оптими­зация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации»1. Основные направления реформы бы­ли определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2003 году».

Реализация новых принципов во всех странах требует достаточно длительного времени, включающего подготовительный и переходный периоды. В процессе реформы необходимо обеспечить не только устой­чивую сбалансированность бюджета, но и преобразование системы госу­дарственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требуют практической проверки и отработки. Ускоренное внедрение новой системы может привести к ослаблению финансовой Дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администриро­вания. Исходя из этого в 2005—2006 гг. проводятся эксперименты, не тре­бующие внесения изменений в бюджетное законодательство.

Концепцией предусмотрена разработка федерального закона о внесе­нии в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающих­ся бюджетного процесса. Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. Он соз­дает правовую основу для новой организации бюджетного процесса, на­чиная с бюджета на 2007 г.

(Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации 2004—2006 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 // Российская газета. 2004. 1 июня).

Формирование государственных финансов во всех странах за про­шедшие годы осуществлялось по традиционной методологии. В России по традиционной методологии в 2006 г. будет составляться и отчет об ис­полнении бюджета за 2005 г. Накопленные и опубликованные данные о государственных финансах за предыдущие годы также определены по традиционной методологии. Это предопределяет потребность в знании как традиционной, так и вновь складывающейся системы государствен­ных финансов. В связи с этим в последующем изложении излагаются как традиционные, так и новые подходы к формированию государственных финансов и различия между ними.

Роль государственных финансов в социально-экономическом раз­витии страны. Государственные финансы обеспечивают для органов го­сударственного управления возможность выполнять свои основные функции по созданию условий для нормального политического, эконо­мического и социального развития. Основными функциями государства, обеспечивающими нормальное политическое, экономическое и социаль­ное развитие, являются:

— разработка, принятие, реализация и совершенствование законода­тельных актов, в том числе формирующих институциональные основы рыночного хозяйства;

— оказание государственных услуг общего назначения;

— разработка и реализация экономической политики;

— разработка и реализация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг, поддержка слабо защищен­ных групп населения;

— регулирование процесса интеграции в мировую политическую систему и мировую экономику;

— осуществление мер по охране окружающей среды.

Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государ­ственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общего­сударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет ча­стного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государст­венное управление, общественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона. Аккумуляция средств в бюджете позво­ляет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, под­держку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы. Соби­рая и распределяя денежные ресурсы, государство получает возможность корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансо­вых рынков и распределение доходов в секторах экономики. С их помо­щью осуществляется перераспределение ВВП между секторами и отраслями экономики, социальными группами населения и регионами страны, государственное регулирование и стимулирование экономики с учетом долгосрочных интересов страны. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, отраслями, социальными группами и территориями является важным рычагом структурной перестройки экономики, средством реализации целевых и научно-технических программ.

Одной из важнейших задач государства является разработка и реали­зация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг и поддержка слабо защищенных слоев населения, обеспечение, возможно, более справедливого распределения благ между членами общества. Эта функция обеспечивается расходованием государ­ственных средств на образование, здравоохранение, социальное страхо­вание, жилищно-коммунальные услуги. Государственная политика мо­жет способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении ре­гионов, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности. Государственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасности. Это осуществляется, в частности, путем пенсионного обеспечения в преклонном возрасте, медицинского страхования в случае заболеваний, страхования от безработицы. В ряде стран государственные формы страхования являются основными. В дру­гих значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее разви­тыми являются системы страхования европейского типа.

Сосредоточивая в своих руках и расходуя огромные финансовые ре­сурсы, органы государственного управления являются самостоятельным крупным участником экономических и финансовых процессов в стране: в государственных финансах различных стран аккумулируется от чет­верти до половины ВВП, органы государственного управления выступа­ют в роли крупнейших (15—25% к ВВП) покупателей на рынке товаров и услуг.

Место и роль государственных финансов в экономической жизни оп­ределяется как самим фактом мобилизации, перераспределения и расхо­дования средств, так и целенаправленной государственной политикой государства в области государственных финансов. В связи с этим госу­дарственные финансы рассматриваются не только как инструмент при­влечения средств с помощью обязательных платежей, но и как один из ведущих экономических рычагов государства.

Важнейшим направлением государственного воздействия на экономи­ку посредством государственных финансов является политика в области доходов (прежде всего налоговая политика) и расходов, способов финанси­рования дефицита бюджета и управления государственным долгом. Проводимая государством бюджетная политика должна обеспечивать поддержание адекватных экономическим условиям темпов экономического роста, ограничение социального неравенства, эффективность государств венных расходов.

Рычагами государственного воздействия при налогообложении яв­ляются налоговые ставки и льготы, оказывающие влияние на объем производства, предложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг. При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры производства, субсидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные кредиты и га­рантии по банковским ссудам.

Благоприятное воздействие государственных финансов на экономи­ку предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования финансовых ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и пред­приятий, объема и структуры государственных расходов, обеспечиваю­щих условия для экономического роста, стабильности производства и по­вышения уровня и условий жизни населения. Позитивное воздействие на производство, накопление капитала и развитие человеческого капита­ла является одной из центральных задач государственных финансов.

Выполняемые государством функции и экономическая политика за­висят от уровня развития и состояния экономики и степени участия го­сударства в экономической жизни, финансировании социальных расхо­дов, стимулировании сбережений и накоплений и т. д. в диапазоне от всеохватывающей планово-распределительной системы до чисто рыночной, свободной экономики. Однако и первое и второе является край­ностью. Свободного рынка практически не существует. Экономика гoсударств является, как правило, смешанной. В ней взаимодействуют государственный и частный секторы. Основная проблема заключается не в том, должно ли государство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешательства и его характере. Масштабы аккумулирования ре­сурсов и государственного воздействия больше в странах с социально ориентированной экономикой и сильным влиянием государства и госу­дарственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либера­лизацию экономики.

Наряду с увеличением доли государственных расходов в ВВП в развитых странах увеличивается доля расходов центрального правительства в общем объеме расходов органов государственного управления.

Рост государственных расходов связан с рядом факторов. Государст­во вынуждено усиливать свое участие в таких сферах, как здравоохранение и образование, где частный капитал проявляет недостаточную актив­ность. Усложнение социальной и экономической жизни требует увеличе­ния расходов государства на содержание правоохранительных органов и поддержание общественного порядка. Развитие науки и новых техно­логий создает необходимость концентрации для реализации новых про­ектов крупных ресурсов, для чего требуется создание огромных акцио­нерных корпораций с государственным участием. Вместе с тем попытки стран с менее развитой экономикой обеспечить своим гражданам такой же объем товаров и услуг, как и в развитых странах, обречены на провал и, кроме вреда, ничего принести не могут. Сначала нужно добиться повы­шения экономического потенциала страны.

Проблема соответствия роли государства его экономическому и фи­нансовому потенциалу решается путем корректировки сферы обязанно­стей государства, сужения или расширения сферы его ответственности. Такая корректировка может производиться на основе изменения финан­сируемых и выполняемых государством функций по обеспечению пре­доставляемых им благ и услуг, снятия или принятия новых обязательств, требующих государственных расходов.

Сложной проблемой уменьшения объема благ, предоставляемых го­сударством населению, является опасность усиления социальной напря­женности. Необходимо, чтобы общество, и прежде всего наименее обес­печенная его часть, восприняло эти меры хотя и без удовольствия, но как неизбежную вынужденную меру, носящую временный характер.

Государственные финансы обслуживают государство как систему ор­ганизации органов власти, управляющих жизнью общества. Поскольку существование государства и его атрибутов является необходимостью, постольку решения, принимаемые органами государственной власти по вопросам государственных финансов являются обязательными для ис­полнения. В политическом отношении государственные финансы явля­ются фактором воспроизводства и развития существующих институтов и структур государственного управления, сложившихся традиций госу­дарственного устройства. Посредством финансов реализуются функции государства и оказывается воздействие на экономическое и социальное развитие. Поэтому рассмотрение бюджета и других государственных фи­нансовых фондов всегда является предметом острой политической борь­бы в парламентах и иных представительных учреждениях. Политические партии, приходя к власти, реализуют свои цели посредством формирова­ния и утверждения финансовых планов в соответствии со своими страте­гическими целями в области экономической и социальной политики, берут под контроль аппарат финансовых органов и практически реализуют бюджетную политику.

Основные принципы формирования государственных финансов по­зволяют отграничить их от финансов других секторов экономики, опре­деляют их структуру, связанную с уровнями управления, принципы сис­тематизации финансовых операций, а также понятия и категории, ис­пользуемые в этой сфере.

Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Поэтому рассмотрение государственных финансов связано в первую очередь с определением сектора государственного управления, т. е. сектора экономики, финансы которого подлежат анализу, и с его от­граничением от других секторов экономики. Систему государственного управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех государственных институцио­нальных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления.

Институциональная единица является первичным звеном организа­ции государственных финансов. Она составляет также основу построе­ния системы национальных счетов. Выбор институциональной единицы в качестве первичного звена обусловлено тем, что она располагает всей документацией, необходимой для формирования системы национальных счетов и государственных финансов. В институциональных единицах формируются полные комплекты счетов, позволяющие определять все потоки средств и составлять балансы активов и пассивов. Это создает предпосылки для интеграции потоков средств с наличием активов и пас­сивов. Институциональные единицы органов государственного управле­ния — это институциональные единицы, основным видом деятельности которых является выполнение функций государственного управления. Это означает, что они выполняют функции законодательной, судебной или исполнительной власти.

Сектор государственного управления отличается от других секторов экономики по методу финансирования затрат, средства для которых со­бираются с помощью обязательных налогов и сборов от институциональ­ных единиц других секторов экономики. Государственные органы управ­ления, как правило, осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды. В том случае, когда ими осуществляются операции коммерческие по своей природе, целью этих операций не является получение прибыли.

Границы сектора государственных финансов. Исходной точкой орга­низации государственных финансов является установление институцио­нальных единиц и видов деятельности, относящихся к сектору государ­ственного управления. Основным критерием при отграничении сектора государственного управления от других секторов экономики являются функции сектора государственного управления. Институциональные единицы, выполняющие эти функции в качестве основной деятельности, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете или других государственных финан­совых планах, а вследствие самого характера этой деятельности. Учреж­дения и организации финансируются государством, поскольку они вы­полняют функции государственного управления.

Следует различать понятия «государственный сектор» и «сектор го­сударственного управления». Понятие «государственный сектор» опре­деляется с позиций прав собственности на имущество, а не выполняемых функций. При этом объединяются сектор государственного управления, а также принадлежащие ему или контролируемые им нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения. Нефинансо­вые и финансовые государственные предприятия и учреждения согласно системе национальных счетов относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управ­ления, а их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных пред­приятий или составляют часть сектора финансовых учреждений.

Нефинансовые государственные предприятия занимаются производ­ством и реализацией тех видов товаров и услуг, которые, как правило, производятся частными предприятиями. Они функционируют на ком­мерческой основе. В связи с этим в финансы сектора государственного управления не должны включаться финансовые показатели, связанные с производственной деятельностью, осуществляемой принадлежащими государству или контролируемыми им корпоративными и квази корпора­тивными единицами или единицами, реализующими свою продукцию в больших масштабах. Крупной сферой деятельности нефинансовых го­сударственных предприятий являются отрасли естественных монопо­лий, оборонные предприятия и др.

Также не относится к государственным финансам финансовая дея­тельность принадлежащих государству финансовых учреждений, заклю­чающаяся в одновременном принятии обязательств и приобретении финансовых активов на рынке капитала, принятии срочных и сберегательных вкладов и депозитов до востребования или выполнении функций органов денежно-кредитного регулирования. Финансовые операции, осуществляемые органами государственного управления, также рассмат­риваются в системе государственных финансов как операции, относя­щиеся к сектору финансовых учреждений.

Функциями такого рода являются кредитно-денежное регулирова­ние, управление международными резервами, прием переводных депози­тов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одно­временное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управ­ления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых уч­реждений.

Исключение таких финансовых функций из сектора государственно­го управления необходимо для более полного и четкого представления результатов финансовой деятельности собственно государственных ор­ганов управления, которые выражаются также в форме их операций с фи­нансовым сектором, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.

