Типы государства

ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВА, ОТЛИЧАЮЩИЕ ЕГО ОТ ДРУГИХ ОРГАНИЗАЦИЙ КЛАССОВОГО ОБЩЕСТВА

КЛАССОВОЕ И ОБЩЕЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ В СУЩНОСТИ ГОСУДАРСТВА. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВА

Понятие государства включает в себя характеристику его сущности, т.е. главного, определяющего, устойчивого, закономерного в данном явлении, и социального назначения – служебной роли и исторической

цели.

Марксизм научно обосновал, что политическая власть является,

одновременно и важнейшим признаком государства, и основным содержанием его сущности. Государство по своей сущности есть организация политической власти общества.

Вместе с тем возникшее полтора века назад марксистское понимание государства, которое более семидесяти лет воспринималось советским обществоведением как единственно правильное и незыблемое, с учетом исторического опыта и современного уровня научных знаний нуждается в критическом переосмыслении и уточнении.

В частности, следует признать ошибочной общепринятую в советской юридической, философской и политологической литературе трактовку государства исключительно с классовых позиций, исходя из основополагающих указаний классиков марксизма, рассчитанных на государство в обществе, разделенном на антагонистические классы. Именно применительно к такому обществу они рассматривали государство как организацию политической власти экономически господствующего класса, орудие его диктатуры.

«Политическая власть в собственном смысле слова, – писали К. Маркс и Ф. Энгельс, – это организованное насилие одного класса для подавления другого». «Государство, – утверждал Ф.Энгельс, – есть не что иное, как машина для подавления одного класса другим»². Вслед за Энгельсом В.И. Ленин также видел в государстве машину «для поддержания господства одного класса над другим»³. «Государство, – считал он, – есть орган господства определенного класса, который не может быть примирен со своим антиподом (с противоположным ему классом»)⁴.

Хотя приведенные и подобные им другие положения, выражавшие суть марксистского понимания государства в обществе с антагонистическими классами начиная со второй половины 40-х годов XIX в. и вплоть до свершения Октябрьской революции и начала строительства социализма в России, играли прогрессивную роль в объяснении проис-

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 4. С. 447.

² Там же. Т. 22. С. 200-201.

³ Ленин В.И. Ноли. собр. соч. Т. 39. С. 73.

⁴ Там же. Т. 33. С. 8.

хождения, сущности, функционирования и развития государства, нельзя было придавать им всеобщего значения, превращать в догму и распространять на все времена и страны, тем более в изменявшихся на глазах исторических условиях.

Такой подход обеднял и в известной мере искажал представление о государстве, содержал упрощенное, одностороннее понимание его сущности и социального назначения, ориентировал на приоритет принудительной, насильственной стороны данного явления, на обострение классовых противоречий и борьбы внутри отдельных стран и на международной арене. Поэтому понятно, что в связи с коренными изменениями, происшедшими в мире после Второй мировой войны, трактовка государства исключительно с классовых позиций вступила в противоречие с ходом развития государства не только в капиталистических странах Запада, но и в Советском Союзе, а после его распада – в России и других странах СНГ.

Важно заметить, что рассматриваемый подход к трактовке государства необоснованно отвергал как идеалистические и ненаучные многочисленные немарксистские учения о государстве от Аристотеля до Каутского, его нынешних последователей в западноевропейской социал-демократии и современных буржуазных теорий. Несмотря на разнообразие и особенности этих учений, в том числе и в дореволюционной России (Б.А. Кистяковский, М.М. Ковалевский, Ф.Ф. Кокошкии, Н.М. Коркунов, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич и др.), в большинстве своем представляющих огромную духовную ценность, почти все они, в той или иной мере отражая многовековой опыт мирового развития, сходятся в понимании государства как института социального компромисса и достижения общего блага. Однако при всей привлекательности такого подхода он также односторонен: тогда как марксизм сводит суть понимания государства к его классово-насильственной стороне, немарксистские теории так или иначе признают в государстве лишь другую его сторону – общесоциальную, общечеловеческую.

В этой связи особое внимание привлекает высказанная в «Капитале» мысль Маркса о том, что государство охватывает своей деятельностью два момента: и выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфические классовые функции.