Разграничение системы государственных финансов с кредитно-де­нежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора го­сударственного управления в регулировании кредитно-денежного обра­щения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (или использования активного сальдо) платежного баланса и финансирование государственных органов. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как вы­полняемые финансовым сектором экономики.

В сектор финансовых учреждений входят следующие подсекторы: органы денежно-кредитного регулирования (центральный банк), ком­мерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударст­венные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе с тем исходя из особенностей России Пенсионный фонд и другие внебюджетные социальные фонды России относятся к сектору государст­венного управления. Необходимость включения Пенсионного фонда в систему органов государственного управления диктуется следующими соображениями:

— Пенсионный фонд в России обеспечивает доходами все население по достижении им пенсионного возраста, а взносы в него осуществляют все предприятия и организации независимо от их принадлежности и формы собственности;

— операции Пенсионного фонда являются составной частью госу­дарственной политики и сопряжены с перераспределением доходов и ин­фляцией.

По аналогичным соображениям в России к государственным финан­сам относят также Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

Отнесение к сектору государственного управления некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, осуществляется в зависимости от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сек­тора государственного управления включаются некоммерческие учреж­дения, полностью или большей частью финансируемые и контролируе­мые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму член­ских взносов или других трансфертов, а государственный контроль мо­жет заключаться в организации эффективной деятельности таких орга­низаций. Некоммерческие организации, существующие на частные доб­ровольные взносы и не подконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут касаться больниц, учебных заведений и некоторых других видов организаций.

Основными институциональными единицами, относящимися к сек­тору государственного управления, являются законодательные и испол­нительные органы государственной власти различных уровней, государ­ственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, кон­сульства и другие государственные учреждения за рубежом.

В соответствии с вышеизложенным к государственным финансам от­носятся федеральный бюджет, бюджеты регионов и государственные внебюджетные фонды. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и регио­нальном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания ор­ганов государственной власти. Источниками средств таких фондов явля­ются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капита­лизация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Вели­кобритании — треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, науч­но-технических, кредитных и других проблем. В России к таким фондам относятся государственный Пенсионный фонд, Фонд социального стра­хования и государственные фонды обязательного медицинского страхо­вания, концентрирующие около трети всех средств государственных фи­нансов.

Понятие государственного сектора является более широким, чем понятие сектора государственного управления. Государственный сектор включает наряду с институциональными единицами, выполняющими функции государственного управления, государственные предприятия, занимающиеся производством товаров и услуг, а также принадлежащие государству или контролируемые им государственные финансовые учреждения. В связи с этим наряду с формированием данных по сектору госу­дарственного управления представляет интерес определение показате­лей, отражающих финансы государственного сектора в целом. При формировании финансов в целом по государственному сектору необходимо выделять операции между единицами сектора государственного управ­ления и единицами, которые в него не входят.

Определение понятий резидентов и нерезидентов. Разграничение резидентов и нерезидентов имеет существенное значение для выявле­ния внутренних и зарубежных операций сектора государственного управления. В основе разграничения лежит критерий принадлежности к экономической территории данной страны, к которой относятся также территориальные воды и те международные акватории, примыкающие к территориальным водам, которые находятся под исключительной юрисдикцией данной страны. Под резидентом в данном случае понимает­ся сектор государственного управления, за исключением наднациональ­ных органов, включая все министерства, ведомства и учреждения прави­тельства, региональных и местных органов управления, расположенные на экономической территории страны, а также посольства, консульства, военные объекты и другие организации, расположенные за ее пределами.

Согласно этой концепции к резидентам относятся все лица, прожи­вающие на данной экономической территории, чьи интересы связаны с данной экономикой: кто участвует в потреблении товаров и услуг на данной территории, производстве товаров, услуг или других видах эко­номической деятельности. К резидентам относятся: частные некоммер­ческие организации, обслуживающие население, расположенные или осуществляющие свои операции на территории страны; реальные и ус­ловные предприятия, занятые производством товаров и услуг, операция­ми с землей, являющейся частью территории страны, или операциями, связанными с арендой, концессиями, патентами, авторскими правами и прочими аналогичными нефинансовыми нематериальными активами органов государственного управления. Международные организации не считаются резидентами национальных экономик.

Для юридических лиц понятие резидента определяется временем и местом их образования, местонахождением «центра управления» и дру­гими критериями. Физические лица рассматриваются как резиденты, ес­ли проживают в стране свыше 6 месяцев, если в данной стране находится центр их жизненных интересов, или на них распространяются другие критерии, установленные законодательством страны. В России срок пребывания установлен свыше 183 дней. Резиденты облагаются налогами в соответствии с законодательством страны пребывания, включая налоги с доходов, полученных за рубежом. Нерезиденты имеют «ограниченную налоговую ответственность» и платят налоги только с доходов, получен­ных в данной стране, если между странами не заключено соглашение об устранении двойного налогообложения. Спорные вопросы разрешаются на основе законодательства страны местонахождения либо исходя из норм международных соглашений.

Структура государственных финансов определяется двумя основны­ми факторами. Одним из них является форма государственного устрой­ства. Другим — выделение в составе государственных финансов бюджет­ных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджеты федеральных и региональных органов власти.

По форме государственного устройства государства могут быть феде­ративными и унитарными. В федеративных государствах, объединяю­щих территориальные образования с некоторой степенью ограниченной государственности, существуют три уровня управления: центральный (федеральный, общегосударственный) уровень, региональный и мест­ный (муниципальный) уровни. К странам с многоуровневой системой управления относятся как крупные страны (Китай, Индонезия, Япония, Россия, Франция Италия и др.), так и относительно небольшие страны (Корея, Норвегия, Новая Зеландия и др.). Унитарные государства не имеют в своем составе федеративных единиц и подразделяются на адми­нистративно-территориальные единицы. Для них характерны два уровня управления — центральный и местный. К унитарным государствам отно­сятся Чехия, Польша, Венгрия и ряд других стран.

К центральному уровню управления относятся парламент, президент и аппарат президента, правительство и аппарат правительства, все госу­дарственные учреждения, министерства, ведомства, осуществляющие общегосударственные функции, включая территориально рассредото­ченные общегосударственные органы, которые могут функционировать на региональном или местном уровне, но финансируются и контролируются центральными органами власти. Этот уровень управления, как пра­вило, оказывает основное воздействие на экономику страны. Законода­тельные и исполнительные органы этого уровня формируют и реализуют экономическую и финансовую политику, проводимую в интересах страны в целом, определяют налогово-бюджетную политику, вырабатывают Реализуют кредитно-денежную политику, инфляционное или дефляционное воздействие на экономику. Центральное правительство имеет монопольный доступ к кредитам центрального банка, что дает возмож­ность в ряде случаев действовать без ограничений и проблем с внутренней ликвидностью. Центральными органами власти принимаются решения о создании и порядке деятельности на национальном уровне, внебюджетных фондов для решения отдельных проблем, фондов соци­ального страхования и пенсионных фондов, представляющих политиче­ский интерес, деятельность которых увязывается с другими государств венными программами, в частности с антициклической налогово-бюд­жетной политикой.

К региональным органам управления относятся органы власти облас­тей, краев, республик, штатов (например, в США), земель (например, в ФРГ), провинций (например, в Канаде), осуществляющие властные полномочия на территориях, объединяющих более мелкие районы. Это органы законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, государственные учреждения, создаваемые и контролируемые региональными органами власти. Региональные органы власти наделены в соответствии с конституциями стран определенными полномочиями на основе разграничения ответственности между центральными и регио­нальными органами власти. Степень автономности региональных орга­нов власти и объем их функций определяются размерами доходов, полу­чаемых из контролируемых ими источников, и независимостью должно­стных лиц от административного контроля центрального правительства. Региональные органы власти существуют только в федеративных госу­дарствах и занимают промежуточное положение между общегосударст­венными и местными органами власти.

К местным органам власти относятся органы управления в городах и сельских местностях, обладающие самостоятельными структурными управленческими подразделениями, определенными законодательством автономными полномочиями и источниками финансовых средств, за счет которых функционируют подведомственные им институциональ­ные единицы (образовательные, медицинские, социального обеспечения, культурные, спортивные и др.). Местные органы управления включают органы управления в округах, районах, муниципалитетах, населенных пунктах и т. д. могут существовать объединения местных органов, созда­ваемые для осуществления определенных функций, школьные округа, органы для выполнения местных водохозяйственных и санитарных функций и др. Местные органы власти во многих странах являются орга­нами местного самоуправления населения и согласно конституции не от­носятся к органам государственного управления.

В системе органов власти органы местного самоуправления занима­ют особое место. Местный (муниципальный) уровень власти предпола­гает самостоятельную деятельность по решению задач, касающихся непосредственно данной территории на основе самоуправления. Местное самоуправление основано на деятельности населения по решению вопро­сов местного значения, при этом представительные и исполнительные органы не входят в систему органов государственной власти.

Масштабы полномочий каждого уровня управления и выполняемые ими функции предопределяют размеры их доходов, порядок их форми­рования и использования. В зависимости от конституции основные ре­шения по вопросам формирования доходов и расходовании средств мо­гут приниматься на уровне центральных органов власти или на уровне регионов.

Сектор государственного управления в России как в республике с фе­деральным устройством охватывает федеральный, региональный (рес­публики, края, области, Москва, Санкт-Петербург) и местный уровни. Основные типы институциональных единиц, относящихся к сектору ор­ганов государственного управления, следующие. Федеральные органы управления: Федеральное Собрание, аппарат Президента Российской Федерации, аппараты правительства, федеральных министерств и ве­домств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые, как правило, из федераль­ного бюджета; государственные внебюджетные фонды; учреждения (по­сольства, представительства, консульства) Российской Федерации за границей.

Региональные органы управления: органы законодательной (пред­ставительной) власти субъектов Российской Федерации, аппараты пре­зидентов республик в составе Российской Федерации, аппараты испол­нительной власти Российской Федерации; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финанси­руемые за счет бюджета субъектов Российской Федерации; внебюджет­ные фонды, создаваемые субъектами Российской Федерации; представи­тельства субъектов Российской Федерации.

К местным (муниципальным) органам управления относятся: органы законодательной (представительной) власти, аппараты местной админи­страции, аппараты местной исполнительной власти; государственные уч­реждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из местного бюджета; внебюджетные фонды, создавае­мые местной администрацией.

В Конституции России зафиксировано право на самоуправление на Местном уровне. Вместе с тем на практике не до конца решены вопросы Разграничения полномочий и ответственности местных органов власти, а также разграничения собственности между различными уровнями "правления. Кроме того, Конституцией РФ местное самоуправление рассматривается как единый уровень управления. В действительности так называемый местный (муниципальный) уровень состоит из двух, а в ряде случаев из трех уровней, а целом в России фактически существуют по крайней мере четыре уровня управления и соответственно четыре уровня бюджетов. В регионах, где статус муниципального образования имеют бывшие города областного подчинения и административные районы, а таких большинство, в составе городов и районов имеются более мелкие административные единицы — «районные» города, поселки, сельские территориальные образования с выборными или назначаемыми админи­страциями, фактически располагающие бюджетами или сметами расхо­дов. Они не вписываются в существующую законодательную базу, регу­лирующую налогово-бюджетную деятельность.

Применительно к уровням управления финансы органов власти име­ют также три уровня. К первому относятся федеральный бюджет и бюд­жеты федеральных внебюджетных фондов. Ко второму — бюджеты субъ­ектов федерации и бюджеты территориальных государственных внебюд­жетных фондов. К третьему — местные бюджеты и внебюджетные фонды. В унитарных государствах бюджетные системы являются двух­уровневыми. В федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в государственный бюджет. Различные государственные институцио­нальные управленческие единицы относятся к тому уровню управления, который контролирует и финансирует их деятельность. Например, опе­рации по социальному страхованию рассматриваются как часть того уровня управления, на котором они осуществляются.

В странах, где местные органы власти являются органами самоуправ­ления населения, они отделены от органов государственной власти. Та­кое отделение является основанием для разграничения финансов орга­нов власти на государственные финансы и муниципальные финансы.