К сожалению, данный тезис, затронутый Марксом лишь мимоходом при рассмотрении другого вопроса применительно к рабовладельческому и буржуазному государству, не получил дальнейшей специальной разработки ни в самом «Капитале», ни в более поздних трудах Маркса, не повлиял на суть понимания государства его последователями.

Между тем именно в приведенном суждении Маркса получает краткое синтезированное выражение наиболее существенное и ценное как в марксистском, так и в немарксистском подходе к государству; делается шаг в направлении преодоления односторонности в трактовке государства, понимания его как единства двух его тесно взаимосвязанных

сторон – общечеловеческой и классовой.

И действительно, любое государство, наряду с решением сугубо классовых задач, выполняет и общечеловеческую миссию, без которой не может существовать ни одно общество. К выполнению общих дел относится прежде всего осуществление разнообразных коллективных потребностей общества: организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, средств транспорта и связи, строительство ирригационных сооружений, борьба с эпидемиями, преступностью, меры по предотвращению войны и обеспечению мира и т.п.

Общечеловеческое предназначение государства в более широком смысле состоит в том, чтобы быть инструментом социального компромисса, смягчения и преодоления противоречий, поиска согласия и сотрудничества различных слоев населения и общественных сил; обеспечения общесоциальной направленности в содержании всех осуществляемых им функций.

Сочетая в себе, таким образом, и классовое, и общечеловеческое,

государство выступает одновременно и как организация политической власти общества, и как его единственный официальный представитель. Согласно этому оно призвано обеспечить выполнение и общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфических классовых задач.

Только учитывая общечеловеческое и классовое в государстве, можно достигнуть научной объективности в его изучении, рассматри-вать его таким, каково оно есть в действительности.

Поэтому нельзя согласиться с теми, кто стремится к иной односторонности, предлагая полностью отказаться от классового подхода, ограничившись лишь общечеловеческим.

Следует иметь в виду, что соотношение между общечеловеческим и классовым в государстве в разные эпохи не одинаково, это не застывшее состояние, а динамично отражающее реалии социально-экономического и политико-государственного развития, достигнутый уровень

прогресса и демократии.

Соответственно в определенных условиях, например, в рабовладельческих и феодальных государствах, в буржуазных государствах периода промышленного капитализма, в некоторых буржуазных госу-. дарствах эпохи монополистического капитала, особенно с тоталитарным режимом, а также в государствах диктатуры пролетариата, в ха-

рактеристике сущности и социального назначения государства на первый план выступает классовое господство, насилие, подавление.

Раскрывая соотношение общесоциальных и классовых начал (сторон) государства в современных условиях, трудно не заметить, по общему правилу, приоритет общечеловеческих ценностей. Такая гуманистическая тенденция особенно наглядно проявляется в последние десятилетия в развитых государствах Америки и Европы и в современном Российском государстве.

Государство, представляющее собой преимущественно орудие социального компромисса, соответствует уровню развития демократии, характеризующемуся идеологическим плюрализмом, гласностью, многопартийностью, свободными выборами, разделением властей, верховенством закона, охраной прав и свобод личности, наличием высокоавторитетного и независимого суда и т.д.

Демократическое, цивилизованное государство, пределы власти которого, а также формирование, полномочия, функционирование строго основываются на праве, высшее назначение которого – признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, является правовым. Ныне это наиболее высокая ступень во всей многовековой истории развития государства.

Закрепление в статье 1 Конституции РФ нормы о том, что «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» не означает, однако, что правовое государство у нас уже создано, что ныне существующее государство стало правовым.

В действительности в приведенном положении Конституции РФ правовое государство рассматривается как цель, к которой мы стремимся, с достижением которой связано нынешнее и последующее развитие России. Данный процесс должен быть органически пережит обществом, которое само должно созреть для этого экономически, политически, духовно, юридически. Вместе с тем нельзя не заметить, что процесс формирования и фактического утверждения правового Российского государства находится все еще в начальной стадии, осуществляется не вполне последовательно и недостаточно интенсивно.

Поэтому на первый план все более выдвигается задача тесного соединения теоретических представлений о том, каким должно быть правовое государство, с повседневной практической деятельностью государственных органов и муниципальных учреждений, общественных объединений, должностных лиц и граждан по его реальному созданию.

В связи с этим важно иметь в виду, что демократия, правовое государство ничего общего не имеют с анархистским своеволием, правовым нигилизмом, распущенностью, вседозволенностью. Напротив, они

предполагают необходимые для всего общества законность и правопорядок, при которых все равны перед законом и судом, закон обязателен для всех без исключения, и никто из тех, кто нарушит его, не сможет уйти от ответственности.

Последовательное обеспечение законности и правопорядка – основа жизнеспособности и прочности демократии и правового государства.

Подводя итог вышесказанному о двуединой общечеловеческой и классовой природе сущности и социального назначения государства, можно предложить один из возможных вариантов его краткого общего определения. Государство – это организация политической власти, необходимая для выполнения как сугубо классовых задач, так и общих дел, вытекающих из природы всякого общества.

Учитывая, что государство весьма сложное явление, в ряду факторов (начал), оказывающих непосредственное влияние на его сущность и социальное назначение, кроме рассмотренных выше, в конкретных исторических условиях развития отдельных стран следует также иметь в виду религиозный фактор (Иран, Пакистан, Афганистан), национальный фактор (государства Балтии) и некоторые другие. Сказанное, однако, не означает, что все эти факторы должны быть отражены в определении государства вообще. При этом достаточно исходить из его наиболее общих начал – общечеловеческого и классового.

Государство – организация (орудие, машина) непосредственного политического властвования. Все другие организации, входящие в политическую систему общества, участвуют в осуществлении власти опосредованно, через государство, в различной мере и различных формах сотрудничая с ним.

Государство отличается от этих организаций рядом существенных признаков.

1. Государство в пределах своих территориальных границ выступает в качестве единственного официального представителя всего общества, всего населения, объединяемого им по признаку гражданства.

2. Государственный суверенитет, под которым принято понимать присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях. Государство – единственный носитель суверенной власти.

3. Государство издает законы и подзаконные акты, обладающие юридической силой и содержащие нормы права.

Те или иные общественные объединения могут принимать решения, обязательные для их внутриорганизационных подразделений и членов, тогда как нормативные акты государства обязательны для всех государственных и муниципальных органов, общественных объединений, частных организаций, должностных лиц и граждан. Правотворче-ство – исключительная прерогатива государства.

4. Государство есть сложный механизм (аппарат) управления обществом, разносторонними социальными сферами и процессами, представляющий собой систему государственных органов и соответствующих материальных средств (вещественных придатков), необходимых для выполнения его задач и функций.

Специфическая особенность органов, образующих в своей совокупности государственный механизм, состоит в государственно-властном характере их полномочий, что связано с обязательным юридическим закреплением формирования и деятельности этих органов и основанной на этом способности издавать правовые акты и охранять их от нарушения.

Функционирование этого специально созданного государственного механизма, этой своеобразной отлаженной машины» необходимым образом предполагает наличие особого слоя лиц – государственных служащих, основное назначение которых, с учетом сложившегося в классовом обществе разделения труда, в том только и состоит, чтобы управлять.

5. Государство – единственная в политической системе организация, которая располагает правоохранительными (карательными) органами (суд, прокуратура, милиция, полиция и т.д.), специально призванными стоять на страже законности и правопорядка.

6. Только государство располагает вооруженными силами и органами безопасности, обеспечивающими его оборону, суверенитет, территориальную целостность и безопасность.

7. Один из важнейших признаков государства, так или иначе соприкасающийся со всеми рассмотренными выше и обобщающий некоторые из них, – это тесная органическая связь государства с правом, представляющим собой экономически и духовно обусловленное нормативное выражение государственной воли общества, государственный регулятор общественных отношений. Трудно найти в истории пример, когда бы государство могло обходиться без права, а право – без государства.

Взятые в совокупности отмеченные признаки государства объясняют его особое место и ведущую роль в политической системе общества. Вполне понятно, что в разные исторические эпохи, в различных социально-экономических условиях указанные признаки государства отли

чаются как конкретным внутренним содержанием, так и своим внешним проявлением.

В современных условиях Российскому государству принадлежит первостепенная роль в утверждении демократии и свободы, стабильности и гражданского мира, согласия и сотрудничества народов страны, в продолжении реформ и переходе к цивилизованному обществу, организации обороны страны.