Государственные финансы. Соответственно пониманию органов го­сударственного управления в федеративных государствах к государст­венным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации (региональные финансы), государственные внебюджетные фонды (в России Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) и аналогичные фонды субъектов федерации. Федеральный бюджет и региональные бюджеты (бюджеты субъектов федерации) занимают центральное место в финан­сах соответственно страны в целом и регионов. Через них перераспреде­ляется в разных странах от одной трети до половины ВВП. В общем объе­ме государственных и муниципальных финансовых ресурсов они состав­ляют две трети и более. Существенную роль в государственных финансах выполняют различные государственные внебюджетные фонды на феде­ральном и региональном уровнях, аккумулирующие денежные ресурсы, имеющие целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со сто­роны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, ка­питализация доходов и займы. В унитарных государствах к государственным финансам относятся бюджеты и внебюджетные фонды централь­ного правительства. Центральное место в государственных финансах принадлежит общегосударственному бюджету. Государственный феде­ральный бюджет — утверждаемый законом финансовый план государст­ва на текущий год. Государственный бюджет является основным финан­совым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства.

На региональном уровне основную роль играют бюджеты регионов. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие объе­ма предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. На практике многие регионы располагают относительно большими дохо­дами, часть которых аккумулируется федеральным правительством и перераспределяется с помощью трансфертов в регионы с недостаточным налоговым потенциалом. Такое перераспределение является средством выравнивания уровня потребления в регионах с различным уровнем эко­номического развития.

Муниципальные финансы. Базой независимого самоуправления явля­ются муниципальная собственность и муниципальные финансы. Муни­ципальные финансы формально обособлены от государственных. Вместе с тем бюджетные полномочия муниципальных финансов определяются законодательными актами страны. Доходы местных бюджетов складыва­ются за счет налогов и неналоговых поступлений. Местные бюджеты яв­ляются, как правило, дефицитными и в значительной мере зависят от трансфертов центральных и региональных бюджетов.

Формирование каждым уровнем управления самостоятельных бюд­жетов нацелено на реализацию прав на финансовую самостоятельность регионов и местных органов власти. Это предполагает:

— возможность для законодательных (представительных) органов всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

— наличие собственных источников доходов бюджетов каждого Уровня;

— законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством;

— право органов государственной власти и органов местного само­управления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять направления расходования средств.

Общий объем государственных и муниципальных финансов. Общий объем финансовых операций сектора государственного и муниципально­го управления, мобилизации и распределения финансовых ресурсов ха­рактеризуется агрегированными данными всех уровней управления. Фи­нансы органов государственного управления и муниципальные финансы могут быть объединены в общую категорию финансов государственных и местных органов власти или общественных (публичных) финансов, по­скольку их основной функцией является предоставление нерыночных товаров и услуг для населения и общества в целом. Возможность такого объединения обеспечивается единством бюджетной системы, правовой базы, форм документации, принципов бюджетного процесса, унифика­цией порядка финансирования расходов бюджета и бухгалтерского уче­та. В федеративных государствах единство бюджетной системы обеспе­чивает сочетание централизации и децентрализации в организации государственных и муниципальных финансов по уровням управления. На этой основе осуществляется консолидация (объединение) бюджетов раз­личных уровней, территориальных образований и внебюджетных фон­дов, иначе говоря, формирование общего объема поступлений средств в государственные и муниципальные финансы и их расходования. Кон­солидированные государственные фонды денежных средств и их расходование законодательно не утверждаются. Однако наличие консолиди­рованных данных позволяет анализировать общий объем средств пуб­личных финансов и их расходования.

Порядок утверждения финансовых планов. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов федерации и региональных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются соответственно в форме федеральных законов или зако­нов субъектов федерации. Местные бюджеты утверждаются норматив­ными актами представительных органов местного самоуправления. В фе­деративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в бюджет центрального правительства. Порядок формирования и расходования бюджетных средств оказывает существенное воздействие на все стороны общественной жизни.

Подходы к формированию источников доходов, и прежде всего нало­говых поступлений различных уровней управления, в отдельных странах не одинаковы. Один из подходов заключается в закреплении за тем или иным бюджетным уровнем тех или иных конкретных налогов. Налоги, таким образом, делятся на федеральные, региональные и местные. Со­гласно другому принципу единые государственные налоги могут расщепляться в установленных законом долях между уровнями управления. Может иметь место сочетание этих подходов. Практически во всех стра­нах широко используется безвозмездная передача средств от более высо­ких к более низким уровням управления.

Основными направлениями расходов центрального правительства являются затраты на социальное обеспечение, государственный аппарат, общественную безопасность, оборону, на региональном уровне — на об­разование, социальное обеспечение, здравоохранение, на уровне местно­го самоуправления — на образование, здравоохранение, охрану и поддер­жание окружающей среды и расходы на жилье.

Наднациональные органы управления. Наднациональные органы управления в соответствии с рекомендациями МВФ, принятыми в 2001 г., рассматриваются как международные организации, не относящиеся ни к одной из стран. На основании заключенных договоров они имеют право сбора налогов и иных обязательных платежей, могут осуществлять рас­ходы и другие операции по достижению целей этой международной орга­низации на территории более чем одной страны. Примером являются страны Европейского союза. Вместе с тем для определения общего объе­ма доходов и расходов доходы и расходы сектора государственного управления и наднациональных органов в аналитических целях могут быть объединены.

В категорию наднациональных органов не входят те международные организации, финансирование которых осуществляется не путем налого­вых сборов, а за счет государственных взносов, правительственных ссуд либо кредитов. Государственные взносы в такие международные органи­зации отражаются как расходы правительства, предоставляемые им ссу­ды или инвестиции — как кредитование, а поступления от них — как без­возмездная передача средств, ссуды либо выплаты в счет погашения кре­дитов.

В отношении наднациональных органов применительно к России следует отметить, что они финансируются не за счет налоговых сборов, а за счет государственных взносов. Это касается как органов СНГ, Союз­ного государства России и Белоруссии, так и участия России в других Межгосударственных организациях. В настоящий момент необходимо­сти отражения подобных операций нет, поскольку нет соответствующих Доходов и расходов на территории России. Платежи наднациональным органам и платежи, поступающие от них, отражаются в отдельном тран­зитном счете сектора государственного управления.

В соответствии с новым пониманием государственных финансов дан­ные, отражаемые в системе государственных финансов, представляют со­бой потоки или запасы. Потоки являются денежным выражением всех экономических операций, в которых участвуют институциональные еди­ницы. Запасы — это активы и обязательства, а также чистая стоимость ак­тивов, имеющихся у институциональных единиц на определенную дату. В системе государственных финансов обеспечивается интеграция пото­ков и запасов. Это означает, что все изменения в запасах вытекают из по­токов средств, являются результатом этих потоков и могут быть полно­стью объяснены ими. В этом плане стоимость любого запаса (имущест­ва), которым располагает институциональная единица, представляет собой накопленную величину влияния всех потоков с момента ее возник­новения.

Виды потоков. Потоки отражают создание, преобразование, обмен, передачу или исчезновение экономической стоимости. Потоки подразде­ляются на операции и другие экономические потоки.

Операции. Под операциями понимают взаимодействие между институциональными единицами на основе взаимного соглашения или требо­ваний закона. Операции и их результаты являются следствием реализа­ции решений, принимаемых органами государственного управления. Так, например, на основе их решений и соглашений с контрагентами осу­ществляются закупки товаров и услуг органами государственного управ­ления, на основе законодательства осуществляются операции по уплате налогов. Каждая операция отражает или обмен, или трансферт. При об­мене институциональные единицы предоставляют товары, услуги, акти­вы, труд и получают взамен деньги, товары, услуги, активы и труд эквива­лентной стоимости. Под трансфертом понимается операция по представ­лению товаров, услуг, активов, труда без получения взамен какого-либо эквивалента. Примерами трансфертов являются налоги, пенсии, социальные пособия.

Все операции подразделяются на денежно-кредитные и не относя­щиеся к денежно-кредитным. Денежно-кредитные операции — это опера­ции, при которых институциональные единицы осуществляют денежный платеж или принимает обязательства, выраженные в деньгах, а их контр­агенты получают платеж или денежное обязательство. Все другие опера­ции не относятся к денежно-кредитным. Они представляют собой либо обмен, либо трансферт в натуральной форме. К обменным операциям от­носятся бартер и вознаграждения государственным служащим в нату­ральной форме. К таким вознаграждениям может относиться предостав­ление форменной одежды, жилищных услуг, транспорта и др. Трансферты в натуральной форме используются вместо денежных трансфертов в случаях, когда это более эффективно или гарантирует использование средств в соответствии с целями их предоставления. Так, например, в случаях стихийных бедствий пострадавшим может оказываться по­мощь медикаментами, продовольствием, палатками. В натуральной фор­ме могут предоставляться медицинские услуги, услуги в области образо­вания и др.

Другие экономические потоки — это экономические потоки, характе­ризующие изменения в объеме или стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, не являющиеся результатом операций орга­нов государственного управления. Они могут быть следствием событий, не связанных с непосредственной управленческой деятельностью. Суще­ствует два вида таких потоков: «холдинговая прибыль» и «другие изме­нения в объеме активов».

«Холдинговая прибыль (или убыток)» (в дальнейшем для кратко­сти — холдинговая прибыль) характеризует увеличение или уменьшение стоимости активов или обязательств в результате изменения в уровне и структуре цен на них без количественных или качественных изменений самих активов и обязательств. Она возникает вследствие общеэкономи­ческих процессов, ведущих к росту или снижению цен на производимые товары и услуги, отдельные их группы или виды.

«Другие изменения в объеме активов» характеризуют изменения в стоимости активов и обязательств, не связанные с операциями и хол­динговой прибылью. Они отражают количественные или качественные изменения существующих активов, добавление новых активов или их выбытие.

Время отражения потоков в учете. Многие годы считалось, что пото­ки фактических платежей для государственных финансов представляют основной интерес, так как именно они определяют платежеспособность государственных органов и, оказывая воздействие на ликвидность средств всего общества, определяют спрос на товары и услуги в других секторах экономики. Под платежеспособностью органов государствен­ного и муниципального управления понималась их способность полно­стью выполнять свои обязательства по платежам, обеспечиваемую нали­чием необходимых и достаточных денежных средств в текущем периоде. Согласно этой концепции доходы формируются только в результате фак­тических поступлений средств, расходы представляют собой фактиче­ские платежи. Данные формируются на кассовой основе. Кассовый метод определения поступлений денежных средств и платежей — метод, базирующийся на учете фактически поступивших и фактически выплаченных денежных средств. Он не учитывает причитающихся к получению или полагающихся к выплате, начисленных, но реально не поступивших или не израсходованных средств, например налоговых сумм, срок оплаты ко­торых наступил, а платеж по тем или иным причинам задерживается. В России порядок зачисления был определен ст. 40 БК РФ, согласно которой «денежные средства считаются зачисленными в доход соответст­вующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией опе­рации по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, испол­няющего бюджет, бюджет государственного бюджетного фонда».

В последние годы в мировой практике подход к определению момен­та отражения операций в государственных финансах изменился. В 2001 г. Международным валютным фондом было признано, что устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособно­стью, но еще в большей мере чистой стоимостью государственных акти­вов. Потоки средств, поступающих органам государственного управле­ния и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.

При использовании кассового принципа существует проблема выяв­ления, анализа и учета в управленческих процессах поступающих и выхо­дящих из сектора государственных и муниципальных финансов потоков товаров и услуг в натуральной форме, задолженности органов управле­ния по заработной плате, закупкам, государственному заказу и т. п. Тако­го рода явления отражались не в самих бюджетных статьях, а в специаль­ных аналитических дополнительных статьях, позволяющих формировать общий объем обязательств, включая не принявшие на данный момент денежного характера.