Успешное претворение этих целей в жизнь неразрывно связано с осуществлением задач укрепления государства, совершенствования его механизма, обеспечения действенности всех институтов государственной власти в России, наведения правопорядка в самой власти и в стране.

В настоящее время выделяют два основных подхода к типологии государства: формационный и цившизационный.

До недавнего времени формационный подход признавался у нас в качестве единственно возможного и научного, поскольку выражал марксистское отношение к вопросу о типе государства. Суть его в том, что выяснение типа государства основывается на понимании истории как естественно-исторического процесса смены общественно-экономических формаций, каждой из которых в условиях существования классов соответствует определенный тип государства. Аналогично понятием типа государства охватываются общие, наиболее существенные признаки, характерные для всех государств одной и той же социально-экономической формации. Тип государства означает конкретизацию, определенность его экономической основы, классовой сущности и социального назначения.

Для определения типа государства в данном значении необходимо ответить на три вопроса.

• Какой общественно-экономической формации, какому типу производственных отношений соответствует данное государство?

• Орудием какого класса оно является?

• Каково социальное назначение данного государства? Для обозначения выделяемых на этом основании типов государства используется термин «исторические типы государства». Это рабовладельческий, феодальный, буржуазный и социалистический типы государства. Первые три из них охватываются единым родовым понятием эксплуататорского государства.

В качестве противоположности указанным типам государства классики марксизма рассматривали государство нового, социалистического

типа, которое характеризовали как «государство не в собственном смысле» или «полугосударство».

Согласно формационному подходу к типологии государства в процессе смены общественно-экономических формаций в результате социальных революций с объективной необходимостью происходит переход от одного исторического типа государства к другому, более высокому. Если буржуазное государство – последний тип эксплуататорского государства – подлежит революционному слому, социалистическое государство – исторически последний тип государства вообще – постепенно «засыпает», «отмирает»².

Рассматривая формационный подход к типологии государства в тесной связи с марксистским учением о государстве п целом в историческом плане, нельзя не заметить, что марксистской трактовке этих вопросов принадлежит значительная роль в научном объяснении возникновения и развития рабовладельческого и феодального типов государства. Верно она охарактеризовала также буржуазный тип государства, соответствовавший состоянию общественного развития середины XIX столетия, когда завершилось формирование промышленного, так называемого свободного капитализма со свойственным ему основным классовым противостоянием буржуазии и пролетариата, и в последующих условиях обострения классовой борьбы, относительного и абсолютного обнищания пролетариата, его первых политических выступлений и использования буржуазией государства для подавления трудящихся. Наглядным примером может служить Парижская Коммуна. Такое соответствие марксистского подхода к государству и его типологии реальному ходу истории продолжалось вплоть до победы Октябрьской социалистической революции, которая сама может быть объяснена как подтверждение данной теории³.

Однако, к сожалению, в условиях происходящих в мире после победы социалистической революции глобальных перемен марксистская теория классовой борьбы и государства, включая и его типологию, была превращена советским обществоведением в догму. В частности, буржуазный тип государства раз и навсегда характеризовался соответственно оценкам Маркса и Энгельса, данным государству эпохи промышленного капитализма, и тезисам Ленина об империалистичес-

Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 18.

² См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 20. С. 292

³ См.: Липшиц Р.З. Государство и право и современном обществе, необходимость новых подходов // Сов. государство и право. 1990. № 10. С. 15. Прямое отношение к рассматриваемой проблеме имеет содержащееся в этой статье положение о необходимости осмысливать теорию государства после социалистической революции в России «на разных моделях».

ком государстве, сформулированным в основном в первые два десятилетия XX в. Между тем вопреки предсказаниям о загнивании и гибели капитализма, капиталистический строй перенес не только политический удар, нанесенный революцией в России, но и выстоял в условиях глубочайшего экономического кризиса и депрессии конца 20-х – начала 30-х годов. Благодаря вмешательству государства в экономику, начало которому положили теория Дж. Кейнса и практика Ф. Рузвельта, он окреп и оказался способным в сравнительно короткий срок осуществить научно-техническую революцию, использовав ее достижения для повышения уровня жизни народа. При регулирующей роли государства были проведены меры по перераспределению доходов, внедрены многочисленные средства социальной защищенности человека.

Наряду с этим сохранились свойственные капитализму мощные стимулы материальной заинтересованности. Небезынтересно также, что капиталистический строй оказался способным воспринять и внедрить некоторые прогрессивные идеи различных течений социализма. Немаловажно и то обстоятельство, что в ряде капиталистических стран, в том числе крупных, долгое время у власти находились социал-демократы, успешно сочетавшие в своей деятельности возможности капитализма с идеями социализма. Поэтому то общество, которое сформировалось во многих странах Запада после Второй мировой войны и которое мы по-прежнему характеризовали как традиционное капиталистическое, на самом деле существенно отличалось от капиталистического общества времен как Маркса и Энгельса, так и Ленина.

Вполне понятно, что происшедшие изменения отразились и на государстве. Как показывает опыт США, Англии, Франции, Швеции и других стран, в развитых западных демократиях при объективном, непредвзятом отношении государство не может уже характеризоваться как «ночной сторож буржуазии», ее орудие для подавления рабочего класса. В послевоенные годы оно все более становилось инструментом преодоления общественных противоречий не путем насилия и подавления, а посредством достижения социального компромисса. Все большее значение и развитие в этих странах получают демократия, плюрализм, разделение властей, роль права в жизни общества, защита прав человека и т.д. Все эти изменения позволяют характеризовать современные наиболее цивилизованные демократические государства Запада в качестве правовых.

Такой ход развития буржуазного государства наглядно обнажил одно из самых уязвимых мест марксистской теории общественно-экономических формаций, которое заключается в заданном программировании на длительную перспективу однолинейной конструкции движе-

ния истории: все формации «выстраиваются» в единый ряд, все наро ды, за редко допускаемым исключением, как бы «обязываются» прохо

дить весь путь от одной формации к другой и соответственно от одного типа государства к другому.

Опыт современных государств Запада, опровергающий эту посылку, послужил основанием для множества теорий («нового индустриального общества и государства», «постиндустриального общества», «конвергенции двух систем» и др.), утверждающих, что нынешнее «буржуазное» государство не отвечает своему названию и должно рассматриваться как новое, индустриальное или постиндустриальное государство, относящееся к посткапиталистическому типу государства.

Еще недавно такие теории отвергались с ходу, как противоречащие марксизму. Теперь, однако, трудно не признать, что они в той или иной мере отражают действительное положение вещей.

Немало противоречий возникает в применении формационного

подхода и к социалистическому типу государства, сложившемуся у нас после Октябрьской революции.

По прогнозу классиков марксизма, социалистическое государство как государство «не и собственном смысле» призвано было подавить сопротивление свергнугых эксплуспагоров; обеспечить для трудящихся демократию высшего типа; построить социализм; подготовить переход к обществу без классов и затем отмереть. Но произошло иначе. Сравнительно короткий период государства диктатуры пролетариата чрезмерно растянулся. Аппарат насилия, огромная бюрократия – все то, что ставило государе гпо над обществом, сохранялось; служил же аппарат, вопреки прогнозам Маркса, Энгельса, Ленина, не рабочему классу, а партийно-государсгвеиной верхушке. Демократия ограничивалась однопартийностыо. Выборы носили формальный характер Государство использовалось для массовых репрессий. Происходило полное огосударствление общественной жизни. Экономика проигрывала в соревновании с капитализмом

Признавая это, не следует, однако, впадать в крайность и не видеть в пройденном Советским государством социалистическом пути ничего позитивного, хорошего. Но в главном это не меняет сути дела. Не случайно, что в массовой пропаганде о социалистическом типе государства, в частности об общенародном государстве, упор делался на желаемое, а не на действительное.

Критически надо отнестись и к связанному с формационным подходом мнению, что социалистическое государство – исторически последний и в этом смысле высший тип государства. Из этого делался вывод, что не только Советский Союз, но и такие именуемые социалистическими страны, как КНДР, Куба, Монголия и другие, значительно

отстающие экономически от США и других развитых государств Запада, в социально-политическом отношении опережают их на целую эпоху. Конечно же, это не соответствует действительности.