С учетом изложенного было установлено, что потоки средств в госу­дарственных финансах отражаются по методу начисления. Это означает, что они фиксируются на момент создания, передачи или исчезновения экономической стоимости. Иначе говоря, время отражения соответству­ет тому моменту, когда фактически совершаются потоки ресурсов, в то время как денежные потоки могут иметь место раньше или позже. Кроме того, появляется возможность включать операции в натуральной форме и другие экономические потоки и интегрировать потоки с изменениями в балансе активов и пассивов. Обычно при использовании метода начис­ления потоки отражаются на более ранние моменты времени, чем при учете по кассовому методу. При этом не поступившие вовремя средства отражаются как просроченная задолженность, например по основной сумме долга, налогам и т. д. В традиционной системе просроченная за­долженность и ее изменения отражались в специальных справках. Пере­ход к методу начисления позволяет получить полное представление об активах и обязательствах бюджетной системы.

Появляется также возможность сопоставления себестоимости услуг, оказываемых государством, с затратами на приобретение аналогичных услуг на рынке.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процес­са в Российской Федерации в 2004—2006 гг. в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход к учету на основе метода начисления. В состав таблиц, составляемых на этой основе, включены баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах и отчет о движении де­нежных средств. При этом наряду с получением данных по методу начислений классификацией операций сектора государственного управления предусмотрено получение данных также и по кассовому методу.

Охват экономических событий. В реформированной системе госу­дарственных финансов охват экономических событий, отражаемых в ней, значительно шире, чем в традиционной системе. В традиционной системе отражаются только события, связанные с кассовыми операциями. Новая система охватывает все экономические события, оказывающие влияние на активы, обязательства, доходы и расходы. Так, например, в ней нахо­дят отражение бартерные операции и операции в натуральной форме. Для полного согласования баланса активов и пассивов на начало и конец периода в систему государственных финансов включаются также другие экономические потоки, оказывающие влияние на их величину. Примера­ми таких событий являются изменение цен и уничтожение активов.

Стоимостная оценка потоков и запасов. Оценка потоков и запасов в реформированной системе государственных финансов производится по текущим рыночным ценам. Иначе говоря, товары, активы, услуги, ра­бочая сила или предоставляемый капитал отражаются в суммах, по кото­рым они обмениваются или могут быть обменены на деньги. Многие фи­нансовые активы и обязательства имеют номинальную и фактическую рыночную стоимость. Операции с такими активами, например с облига­циями, оцениваются по фактически уплаченным ценам. При этом их но­минальная стоимость отражается в отдельных справочных документах. Стоимость потоков, выраженных в иностранной валюте, пересчитывается в национальную валюту по курсу на дату совершения операции, а запа­сы иностранной валюты — по курсу на дату составления баланса активов и пассивов. Бартерные и иные операции, не выраженные в деньгах, также оцениваются по текущей рыночной стоимости, исходя из действующих Цен на аналогичные товары и услуги. В традиционной системе государст­венных финансов стоимостная оценка долговых ценных бумаг произво­дится по сумме, которую органы государственного управления обязаны выплатить при наступлении срока их погашения. Эта сумма может не совпадать ни с рыночной, ни с номинальной их стоимостью.

Интеграция бюджетного учета с бюджетной классификацией. Ре­формированная система государственных финансов должна обеспечить интеграцию бюджетного учета с бюджетной классификацией. Для опре­деления и реализации социально-экономической политики в стране важ­но знать не только общий объем активов и обязательств, но также их со­став и количественное выражение видов доходов и расходов, в результате которых они образуются. Принимаемые органами решения об источни­ках доходов и направлениях расходов базируются на анализе их конкрет­ных видов. При этом существует необходимость в оценке того, к каким последствиям поведут изменения налогообложения по отдельным видам налогов и каких результатов можно ожидать от планируемых расходов по их конкретным направлениям. Интегрирование плана счетов бюджет­ного учета с бюджетной классификацией позволяет выявлять влияние принимаемых в налогово-бюджетной сфере решений на состояние акти­вов и пассивов, а также формировать отчетность об исполнении бюджета.

Реализация этого требования осуществляется с помощью кодов Еди­ного плана счетов бюджетного учета. В структуре кодов нашли отраже­ние коды ведомственной и функциональной классификации, коды ис­точников финансирования (бюджетные средства, предпринимательские средства, целевые средства), коды синтетического счета, коды аналитиче­ского счета, коды классификации операций сектора государственного управления, коды балансовой классификации объектов учета (видов и типов активов и обязательств). Таким образом, обеспечивается форми­рование аналитической основы, необходимой для осуществления бюд­жетного процесса, ориентированного на результат. В единый план счетов институциональных единиц интегрируется бюджетная классификация, построенная по принципу отражения влияния операций на величину активов и пассивов, как в целом, так и по конкретным видам. В итоге объе­диняются бухгалтерский учет и учет исполнения бюджета в бюджетных учреждениях, которые теперь имеют полный баланс активов и пассивов.

В государственных финансах в традиционном понимании отражают­ся потоки денежных средств. Соответственно государственные финансы базируются на операциях, отражающих денежные потоки. В них не отра­жаются операции, в которых присутствуют потоки товаров и услуги, а также потоки обязательств.

Для планирования, учета исполнения и анализа множества финансо­вых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздействия государственных финансов на экономику страны, состояние финансов и платежный баланс это множество нуждается в объединении в однородные группы на основе классификаторов, позво­ляющих агрегировать их в определенной экономической системе.

Каждая операция органов государственного управления может рас­сматриваться как комбинация двух потоков — потока, поступающего к органам государственного управления, и потока, выходящего от них. Каждый поток представляет собой товары (услуги), деньги либо финан­совые обязательства. Для государственных финансов во многих случаях характерно наличие лишь одного потока — трансферта, входящего или исходящего из сектора государственного управления, например налого­вых поступлений, выплаты пенсий, бесплатной медицинской помощи и т. п. Трансферты — финансовые операции, осуществляемые без ком­пенсаций, т. е. не имеющие встречного потока товаров, услуг, обяза­тельств и т. п. В этом случае в обратном направлении не поступает ниче­го. Это «ничего» в целях формального соблюдения логики изложения рассматривается как «нулевой поток». С учетом этого потоки, входящие и выходящие из органов государственного управления, могут быть пред­ставлены в виде пяти категорий. Этими категориями являются товары и услуги, деньги, «нулевой поток», договорные обязательства с фиксиро­ванным сроком других секторов перед сектором государственного управ­ления и договорные обязательства сектора государственного управления перед другими секторами экономики. Все множество операций может быть подразделено на потоки, направленные в сектор государственного управления, и потоки, выходящие из него. При этом, как уже говорилось, в случаях, когда в одном направлении поступают платежи или товары и услуги, а в обратном направлении не поступает ничего, что характерно для сектора государственного управления, в целях обеспечения системного анализа «ничего» полезно представить в виде «нулевого потока». Дополнительное разграничение поступлений и платежей может быть связано с выделением текущих и капитальных операций. Кроме того, в отношении потоков договорных обязательств существует различие ме­жду операциями в целях проведения государственной политики и опера­циями, проводимыми в целях управления ликвидностью. Поступления и платежи результируются в остатках денежных средств, которые также должны найти свое место в общей системе государственных финансов. С учетом изложенного основные принципы, позволяющие сгруппиро­вать финансовые операции органов государственного управления в од­нородные группы в соответствии с различиями в природе операций, вы­глядят следующим образом:

- поступления в систему государственных финансов или платежи из нее;

- возвратность или невозвратность поступлений и платежей;

- возмездность или безвозмездность поступлений и платежей;

- деление финансовых операций на текущие или капитальные;

- разграничение финансовых активов и обязательств;

- разграничение операций в целях проведения государственной по­литики или для управления ликвидностью.

Эти понятия сохраняют свое значение и при новых подходах к фор­мированию государственных финансов. Это обусловлено тем, что денеж­ные потоки являются составной частью всех потоков средств в сфере го­сударственных финансов. Кроме того, сохраняется настоятельная по­требность в управлении образованием и расходованием денежных ресурсов, определяющих текущую платежеспособность органов государственной власти. Рассмотрим эти понятия более подробно.

Поступления и платежи. Основным является деление операций на поступления и платежи. Ключевое различие в природе этих операций за­ключается в характере воздействия на финансовые активы государства. Поступления их увеличивают, а платежи уменьшают. Поступающие и расходуемые средства отражаются в полном объеме по валовому мето­ду, не допускающему включения сальдированных данных о доходах и расходах при проведении любых финансовых операций, поскольку при сальдировании искажается как объем доходов, так и объем расходов. Как правило, такое разграничение проводится во всех статьях. Исключение могут составлять категории кредитования и финансирования, где не все­гда можно разграничить заимствование и погашение или представляется целесообразным показывать чистые (сальдированные) результаты в свя­зи с быстрым прохождением большого потока операций.

Возвратность или невозвратность поступлений и платежей. Плате­жи и поступления могут быть возвратными или невозвратными. Под возвратными операциями понимают операции по приобретению (продаже) финансовых активов и предоставлению (погашению) креди­тов. Это операции, в результате которых образуются или погашаются фи­нансовые требования. Возвратными поступления и платежи считаются в том случае, если имеет место обратный поток в форме договорных обя­зательств с фиксированным сроком возврата. В договорные обязательст­ва с фиксированным сроком погашения в системе государственных фи­нансов условно включаются также акции.

Невозвратные операции — это операции, не требующие возврата пла­тежей. Невозвратными считаются платежи и поступления, в отношении которых отсутствует обратный поток в виде договорных обязательств с фиксированным сроком (трансферты и т. п.). Осуществление невоз­вратных операций ведет к изменению наличных денежных средств и де­позитов.

Возмездность или безвозмездность поступлений и платежей. Не­возвратные операции могут быть возмездными или безвозмездными.

Возмездными невозвратными операциями являются операции, предусматривающие осуществление платежей в обмен на что-либо, например на товары, услуги, пользование собственностью, на право на пользования собственностью и т. д. Таким образом, возмездные (двусторонние) опе­рации предусматривают платежи на условиях компенсации. К возмезд­ным невозвратным платежам относятся, в частности, такие неналоговые поступления, как доходы от собственности (например, дивиденды по ак­циям), поступления от продажи товаров и услуг, проценты по размещен­ным депозитам.

Безвозмездные невозвратные операции являются односторонними и не предусматривают получения взамен какого-либо эквивалента. Это невозвратные платежи, не предполагающие выплат в денежной форме или поставок товаров и услуг в обмен на такой платеж. Соответственно, если встречный поток отсутствует, невозвратные платежи и поступления рассматриваются как безвозмездные. К безвозмездным поступлениям и платежам относятся, в частности, трансферты, штрафы, частные по­жертвования.

Текущие и капитальные финансовые операции. К текущим опера­циям относятся операции с относительно небольшим сроком действия. Превышение суммы текущих доходов и полученных трансфертов над ве­личиной текущих расходов характеризует величину сбережений сектора государственного управления, которые могут быть использованы для чистого приобретения финансовых активов и средств производства, оплаты долговых обязательств и чистых капитальных трансфертов. Нали­чие категории сбережений сектора государственного управления позво­ляет определить общую величину сбережений в экономике путем объе­динения со сбережениями частного сектора. Если из сбережений сектора государственного управления исключить текущие полученные офици­альные трансферты, то получится величина собственных сбережений. Под капитальными операциями понимают поступления и платежи, связанные с покупкой, созданием или продажей нефинансовых активов, срок использования которых в производстве составляет более года, а стоимость превышает минимальную установленную величину. В ка­питальные активы включается ряд видов нефинансовых материальных активов, земля и нематериальные активы. Нематериальные активы рас­сматриваются в качестве нефинансовых в силу того, что для них нет со­ответствующих обязательств на стороне пассивов. К капитальным опе­рациям относятся также операции, связанные с валовым накоплением капитала (капиталообразованием): формирование товарных запасов государственных органов и валовое накопление основного капитала в сфере государственного управления (операции с землей и нематериальными активами к капиталообразованию не относятся). К основному капиталу (основным фондам) относятся, в частности, здания, гражданские соору­жения и оборудование невоенного назначения. В системе государствен­ных финансов, базирующейся на принципе фактических (кассовых) по­ступлений и платежей, отражаются только операции, связанные с вало­вым накоплением основного капитала.

Под валовым накоплением основного капитала понимают величину приобретенных или созданных собственными силами капитальных акти­вов (кроме земли) за минусом сумм, полученных от их реализации. Под чистым накоплением основного капитала понимается его валовое накоп­ление за минусом потребления. Чистое накопление в государственных финансах не отражается в силу того, что потребление (амортизацию) можно определить только путем расчетов, и оно не может рассматривать­ся как финансовая операция, связанная с поступлениями и платежами. Под государственными запасами понимают стратегические и чрезвычай­ные запасы, запасы государственных органов, регулирующих деятель­ность рынка, запасы зерна и других товаров, имеющих большое значение для экономики, запасы товаров, приобретаемых ведомственными предприятиями. Эти запасы формируются и регулируются государственны­ми организациями, не являющимися корпоративными и не занимающи­мися реализацией товаров в крупных масштабах. Платежи за обычные запасы материальных оборотных средств рассматриваются как расходы и в государственные запасы товаров не включаются.

Таким образом, к капитальным операциям относятся невозвратные возмездные платежи и поступления, в обмен на которые существует встречный поток капитальных активов, земли, товарных запасов, а также безвозмездные платежи и поступления для финансирования расходов на приобретение такого рода активов и их восстановление в случае разруше­ния. Капитальные расходы могут быть выделены в самостоятельный раздел или бюджетный счет операций с капиталом.

Деление операций на текущие и капитальные исходит из предполо­жения о различиях в их воздействии на величину будущих доходов и на настоящую стоимость материальных активов. Предполагается, что ис­пользование средств на капиталообразование отражает деятельность государственных органов, направленную на достижение экономическо­го роста. Экономический рост при таком подходе напрямую увязывает­ся с накоплением основных фондов. Такое деление и его трактовка со­пряжены с рядом условностей. По существу объем приобретенных ка­питальных активов, срок использования которых превышает один год, не характеризует реальный объем ресурсов, направленных на обеспечение экономического роста. Так, текущие затраты на здравоохранение существенно влияют на количество и физическое состояние работни­ков, рост расходов на образование сказывается на квалификации работ­ников и производительности труда, текущие расходы на поддержание дорог способствуют сохранению капитальных активов. В то же время расходы на создание долговечных памятников никак не содействуют экономическому росту. Тем не менее использование категории капи­тальных операций дает определенную характеристику деятельности органов государственного управления, направленной на достижение эко­номического роста.

Финансовые активы и обязательства. При осуществлении возврат­ных (возмездных) операций возникают финансовые активы и финансо­вые обязательства. Финансовые активы государственных финансов — это обязательства других секторов экономики по отношению к сектору государственного управления. Финансовые обязательства — это требова­ния других секторов к сектору государственного управления.

Проведение возвратных операций оказывает воздействие на объем наличных средств и депозитов, изменяет состояние финансовых активов и обязательств органов государственного управления и других секторов экономики. Состояние государственных финансовых активов и обяза­тельств предопределяет предстоящие поступления и платежи, их движе­ние, изменение спроса и предложения, оказывает воздействие на сбере­жения и инвестиции, уровень процентной ставки.

Органы государственного управления должны обеспечивать такую структуру активов, которая дает возможность своевременного погаше­ния своих долговых обязательств. Вместе с тем они имеют непосредст­венный доступ к кредитам центрального банка страны. В этой связи ор­ганы государственного управления обладают определенной свободой маневра в поддержании определенного уровня резервов ликвидных фи­нансовых активов.

Осуществляемое государственными органами кредитование, как правило, нацелено на проведение государственной политики, а не на управление ликвидностью. Исходя из этого чистое кредитование рас­сматривается аналогично расходам и объединяется с ними в общую кате­горию «расходы и чистое кредитование».

Разграничение операций в целях проведения государственной по­литики или для управления ликвидностью. Финансовые активы госу­дарства используются либо в целях проведения государственной полити­ки, либо в целях управления ликвидностью. Возвратные операции, свя­занные с обязательствами органов государственного управления, относятся к операциям в целях управления ликвидностью. Возвратные операции, осуществляемые с обязательствами других секторов экономи­ки, могут осуществляться как в целях проведения государственной поли­тики, так и в целях управления ликвидностью. Операции в целях управле­ния ликвидностью и получения прибыли могут осуществляться, в частно­сти, стабилизационными фондами, фондами погашения, нуждающимися в средствах для погашения обязательств.

С учетом изложенного мы можем уточнить ранее данное определение трансфертов. Они могут быть связаны как с передачей денежных средств хозяйствующими субъектами, так и с деятельностью органов государст­венного и муниципального управления. Основной составляющей транс­фертов являются официальные трансферты, т. е. трансферты, связанные с государственными и муниципальными финансами. Официальные трансферты полученные — это все невозвратные, безвозмездные плате­жи, полученные от других органов государственного управления, между­народных организаций или наднациональных органов: репарации, даре­ния, средства, предназначенные для осуществления особых проектов или программ, поддержки основного бюджета или другой цели. К трансфер­там от других уровней управления относятся невозвратные безвозмезд­ные платежи, поступающие от одних уровней управления другим уров­ням. Для организаций, предоставляющих трансферты, они рассматрива­ются как «переданные официальные трансферты». Не включается получение кредитов от других уровней, которые должны показываться как финансирование. Включаемые сюда трансферты могут идти на об­щую финансовую поддержку деятельности органов управления, обеспе­чение выполнения отдельных государственных функций или финанси­рования. В России они имеют форму финансовой поддержки субъектов Федерации в виде дотаций, субвенций, субсидий либо иной безвозврат­ной и безвозмездной передачи средств. Различают трансферты на теку­щие цели и на капитальные цели. При определении дефицита или профи­цита доходов в сравнении с расходами официальные трансферты объеди­няются с доходами в категорию «доходы и официальные трансферты».

Объединение финансовых операций органов государственного управления в однородные группы в соответствии с различиями в приро­де операций позволяет определять категории государственных и муни­ципальных финансов, являющиеся в то же время статьями бюджетов и структуру бюджетов. Основными категориями государственных фи­нансов являются доходы, полученные официальные трансферты (теку­щие и капитальные), расходы, чистое кредитование, дефицит или превы­шение доходов над расходами, государственный долг.

Общая система государственных финансов в традиционном понима­нии выстраивается на основе системы показателей, приведенной в табл..

Основные показатели государственных финансов. Таблица

	Доходы и полученные официальные трансферты
1.1	Доходы
1.1.1	Текущие доходы
1.1.1.1	Налоговые поступления
1.1.1.2	Неналоговые поступления
1.1.2	Доходы от операций с капиталом
1.2	Полученные официальные трансферты
1.2.1	Текущие
1.2.2	Капитальные
	Расходы и кредитование минус погашение
2.1	Расходы
2.1.1	Текущие
2.1.2	Капитальные
2.2	Кредитование минус погашение
2.2.1	Валовое кредитование других секторов
2.2.2	Погашение кредитов, предоставленных другим секторам
	Дефицит или превышение доходов над расходами (1-2)
	Финансирование дефицита (4.2 - 4.1 + 4.4 - 4.3 + 4.5)
4.1	Финансовые активы, приобретенные государством в целях управле­ния ликвидностью
4.2	Поступления от продажи финансовых активов, приобретенных госу­дарством в целях управления ликвидностью
4.3	Платежи по обязательствам сектора государственного управления (погашение долгов государством)
4.4	Государственное заимствование
4.5	Изменение остатков наличных денежных средств (денежной массы и депозитов)
	Государственный долг

На основе принципов систематизации финансовых операций и кате­горий государственных финансов формируются классификации опера­ций государственных финансов.

Общее понятие о классификациях операций государственных фи­нансов. Классификации финансовых операций органов государственно­го управления представляют собой группировки доходов и расходов го­сударственных бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней государ­ственного управления, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов и фондов и государственного долга. Они используются для их составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов и обеспечивают сопоставимость бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней по вертикали и всех регионов по горизонтали на основе объеди­нения всего множества операций в экономически однородные группы.

Классификации должны обеспечить позиции, позволяющие устано­вить связь показателей государственных финансов с показателями эко­номической политики государства. Предусмотренная в первичных доку­ментах группировка финансовых операций обосновывается в основном юридическими соображениями. Эта группировка не всегда унифициро­вана, поскольку местные органы государственного управления в большинстве случаев сами решают вопрос о виде используемой классифика­ции. Доходы и расходы нередко недостаточно однородны по содержанию даже после группировки. Наряду с более типичными расходами сущест­вуют также статьи расходов, возможных только при определенных об­стоятельствах: платежных доверенностях, поручительстве и т. п., — это лишь потенциальные расходы. По некоторым видам расходов (например, инвестиции) нельзя точно судить о возможности «последующих» расхо­дов. Эти недостатки устраняются с помощью классификаций, обеспечи­вающих унификацию в масштабе стран и мирового сообщества. Опера­ции, входящие в состав основных компонентов, классифицируются в со­ответствии с видом деятельности или сегментом рынка вне сектора государственного управления.

В основе классификации доходов лежит деление их на налоги и неналоговые поступления, одним из наиболее плодотворных критериев клас­сификации налогов является классификация их по виду облагаемой на­логом деятельности или характеру базы, с которой взимается налог.

Расходы классифицируются по функциональному назначению и эко­номическому характеру. С экономической точки зрения расходы делятся на текущие и капитальные. Кроме того, применяется также перекрестная классификация расходов, которая характеризует взаимосвязь между их; функциональным назначением и экономической природой. Категория финансирования и долга классифицируется по типу долгового обязательства, по типу кредитора, а также по срокам погашения. Следует иметь в виду, что в соответствии с принципом общего (совокупного) по­крытия расходов все расходы должны покрываться общей суммой дохо­дов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефици­та. Доходы и поступления из источников финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюдже­тов других уровней бюджетной системы.

Традиционная бюджетная классификация России в соответствии с законом о бюджетной классификации включает:

1) классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

2) функциональную классификацию расходов бюджетов Россий­ской Федерации;

3) экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

4) классификацию источников внутреннего финансирования дефи­цитов бюджетов Российской Федерации;

5) классификацию источников внешнего финансирования дефици­та федерального бюджета;

6) классификацию видов государственных внутренних долгов Рос­сийской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

7) классификацию видов государственного внешнего долга Россий­ской Федерации и государственных внешних активов Российской Феде­рации;

8) ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

В целях обеспечения сопоставимости отражения финансовых опера­ций основные классификации являются едиными для бюджетов всех уровней и утверждаются федеральным законом. К ним относятся: класси­фикация доходов бюджетов, функциональная и экономическая классифи­кации расходов, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. В регионах и на муниципальном уровне может производиться дальнейшая детализация объектов бюджетной классификации без нарушения общих принципов построения и единства бюджетной классифи­кации.

Ведомственные классификации бюджетов субъектов Российской Федерации утверждаются их законодательными органами, а местных бюджетов — решениями соответствующих органов управления.

Система государственных финансов в ее новом понимании существенно отличается от уходящей в прошлое традиционной системы. Уточнены границы сектора государственных финансов. На основе перехода от кассового метода отражения потоков к методу начислений осуществлена интеграция денежных операций органов государственного управления с проводимыми ими операциями, не носящими денежного характера. Ак­тивы и обязательства оцениваются по рыночной стоимости. Решается за­дача увязки потоков средств с наличием активов и пассивов на начало и конец периода. Достигнуто сближение системы государственных фи­нансов с системой национальных счетов.

Для управления государственными финансами и оценки их воздей­ствия на экономику необходимо организовать систему, в рамках которой их можно представить в сводном виде и анализировать. Важной составной частью новой финансовой системы являются финансовые документы, ха­рактеризующие изменения запасов (государственного имущества) в связи с потоками. Данные таких документов характеризуют:

— операции органов государственного управления;

— другие экономические потоки;

— баланс активов и пассивов;

— источники и использование денежных средств.

Поясним эти понятия, имея в виду, что более подробное их рассмот­рение будет сделано в главе, специально посвященной реформированной системе государственных финансов.