И, наконец, представляется методологически не обоснованным заранее предопределять как последнюю общественно-экономическую формацию, так и последний тип государства. Советский Союз распался. Россия перестала быть социалистическим государством, но она продолжает существовать как демократическое государство, находящееся в экономически переходном периоде, развивающееся по пути формирования правового государства. Наряду с постиндустриальным государством Россия представляет собой разновидность посткапиталистического типа государства.

Несмотря на критические замечания в адрес формационного подхода к типологии государства, полностью отказываться от него не следует. Он может быть полезен и для дальнейшего изучения и уточнения ранних типов государства, возникших при переходе от первобытно-общинного строя к феодализму.

Другим заслуживающим внимание современным подходом к типологии государства является цивилизационный. В настоящее время в нем преобладает так называемое технологическое направление, согласно которому тип государства связывается с той ступенью (стадией) научно-технического прогресса и жизненного уровня населения, определяемого потреблением и оказанием услуг, которой соответствует

данное государство.

Одной из наиболее распространенных и характерных для этого направления цивилизационного подхода является «теория стадий экономического роста», автор которой известный американский социолог и политический деятель Уолт Ростоу. Согласно этой теории, призванной, по словам ее автора, «бросить вызов марксизму и вытеснить его как метод рассмотрения современной истории», все общества по экономическому развитию можно отнести к одной из пяти стадий: традиционное общество; переходное общество, в котором закладываются основы преобразований; общество, переживающее процесс сдвига; созревающее общество и общество, достигшее высокого уровня народного

потребления.

К первой стадии Ростоу относит общество, основанное на доньюто-невской науке и технике и на преобладании сельского хозяйства. Вторая стадия – это период трансформации «традиционного общества» в более развитый период закладывания основ для «сдвига» в области обрабатывающей промышленности. Третья стадия – «сдвиг», «взлет» научно-технического развития как в промышленности, так и в сельском хозяйстве. Четвертая стадия характеризуется как пора «зрелос-

ти», когда на основе применения современных научно-технических достижений во всей массе ресурсов общества и значительного роста инвестирования национального дохода достигается устойчивое превышение выпуска продукции над ростом населения. И, наконец, пятая стадия – это период «высокого уровня массового потребления», в который ведущие секторы экономики переходят на производство предметов потребления длительного пользования и услуг.

В соответствии с рассматриваемой концепцией именно на пятой стадии возникает общество, которое можно назвать «государством всеобщего благоденствия». На данной стадии, по мнению Ростоу, находились лишь США и другие высокоразвитые капиталистические государства, тогда как Советский Союз только вступал в стадию «зрелости».

К теории «стадий экономического роста» тесно примыкают теории «менеджеризма», «единого индустриального общества», «постиндустриального общества» и др, согласно которым в современную эпоху необходимость п революционном изменении условий жизни общества отпадает или уже отпала, ибо научно-техническая революция по своим социальным последе гииям спонтанно, автоматически выступает как заменитель социальной революции, который, неся все основные социальные преобразования, не затрагивает основы капитализма – частной собственности. Значительное место в ряду этих теорий занимает идея «конвергенции», сближения двух систем, социалистической и капиталистической, в разработку которой весомый вклад внес академик А.Д. Сахаров. Суть ее в сближении и воплощении в едином типе общества и государства того лучшего, что содержат в себе обе системы в целях обеспечения прогресса, свободы и мира внутри каждой страны и на международной арене.

Представителем другого направления цивилизационного подхода к вопросу о типах государства является английский историк А. Тойнби. Он сформулировал концепцию цивилизации, под которой понимает замкнутое и локальное состояние общества, отличающееся общностью религиозных, психологических, культурных, географических и других признаков. В соответствии с ним он выделяет в мировой истории более 20 цивилизаций, не связанных между собой какими-либо общими закономерностями развития, а существующих, подобно ветвям дерева, рядом друг с другом. Обращает на себя внимание смешение А. Тойнби понятий общества и государства. Хотя его взгляды и представляют определенный интерес, выдвигаемые им признаки относятся скорее к типологии общества, а не государства.

Имеются и некоторые другие подходы к типологии государства, различающиеся между собой положенными в их основу критериями,

но они как правило, весьма субъективны. Поэтому в данном параграфе

и было привлечено внимание ° дует пользоваться При изучении вопрос. отипах

одновременно как Ф⁰?"⁰"" Позитивные стороны того и

ТгоыТв ооко и конкретно понять эту сложную проблему.

Тема 4. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА (М.И. Байтин, И.Н. Сенякин)

1. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА (М.И. Байтин)

Научное познание государства любого исторического типа обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики и ориентиры не только собственно государства как особой организации публичной власти, но и общества и целом.

В юридической литературе уделено значительное внимание исследованию проблемы функций государства (Н.Г. Александров, М.И. Байтин, А.И. Денисов, Л.И. Загайнов, А.II. Косицын, Г.Н. Манов, Н.П. Фарберои, П.В. Черноголовкнн и др.).

Функции государства -- лго основные направления деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение.

В этом определении выделены наиболее существенные признаки функций государства.

1. Функции государства непосредственно выражают и предметно конкретизируют его классовую и общечеловеческую сущность. Их содержание учитывает классовые, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества.

2. В функциях государства воплощается и раскрывается его активная служебная роль как важнейшей части надстройки по отношению к своему базису, реализуется разносторонняя практическая деятельность внутри страны и на международной арене.

3. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям. Государство выполняет свое социальное назначение посредством осуществления соответствующих ему функций, представляющих собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности.

4. В функциях государств различных исторических типов проявляются и объективируются присущие им особенности и закономерности развития, динамика социально-экономических, политических и духовных преобразований в жизни общества.

В связи с тем что государство выполняет множество функций» содержание которых весьма разнообразно, необходима их научная классификация.

Рассмотрим некоторые основания (критерии) такой классификации.

Наиболее общими критериями отграничения одной функции от другой являются: во-первых, особенности объекта государственного воздействия, своеобразие тех общественных отношений, на которые государство воздействует в процессе своей деятельности; во-вторых, обусловленная последними специфика содержания каждой функции, т е. более или менее однородных, близких друг к другу видов государственной деятельности.

В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни – внутренней или внешней – осуществляются те или иные функции государства, разрешению каких задач они служат – внутриполитических или внешнеполитических – они подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние функции государства – это, например, экономическая, экологическая, функция развития культуры, науки и образования. К внешним функциям относятся: оборона страны, обеспечение мира и поддержка мирового порядка и т.д.

1 Среди внутренних и внешних функций государства различаются функции основные и неосновные.

Основные функции – это наиболее общие, важнейшие направления деятельности государства по осуществлению коренных стратегических задач и целей, стоящих перед ним в определенный исторический период.

Основным функциям государства присущ ряд общих черт. Во-первых, в них наиболее выпукло проявляется классовая и общечеловеческая сущность государства, его социальное назначение. Разумеется, то и другое проявляется во всех его функциях. Однако в различных функциях государства его сущность и социальное назначение обнаруживают себя неодинаково. В основных функциях они как бы «лежат на поверхности», выражаются непосредственно и со всей определенностью. В других же – они не имеют столь прямого проявления и, как правило, могут быть определены лишь посредством рассмотрения их в связи с содержанием той или иной основной функции. Достаточно сопоставить, например, такие направления деятельности государства, как, с одной стороны, налаживание средств связи, обеспечение ремонта и строительства дорог, работы транспорта, участие в международных конвенциях по защите растений от болезней, борьба с эпидемиями и др., с другой – экономическая, социальная деятельность

государства, осуществляемая им охрана прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка, оборона страны и др.

Во-вторых, в отличие от многочисленных государственных функций, осуществляемых, как правило, специально предназначенными для этого органами (например, здравоохранение, социальное обеспечение, высшее образование, финансовая деятельность, дипломатия, внешняя торговля и т.д.), основные функции относятся к деятельности государства в целом, выполняются, хотя и в разной мере, всеми или многими звеньями государственного аппарата.

В-третьих, с точки зрения своего содержания и структуры основная функция носит комплексный, собирательный характер, всегда требует системного анализа. Она воплощает сосредоточение усилий государства на одном из решающих, генеральных направлений его внутренней или внешней деятельности. Ее объектом является широкий круг обладающих известным сходством общественных отношений в какой-то определенной большой области социальной жизни (например, отношения в сферах экономики, налогообложения, социальных отношений, экологии, обеспечения мира и поддержания мирового порядка и т.д.).