Операции органов государственного управления. Операции по су­ществу представляют собой изменения в запасах в результате взаимосвя­занных действий институциональных единиц. При этом одна единица может выступать в двух экономических ролях. Так, в связи с потреблени­ем основного капитала она выступает и как владелец основных фондов и как потребитель услуг, производимых с их помощью. Данные об опера­циях органов государственного управления характеризуют доходы, расходы, чистое приобретение нефинансовых активов и чистое принятие обязательств, определенные по методу начислений.

В классификации выделяются три группы операций: операции, влияющие на чистую стоимость активов; операции с нефинансовыми ак­тивами и операции с финансовыми активами и обязательствами.

Операции, влияющие на чистую стоимость активов (текущие операции), — отражают доходы и расходы.

Доходы характеризуют увеличение чистой стоимости активов в результате операций. Они являются результатом текущей деятельности и формируются за счет налогов, взносов/отчислений на социальные ну­жды и других доходов. В некоторых случаях указанные доходы дополня­ются грантами. Продажа нефинансовых активов (например, зданий) в новой системе государственных финансов не рассматривается как дог ход, поскольку она не влияет на чистую стоимость активов. В данном слуг чае происходит изменение видов активов — нефинансовый актив заменя­ется выручкой от продажи.

Расходы характеризуют уменьшение чистой стоимости активов. Включаемое в эту категорию «использование товаров и услуг» представ­ляет собой полную стоимость товаров и услуг, закупленных сектором го­сударственного управления для использования в процессе производства или приобретенных в целях перепродажи, за вычетом чистых изменений в имеющихся запасах таких товаров и услуг. В эту категорию не включа­ются товары и услуги, приобретенные для использования в качестве трансфертов в натуральной форме домашним хозяйствам или грантов, не участвующих в процессе производства. Товары и услуги, используемые для накопления капитала, рассматриваются как приобретение нефинан­совых активов. Затраты на их приобретение в качестве расходов не рас­сматриваются. Потребление основного капитала характеризует умень­шение основных фондов в результате физического и морального износа или случайного ущерба.

Операционное сальдо определяется как разность между доходами и расходами. В традиционной системе государственных финансов опера­ции с нефинансовыми активами рассматривались как капитальные дохо­ды и расходы. Это влияло на величину дефицита (профицита) бюджета. Теперь разность между доходами и расходами является отдельной балан­сирующей статьей — чистым операционным сальдо, которое характери­зует изменение чистой стоимости активов в результате операций. Это сводный показатель текущей устойчивости операций органов государст­венного управления. При определении валового операционного сальдо амортизация из доходов исключаются расходы, уменьшенные предвари­тельно на величину потребления основного капитала. Чистое приобрете­ние нефинансовых активов характеризует изменение стоимости имуще­ства в результате их покупки и продажи.

Операции с нефинансовыми активами (инвестиционные операции) -характеризуют изменение стоимости нефинансовых активов, находящихся в собственности органов государственного управления. К таким активам относятся основные фонды, запасы материальных оборотных средств, ценности и непроизведенные активы. Операции с основными фондами связаны с приобретением новых активов за счет собственного производства, приобретением или продажей существующих активов или сущест­венным улучшением основных фондов. Запасы материальных оборот­ных средств — это стратегические запасы, незавершенное производство и товары, хранимые для перепродажи. Изъятия из ранее сделанных запа­сов оцениваются по текущим рыночным ценам, а не по ценам приобрете­ния. К ценностям относятся дорогостоящие товары длительного пользо­вания, приобретаемые главным образом в целях сохранения стоимости. Это драгоценные металлы (золото, серебро, платина и металлы платино­вой группы), драгоценные камни в сыром и обработанном виде (алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и др.), а также ювелирные изделия, изготов­ленные из таких металлов и камней, произведения искусства, антиквари­ат. Они, как правило, не изнашиваются в течение длительного времени, не используются для производства и потребления, а их стоимость по от­ношению к общему уровню цен на длительных отрезках времени, как правило, повышается. Непроизведенные активы — это активы, не являю­щиеся результатом производства (земля, ресурсы недр и т. п.).

Чистое кредитование/заимствование. Разность между чистым опе­рационным сальдо и чистым приобретением нефинансовых активов от­ражает величину чистого кредитования/заимствования. Чистое креди­тование или чистое заимствование характеризует чистый результат опе­раций с финансовыми активами и обязательствами, т.е. разность между приобретением финансовых активов и принятием финансовых обязательств. Это показатель финансового воздействия деятельности орга­нов государственного управления на остальную экономику. Положи­тельная величина чистого кредитования характеризует масштаб предос­тавления органами государственного управления финансовых ресурсов другим секторам экономики. Отрицательная величина отражает привле­чение финансовых ресурсов других секторов.

Еще один подход к классификации финансовых активов основан на том, приобретен ли он или реализован для достижения целей государст­венной политики или в целях управления государственной ликвидно­стью. Такое разделение в приведенной классификации операций органов государственного управления и в новой системе государственных фи­нансов, вводимой в странах мира с 2001 г., не проводится. Активы для проведения государственной политики — это активы для содействия раз­витию новых отраслей, оказания помощи предприятиям, испытывающим финансовые трудности. Они могут приобретать различные формы, например форму кредитов, ценных бумаг, обеспечивающих участие в капитале. Эти операции полезно выделять в самостоятельную категорию, по­скольку они отражают потоки средств, аналогичные по ряду характери­стик доходным и расходным операциям, и могут быть использованы для выделения общего сальдо. Остальные операции с финансовыми активами рассматриваются как проводимые в целях управления ликвидностью, т. е. для получения дохода.

Чистое приобретение активов в целях проведения государственной политики ранее называлось «кредитование минус погашение» или «чистое кредитование». При расчете дефицита оно объединялось с расходами. В новой системе предусмотрена статья «общее сальдо», позволяющая оп­ределять чистое приобретение финансовых активов аналогичное чисто­му приобретению финансовых активов для целей экономической поли­тики. Термин «кредитование минус погашение» не следует путать с тер­мином «чистое кредитование/заимствование», используемым в новой системе государственных финансов.

Операции с финансовыми активами и обязательствами (финансовые операции). Финансовые активы представляют собой главным образом требования к другим институциональным единицам, поэтому им соответ­ствуют определенные обязательства (пассивы). В приведенной в табл. классификации проводится их разграничение на внутренние и внешние активы и обязательства. Вместе с тем в системе государственных финан­сов они могут классифицироваться в зависимости от используемых фи­нансовых инструментов. Такими инструментами могут быть валюта и де­позиты, кредиты и займы, ценные бумаги, монетарное золото, производ­ные финансовые инструменты и др. Возможна также классификация, основанная на типе контрагентов. В качестве контрагентов по финансо­вым операциям могут выступать финансовые учреждения, нефинансо­вые корпорации, домашние хозяйства и некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства.

Как уже отмечалось, потоки средств в системе государственных фи­нансов отражаются по методу начислений. Вместе с тем в целях обеспече­ния текущих платежей и выявления фактической платежеспособности органов государственного управления на основе наличных средств со­храняется потребность в получении и расходовании собственно денеж­ных средств. Для этого формируются данные об источниках и использовании денежных средств.

Источники и использование денежных средств. Понятие денежных средств включает денежную наличность и эквиваленты денежных средств. К денежной наличности относятся банкноты, монеты и депози­ты до востребования в банке и других финансовых учреждениях. Эквива­ленты денежных средств — это высоколиквидные вложения, легко пре­вращаемые в деньги, а также овердрафты, т. е. автоматические кратко­срочные кредиты надежным партнерам в случае, если величина платежа превышает остаток средств. В отличие от рассматривавшихся выше дан­ных об операциях органов государственного управления, базирующихся на методе начислений, движение денежных средств определяется по кассовому методу учета, при котором регистрация операций осуществляется на момент фактического поступления денежных средств или их выплат.

Данные об источниках и использовании денежных средств отличают­ся от данных об операциях органов государственного управления за счет двух основных факторов. В источниках и использовании денежных средств не отражаются потребление основного капитала, условно начис­ляемые операции, бартер и другие операции в натуральном выражении, не сопровождающиеся денежными поступлениями и выплатами. Кроме того, разница возникает в силу различий в моменте учета операций. При использовании метода начислений покупка товаров и услуг отражается в момент перехода права собственности, а при кассовом методе — в мо­мент поступления или платежа.

В традиционной системе государственных финансов центральное ме­сто занимает одна балансирующая статья. Такой статьей является общий дефицит/профицит государственных финансов. В пересмотренной сис­теме государственных финансов предусмотрено несколько балансирущих статей. К ним относятся чистый приток средств от операционной деятельности (чистое операционное сальдо), профицит/дефицит денежных средств, чистый приток денежных средств от операций по финанси­рованию и чистое изменение в запасах денежных средств.

Чистое операционное сальдо представляет собой доходы за вычетом расходов и характеризует изменение чистой стоимости активов в резуль­тате операций. Валовое операционное сальдо определяется как разность доходов и расходов, кроме потребления основного капитала.

Профицит/дефицит денежных средств характеризует чистый при­ток денежных средств от государственных операций за вычетом оттока денежных средств в результате чистого приобретения активов. Этот по­казатель аналогичен показателю общего дефицита в традиционной сис­теме государственных финансов, за исключением того, что чистый отток денежных средств в связи с операциями по кредитованию и погашению из данного показателя не исключается.

Чистый приток денежных средств от операций по финансированию (чистое кредитование/заимствование) характеризует финансирование дефицита. Он определяется как чистое приобретение финансовых акти­вов за вычетом чистого принятия обязательств. Он также равен чистому операционному сальдо за вычетом чистого приобретения нефинансовых активов.

Чистое изменение в запасах денежных средств представляет собой дефицит/профицит денежных средств плюс чистый приток средств от опе­раций по финансированию.

На основе изложенных выше балансирующих статей может быть по­лучено так называемое общее сальдо. Общее сальдо (общее бюджетное сальдо) является эквивалентом общего дефицита/профицита в традици­онной системе государственных финансов. Для его получения из общего объема дефицита/профицита выделяется сальдо операций кредитования и заимствования, проведенных в целях проведения государственной по­литики. При этом, в частности, все поступления от приватизации, вклю­чая продажу основных фондов, рассматриваются как финансовые ста­тьи, а субсидии, предоставленные в виде кредитов, рассматриваются как расходы. Общее бюджетное сальдо в сумме с чистыми процентными Расходами образует так называемое общее первичное сальдо. Если де­нежные доходы страны превышают общее первичное сальдо, то ее финан­совое состояние позволяет не накапливать новые долги, а обратить свое внимание на погашение старых.

Кроме того, для планирования и анализа финансов органов государ­ственного управления существенное значение имеет сбережение, т. е. средства, которые они могут использовать в целях накопления. Валовое накопление определяется как валовое операционное сальдо за вычетом чистых капитальных трансфертов, включая чистые капитальные гранты налоги на капитал.

Баланс активов и пассивов. Реформированная система государст­венных финансов обеспечивает интеграцию активов и пассивов (запа­сов) на начало и конец периода с влияющими на них потоками. Запасы на конец периода можно рассчитать исходя из данных на его начало и пото­ков, имевших место в течение периода. Такая увязка осуществляется с помощью баланса активов и пассивов. Баланс активов и пассивов — это баланс, характеризующий стоимость активов, находящихся в собствен­ности органов государственного управления и финансовых требований к ним со стороны институциональных единиц других секторов экономики. Он отражает изменение запасов финансовых активов, нефинансовых ак­тивов, обязательств и чистую стоимость активов. Чистая стоимость акти­вов, являющихся собственностью органов государственного управления, определяется как разность активов и пассивов. Она характеризует вели­чину принадлежащего им имущества, накопленного в результате деятельности за все прошедшие периоды. Баланс активов и пассивов в наи­более общем виде представлен в табл.

Таблица Баланс активов и пассивов

	Начальный баланс активов и пассивов	Заключительный баланс активов и пассивов
Чистая стоимость активов
Нефинансовые активы
Финансовые активы
Итого активов
Обязательства

Стоимость активов в каждый данный момент определяется как их рыночная стоимость, т. е. на основе цены, которую пришлось бы за него уплатить на дату стоимостной оценки. Некоторые виды активов бывает трудно оценить по рыночной стоимости. В этих случаях приходится ог­раничиваться только финансовыми активами.

Нефинансовые активы. Нефинансовые активы являются средством накопления и приносят экономические выгоды за счет их использования в производстве либо в виде дохода от собственности.

В состав нефинансовых активов включаются как произведенные ак­тивы (основные фонды, запасы материальных оборотных средств и ценности), так и непроизведенные нефинансовые активы. К последним относятся природные активы (земля, месторождения полезных ископае­мых, рыбные ресурсы и т. п.) и так называемые продукты общественного устройства. В качестве продуктов общественного устройства рассматриваются договоры аренды, патенты и т. п. Финансовые активы — это фи­нансовые требования, монетарное золото и специальные права заимство­вания, предоставляемые МВФ. Под финансовыми требованиями пони­мают активы, дающие право институциональной единице, являющейся владельцем актива (кредитору), получить платежи от другой институ­циональной единицы (дебитора). Основными видами финансовых тре­бований являются валюта, депозиты, кредиты и займы, облигации, про­изводные финансовые инструменты и дебиторская задолженность. Боль­шинство финансовых требований возникает при предоставлении институциональными единицами средств другим единицам, гаранти­рующим возврат этих средств в будущем. При образовании финансового требования одновременно появляется обязательство платежей со сторо­ны дебитора. Таким образом, каждому активу противостоит соответст­вующее данному требованию обязательство.

Чистая стоимость активов — это разница между суммарной стоимо­стью всех активов и суммарной стоимостью всех обязательств. Важной составной частью чистой стоимости всех активов является чистая стои­мость финансовых активов, определяемая как разность финансовых ак­тивов и пассивов. В последующем этот баланс будет рассмотрен более подробно.

Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с соци­ально-экономической политикой государства. В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансо­вых ресурсов, аккумулируемых в бюджете, источники поступлений средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его по­крытия, величина государственного долга и расходы на его обслужива­ние.

Бюджетное планирование влияет на распределительные процессы в экономике. От него, в частности, зависят масштабы и пропорции перераспределения доходов предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, размеры их накоплений, величина подо­бного налога, поступающего из доходов населения, доля поступлений т предприятий и населения в доходах бюджета. Одной из острых пробл­ем финансовой политики и бюджетного планирования является определение пропорций федерального бюджета и бюджетов субъектов феде­рации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.

Система финансовых планов по длительности их действия вклю­чает годовые финансовые планы, перспективные (среднесрочные) фи­нансовые планы и долгосрочные финансовые планы (бюджетные про­гнозы).

Годовые финансовые планы представляют собой финансовые планы на предстоящий год. Основными показателями проекта бюджета явля­ются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюджета. Наряду с общим объемом доходов в проекте бюджета должны содержать­ся доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов. Общий объем расходов бюджета должен быть распределен по главным получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией, а также по разделам и подразделам функциональ­ной и экономической классификаций. В расходах выделяются также средства целевых бюджетных фондов и объемы финансовой помощи бюджетам других уровней управления. В отношении дефицита феде­рального бюджета, кроме его общего размера, в проекте определяются ис­точники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел государственного долга на 1 января следующего за планируе­мым года, предел государственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних заимствований, верхний предел государственного внешнего долга. В проекте бюджета определяются также объемы креди­тов, предоставляемых иностранным государствам, международным орга­низациям и иностранным юридическим лицам.

Перспективный (среднесрочный) финансовый план. В развитых стра­нах в последние десятилетия осуществляется переход к многолетнему планированию. В рамках многолетнего планирования бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соот­ветствующий год, анализа изменений внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план является прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законо­дательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной ча­стью многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа это, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государствен­ной политики и условиями их достижения. В России в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Фе­дерации в 2004—2006 гг., принятой постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 также налаживается составление перспективно­го финансового плана. Он формируется по укрупненным показателям бюджетной классификации одновременно с проектом бюджета на очеред­ной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ или муниципального образования. Он содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилиза­ции доходов, привлечению государственных или муниципальных заимст­вований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план РФ разрабатывается на три года (включая очередной финансовый год) и ежегодно корректируется с учетом уточненного сред­несрочного прогноза социально-экономического развития, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Он позволяет увязывать го­довое финансовое планирование со среднесрочным.

Целью разработки перспективного финансового плана является:

— определение предполагаемых среднесрочных тенденций развития экономики и социальной сферы;

— комплексное прогнозирование финансовых последствий разраба­тываемых реформ, программ, законов;

— выявление необходимости и возможности осуществления в пер­спективе мер в области финансовой политики;

— отслеживание долгосрочных негативных тенденций для своевре­менного принятия соответствующих мер.

Среднесрочное финансовое планирование в России не лишено недос­татков. При разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана от­дельно для каждого года утверждается лишь годовой бюджет. Данные на три года носят справочный характер и при составлении годовых бюдже­тов каждый раз разрабатываются заново. В результате теряется предска­зуемость бюджетных ассигнований на трехлетний период и подрывается основа трехлетнего планирования для бюджетополучателей. Очевидно, в перспективе среднесрочный финансовый план должен приобрести статус законодательно утверждаемого документа. Для этого должен быть разработан порядок и методология ежегодной корректировки ранее принятых проектировок, определены приоритеты среднесрочной государственной политики и обеспечена увязка с ними среднесрочного финансового плана.

Выделяемые бюджетные средства формируются на основе корректи­ровки величины бюджетных ассигнований прошлых лет при крайне слабом учете ведущих направлений развития в соответствии с приоритетами государственной и региональной экономической политики.

Практически не используется механизм выделения средств на основе определения целей, результатов использования выделенных ресурсов и оценки финансовой деятельности федеральных, региональных и местных органов власти. В итоге деятельность органов власти ориентирована в основном на освоение выделенных бюджетных ассигнований, в то вре­мя как ее следует ориентировать на достижение существенных социаль­но-экономических результатов по приоритетным направлениям.

В связи с этим Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., предусмотрено «смещение ак­центов бюджетного процесса «от управления бюджетными ресурсами (затратами)» на. управление результатами путем повышения ответствен­ности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и главных распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров». Проектирует­ся установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формирование общей суммы ассигнований (глобального бюджета) на выполнение определенных функций и программ. Таким образом, повы­шается предсказуемость объемов, которыми распоряжаются администраторы бюджетных средств. Суть финансирования, ориентированного на результаты, заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результа­тов в соответствии со среднесрочными приоритетами.

Долгосрочный финансовый план (бюджетный прогноз) составляется в целях определения налогово-бюджетной политики на более длитель­ный период. Бюджетное прогнозирование представляет собой осуществ­ляемые на основе прогноза социально-экономического развития расчеты и анализ возможного состояния бюджета в перспективе, оценку тенден­ций и закономерностей изменений, существующих альтернатив. На ос­нове социально-экономического и бюджетного прогнозов осуществляет­ся выбор наиболее благоприятного варианта развития страны или регио­на. В ходе прогнозирования доходов бюджета рассчитываются в целом по территории объем финансовых ресурсов и возможности их привлечения в бюджет, выявляются и оцениваются формы мобилизации денежных ресурсов, оценивается воздействие налоговой нагрузки и предполагаемых методов налогообложения на развитие производства, определяются пpoпорции распределения доходов между бюджетами различных уровней управления. Бюджетное прогнозирование позволяет также оценить воз­можный объем и направления расходования бюджетных средств, дефи­цит бюджета и определить возможные источники его покрытия.

Основные документы, используемые для составления финансовых планов. Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном по­слании Президента РФ, прогнозе социально- экономического развития на очередной финансовый год, основных направлениях бюджетной и на­логовой политики на очередной финансовый год, прогнозе сводного фи­нансового баланса и плане развития государственного или муниципаль­ного сектора соответствующей территории.

Бюджетное послание Президента содержит намечаемую бюджетную политику страны на финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего планируемому.

Прогноз социально-экономического развития составляется до начала работы над проектом бюджета на основе итогов социально-экономиче­ского развития за прошедший период и тенденций на проектируемый финансовый год. Результаты государственного прогнозирования ис­пользуются при принятии органами законодательной и исполнительной власти конкретных решений в области социально-экономической политики государства. Государственные прогнозы социально-экономическо­го развития разрабатываются на год, среднесрочную и долгосрочную пер­спективы, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатст­ва, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных фак­торов. Разработка прогнозов осуществляется в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы социально-экономического развития ос­новываются на системе демографических, экологических, научно-техни­ческих, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, регио­нальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер дея­тельности. При разработке прогнозов предусматривается несколько их вариантов с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели качественные характеристики развития макроэкономической ситуа­ции, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Основными исходными показателями прогнозов социально-экономи­ческого развития, используемыми для разработки проекта бюджета, явля­ются объем валового внутреннего продукта, темп его роста и предполагае­мый уровень инфляции. Эти показатели во многом определяют объем до­ходов государственных финансов и прежде всего объем налоговых поступлений. В то же время прогноз социально-экономического развития должен учитывать проектируемые изменения в налоговом законодатель­стве и их воздействие на экономическое развитие и налоговые доходы.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную пер­спективу в РФ согласно Закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Среднесрочный прогноз социально-экономического развития расширяет горизонт и по­зволяет формировать соответствующий прогноз доходов и расходов бюджета и учитывать влияние изменений в налоговом законодательстве на этот период. Прогноз социально-экономического развития на среднесроч­ную перспективу подлежит опубликованию. Первое после вступления в должность Президента Российской Федерации Послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В нем характеризуется состоя­ние экономики Российской Федерации, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие зада­чи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социаль­но-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Правительство Российской Федерации разрабатывает Про­грамму социально-экономического развития на среднесрочную перспек­тиву исходя из положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации. В этой программе должны быть отражены:

— оценка итогов социально-экономического развития за предыду­щий период и характеристика состояния экономики;

— концепция программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу;

— макроэкономическая политика;

— институциональные преобразования;

— инвестиционная и структурная политика;

— аграрная политика;

— экологическая политика;

— социальная политика;

— региональная экономическая политика;

— внешнеэкономическая политика.

Указанная программа официально представляется Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу.

Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную пер­спективу в РФ согласно Закону «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» формируется раз в пять лет на десятилетний период. На основе прогноза социально-эконо­мического развития на долгосрочную перспективу Правительство Россий­ской Федерации организует разработку концепции социально-экономиче­ского развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В указанной концепции конкретизируются варианты социально-экономи­ческого развития, определяются возможные цели социально-экономиче­ского развития, пути и средства их достижения. Прогнозы социально-эко­номического развития на долгосрочную перспективу создают предпосыл­ки для формирования стратегии бюджетного планирования. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики дан­ные прогноза социально-экономического развития и концепции соци­ально-экономического развития на долгосрочную перспективу исполь­зуются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогно­зов приоритетами формируются долгосрочные целевые программы.

Долгосрочные целевые программы, финансируемые за счет бюджет­ных средств или средств государственных внебюджетных фондов, раз­рабатываются и реализуются органами исполнительной власти или ор­ганами местного самоуправления и утверждаются соответственно зако­нодательными (представительными) органами и представительными органами местного самоуправления.

В процессе составления бюджета формируется баланс финансовых ресурсов. Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех Доходов и расходов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образо­ваний и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Плановый баланс финансовых ресурсов РФ, субъекта РФ, муниципального об­разования и хозяйствующих субъектов на определенной территории (прогноз сводного финансового плана) составляется на основе отчетного баланса за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-эко­номического развития соответствующей территории и является основой Для составления проекта бюджета. Бюджетные ресурсы и ресурсы внебюджетных фондов отражаются в сводном финансовом балансе как его составные части.

Главной формой бюджетного планирования является бюджетный процесс, представляющий собой деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению. Бюджетный процесс в Рос­сийской Федерации регламентируется Бюджетным кодексом, в кото­ром определены участники бюджетного процесса и их полномочия, поря-, док составления проектов бюджета, его рассмотрения и утверждения, ус­тановлен порядок его исполнения, составления и утверждения отчета об исполнении и финансового контроля. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического разви­тия страны, регионов, муниципальных образований, отраслей экономи­ки, а также составление сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку про­ектов бюджетов. Составление и представление проектов бюджетов в за­конодательные (представительные) органы является прерогативой Правительства Российской Федерации, органов исполнительной вла­сти регионов и муниципальных образований. Непосредственными соста­вителями бюджетов являются финансовые органы на соответствующих уровнях управления.

Выводы:

1.Государственные финансы — это финансы сектора государствен­ного управления. В силу этого он участвует в общем кругообороте дохо­дов, расходов, выпуска продукции и формировании активов и пассивов страны.

Потребность в государственных финансах порождается самим фак­том существования государства и необходимостью денежного обеспече­ния выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведение государст­венной политики и выполнение государственных задач посредством пре­доставления нерыночных товаров и услуг для их потребления населени­ем и обществом в целом, а также посредством перераспределения дохо­дов и богатства.

Важнейшими направлениями государственного воздействия на со­циально-экономическое развитие посредством государственных финан­сов является политика в области доходов (прежде всего налоговая поли­тика), расходов, способов финансирования дефицита бюджета и управ­ления государственным долгом. Проводимая государством бюджетная политика должна обеспечивать поддержание адекватных экономиче­ским условиям темпов экономического роста, ограничение социального неравенства, эффективность государственных расходов.

2.Государственные финансы традиционно понимались как инстру­мент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. В этом плане они пред­ставляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью ко­торого органы государственного управления аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.

Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности госу­дарственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов толь­ко как категории, рассматривающей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах пото­ков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пас­сивов и оценки стоимости имущества, находящегося в собственности го­сударства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления, и построении системы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало какого-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стои­мости этого имущества на конец периода.

Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресур­сов, но также инструментом, обеспечивающим формирование всех акти­вов и пассивов органов государственного управления, включая нефинан­совые активы и пассивы.

3.Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Институциональная единица является первичным звеном организации государственных финансов. Она составляет также основу построения системы национальных счетов. Выбор институциональной единицы в качестве первичного звена обусловлен тем, что она располага­ет всей документацией, необходимой для формирования системы нацио­нальных счетов и государственных финансов. В институциональных единицах формируются полные комплекты счетов, позволяющие опре­делять все потоки средств и составлять балансы активов и пассивов. Это создает предпосылки для интеграции потоков средств с данными о на­личии активов и пассивов. Институциональные единицы органов государственного управления — это институциональные единицы, основ­ным видом деятельности которых является выполнение функций госу­дарственного управления. Это означает, что они выполняют функции законодательной, судебной или исполнительной власти.

Финансы государственного управления занимают центральное место общем объеме финансов, которыми распоряжается государство. Вместе с тем наряду с понятием сектора государственного управления существует более широкое понятие государственного сектора. Понятие «государ­ственный сектор» определяется с позиций прав собственности на имуще­ство, а не выполняемых функций. Он включает наряду с институцио­нальными единицами, выполняющими функции государственного, управления, государственные предприятия, занимающиеся производст­вом товаров и услуг, а также государственные финансовые учреждения.

4.Структура государственных финансов определяется двумя основными факторами. Одним из них является форма государственного уст­ройства. Применительно к уровням управления финансы органов власти в федеративных государствах, к которым относится Россия, имеют три уровня. К первому относятся федеральный бюджет и бюджеты федераль­ных внебюджетных фондов. Ко второму — бюджеты субъектов Федера­ции и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фон­дов. К третьему — местные (муниципальные) бюджеты и внебюджетные фонды. В федеративных государствах бюджеты муниципальных органов самоуправления не должны включаться в бюджеты субъектов Федера­ции, а в унитарных — соответственно в государственный бюджет. Другим фактором является выделение в составе государственных финансов бюд­жетных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюд­жеты федеральных и региональных органов власти.

Различные государственные институциональные управленческие единицы и их финансы относятся к тому уровню управления, который контролирует и финансирует их деятельность. Общий объем финансо­вых операций сектора государственного и муниципального управления, мобилизации и распределения финансовых ресурсов характеризуется аг­регированными данными всех уровней управления.

5.В соответствии с новым пониманием государственных финансов данные, отражаемые в системе государственных финансов, представляют собой потоки или запасы. Потоки являются денежным выражением всех экономических операций, в которых участвуют институциональные еди­ницы. Запасы — это активы и обязательства, а также чистая стоимость ак­тивов, имеющиеся у институциональных единиц на определенную дату. В системе государственных финансов обеспечивается интеграция пото­ков и запасов. Это означает, что все изменения в запасах вытекают из по­токов средств, являются результатом этих потоков и могут быть полно­стью объяснены ими. В этом плане стоимость любого запаса (имущест­ва), которым располагает институциональная единица, представляет собой накопленную величину влияния всех потоков с момента ее возник­новения.

6.Многие годы считалось, что потоки фактических платежей для го­сударственных финансов представляют основной интерес, так как имен­но они определяют платежеспособность государственных органов и, оказывая воздействие на ликвидность средств всего общества, определяют спрос на товары и услуги в других секторах экономики.

Согласно этой концепции доходы формируются только в результате фактических поступлений средств, расходы представляют собой факти­ческие платежи. Данные формируются на кассовой основе. Кассовый ме­тод определения поступлений денежных средств и платежей — это метод, основанный на учете фактически поступивших и фактически выплачен­ных денежных средств. Он не учитывает причитающихся к получению или полагающихся к выплате, начисленных, но реально не поступивших или не израсходованных средств.

В последние годы подход к определению момента отражения опера­ций в государственных финансах изменился. В 2001 г. Международным валютным фондом было признано, что устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособностью, но еще в боль­шей мере чистой стоимостью государственных активов. Потоки средств, поступающих органам государственного управления и исходящих из не­го, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества. В связи с этим в странах мира, и в том числе в России, осуществляется пе­реход к отражению потоков средств в государственных финансах по ме­тоду начислений. Это означает, что они фиксируются на момент созда­ния, передачи или исчезновения экономической стоимости. Обычно при использовании метода начисления потоки отражаются на более ранние моменты времени, чем при учете по кассовому методу. При этом не посту­пившие вовремя средства отражаются как просроченная задолженность, например по основной сумме долга, налогам и т. д. Переход к методу на­числения позволяет получить полное представление об активах и обяза­тельствах бюджетной системы. Появляется также возможность сопос­тавления себестоимости услуг, оказываемых государством, с затратами на приобретение аналогичных услуг на рынке.

7.В государственных финансах в традиционном понимании отража­ются потоки денежных средств. Соответственно государственные фи­нансы базируются на операциях, отражающих денежные потоки. В них не отражаются операции, в которых присутствуют потоки товаров и услуги, потоки обязательств. Система государственных финансов в ее но­вом понимании существенно отличается от уходящей в прошлое тради­ционной системы. Уточнены границы сектора государственных финан­сов. На основе перехода от кассового метода отражения потоков к методу начислений осуществлена интеграция денежных операций органов госу­дарственного управления с проводимыми ими операциями, не носящими денежного характера. Активы и обязательства оцениваются по рыночной стоимости. Решается задача увязки потоков средств с наличием активов пассивов на начало и конец периода. Достигнуто сближение системы государственных финансов с системой национальных счетов. Переход к новой системе является сложным процессом, занимающим несколько лет. Многие положения традиционной системы сохраняются и в новой системе. В связи с этим существует потребность в использовании как тра­диционных, так и новых подходов к формированию государственных финансов.

8.Важной составной частью новой финансовой системы являются финансовые документы, характеризующие изменения запасов (государ­ственного имущества) в связи с потоками. Данные таких документов ха­рактеризуют: операции органов государственного управления; другие экономические потоки; баланс активов и пассивов; источники и исполь­зование денежных средств.

Операции органов государственного управления представляют со­бой изменения в запасах в результате взаимосвязанных действий инсти­туциональных единиц. При этом одна единица может выступать в двух экономических ролях. Так, в связи с потреблением основного капитала она выступает и как владелец основных фондов, и как потребитель услуг, производимых с помощью основного капитала. Данные об операциях ор­ганов государственного управления характеризуют доходы, расходы, чистое приобретение нефинансовых активов и чистое принятие обяза­тельств. Их формирование предполагает наличие данных, определенных по методу начислений. Вместе с тем в целях обеспечения текущих плате­жей и выявления фактической платежеспособности органов государственного управления на основе наличных средств сохраняется потреб­ность в получении и расходовании собственно денежных средств. Для этого формируются данные об источниках и использовании денежных средств. Понятие денежных средств включает денежную наличность и эквиваленты денежных средств. К денежной наличности относятся банкноты, монеты и депозиты до востребования в банках и других фи­нансовых учреждениях. Эквиваленты денежных средств — это высоко­ликвидные вложения, легко превращаемые в деньги, а также овердраф­ты. Движение денежных средств при определении источников денежных средств и их использовании фиксируется по кассовому методу учета.

«Другие экономические потоки» характеризуют потоки, не являю­щиеся результатом государственных операций. К ним относятся измене­ния в стоимости или объемах активов, обязательств и чистой стоимости активов. Изменения в стоимости активов, обязательств и чистой стои­мости активов, происходящие в результате изменения цен, — это хол­динговая прибыль. Ее называют также приростом капитала. К образова­нию холдинговой прибыли приводит также изменение валютного кур­са, поскольку при этом меняется оценка финансовых требований и обязательств, выраженных в иностранной валюте. Изменения величины активов могут быть также следствием катастроф (наводнений, земле­трясений, войн, пожаров), списания кредиторами безнадежных долгов и других событий.

Баланс активов и пассивов — это баланс, характеризующий стои­мость активов, находящихся в собственности органов государственного управления и финансовых требований к ним со стороны институцио­нальных единиц других секторов экономики. Общая стоимость активов, являющихся собственностью органов государственного управления, оп­ределяется как разность активов и пассивов. Она характеризует величи­ну принадлежащего им имущества, накопленного в результате деятель­ности за все прошедшие периоды. Стоимость активов в каждый данный момент определяется как их рыночная стоимость, т. е. на основе цены, ко­торую пришлось бы за него уплатить на дату стоимостной оценки.

Владение активами приносит их владельцам экономические выгоды. Они выполняют функцию средства накопления, приносят доходы от соб­ственности в виде процентов, дивидендов, арендных платежей и выгоды от использования зданий, оборудования в процессе производства и ока­зания услуг (например, административных зданий и офисного оборудо­вания). Изменение чистой стоимости активов является количественным показателем степени устойчивости деятельности в налогово-бюджетной сфере.

9.Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с соци­ально-экономической политикой государства. В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете, источники поступлений средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, ве­личина государственного долга и расходы на его обслуживание.

Бюджетное планирование влияет на распределительные процессы в экономике. От него, в частности, зависят масштабы и пропорции пере­распределения доходов предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, размеры их накоплений, величина подо­ходного налога, поступающего из доходов населения, доля поступлений от предприятий и населения в доходах бюджета. Одной из острых про­блем финансовой политики и бюджетного планирования России являет­ся определение пропорций федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.

10.Система финансовых планов по длительности их действия вклю­чает годовые финансовые планы, перспективные (среднесрочные) финансовые планы и долгосрочные финансовые планы (бюджетные прогнозы). Годовые финансовые планы представляют собой финансовые планы на предстоящий год. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года (включая очередной финансовый год) и ежегодно корректируется с учетом уточненного среднесрочного прогноза социаль­но-экономического развития, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Он позволяет увязывать годовое финансовое планиро­вание со среднесрочным. Долгосрочный финансовый план (бюджетный прогноз) составляется в целях определения налогово-бюджетной поли­тики на более длительный период. Бюджетное прогнозирование осуществляется в целях определения возможного состояния бюджета в пер­спективе, оценки тенденций и закономерностей изменений, существую­щих альтернатив. На основе социально-экономического и бюджетного прогнозов осуществляется выбор наиболее благоприятного варианта развития страны или региона.

11.Бюджетный процесс представляет собой деятельность по состав­лению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению. Бюджетный про­цесс в Российской Федерации регламентируется Бюджетным кодексом, в котором: определены участники бюджетного процесса и их полномо­чия, порядок составления проектов бюджета, его рассмотрения и утвер­ждения, установлен порядок его исполнения, составления и утверждения отчета об исполнении и финансового контроля.

Дата добавления: 2014-01-04