Сообразно с этим основные функции государства охватывают, группируют по наиболее важным направлениям государственного воздействия на общественные отношения множество других его функций, именуемых неосновными функциями. Последние, будучи составными структурными частями основных функций, представляют собой направления деятельности государства по выполнению его задач в конкретной, и в этом смысле более узкой, сфере общественной жизни.

Необходимо помнить, что термин «неосновные функции» условный. Его употребление не имеет в виду умалить значение данной разновидности функций и правомерно лишь постольку, поскольку помогает выделить из множества различных государственных функций более широкие по объему и общие по содержанию основные функции государства.

Важно подчеркнуть, что основная функция – не конгломерат, а определенная, проникнутая внутренним единством и целеустремленностью система многочисленных направлений деятельности государства. Эта система отличается от составляющих ее элементов.

От основных и неосновных функций государства следует отграничивать функции органов государства, т.е. реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества.

Осуществление основных функций государства по своему содержанию есть непрерывный процесс реализации многочисленных неосновных государственных функций и функций отдельных государственных органов. Соотношение между указанными разновидностями государственных функций отражает диалектику общего, особенного и единичного в деятельности государства.

Рассмотрение понятия основных функций государства требует ответа и на вопрос об их взаимодействии с его задачами и принципами деятельности.

Задачи и функции государства – явления соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие. Их нельзя ни противопоставлять, ни отождествлять.

В задачах государства определяются его социальное назначение, цель, достижению которой оно служит в тот или иной исторический период.

Задачи государства имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются их ближайшей непосредственной предпосылкой. В задачах концентрируется и преломляется воздействие экономики и политики на развитие функций государства.

В свою очередь, функции государства представляют собой средство реализации, выполнения его задач. Задачи государства воплощаются в жизнь посредством осуществления его функций.

Не следует также смешивать функции государства с принципами его формирования и деятельности.

Некоторые авторы относят, например, к числу функций современного Российского государства обеспечение народовластия, видят основное назначение такой функции в осуществлении государством посредством представительных и иных органов власти волеизъявления народа по руководству обществом. Или – учет и координацию интересов различных групп населения, отыскание и проведение в жизнь таких решений, которые поддерживались бы разными социальными слоями². В действительности же обеспечение народовластия, развитие демократии представляет собой не какую-то отдельную функцию ны- нешнего Российского государства, а один из закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации основных принципов его организации и деятельности, одну из основ конституционного строя. То же самое относится и к обеспечению государством социального компромисса. Эти и другие принципы Российского государства пронизывают

См.: Морозова Л.Л. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 103-104.

² См.: Лифшиц Р.З. Государство и право в современном обществе: необходимость иоиых подходов // Сов. государство и право. 1990. № 10. С. 17.

все его функции, оказывают активное воздействие на их развитие, лежат в основе выполнения каждой из них.

В процессе исторического развития государства в его функциях происходят изменения: одни из них отпадают, другие – углубляются и видоизменяют свое содержание, третьи – возникают вновь. Но во всех случаях они обусловливаются свойственными определенной исторической эпохе экономической и социально-классовой структурой общества, сущностью государства и его социальным назначением. Поэтому функции конкретного государства должны рассматриваться с учетом его принадлежности к определенному типу государства.

2. ОСНОВНЫЕ ВНУТРЕННИЕ ФУНКЦИИ (М.И. Байтин, И.Н. Сенякин)

Россия пережинает один из важнейших этапов развития своей государственности, правовой каркас которого очерчен в принятой путем референдума 12 декабря 1993 г. Конституции. Данный этап начался переходным периодом осуществления коренных политических, социально-экономических и духовных преобразований, формирования основанного на рыночной экономике гражданского общества и демократического социального правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. С выполнением этих задач непосредственно связано изменение и развитие функций Российского государства по сравнению с периодом до прекращения существования СССР.

Рыночная реформа заметно ограничила пределы и видоизменила механизм воздействия государства на экономические отношения, создала условия для развития частной собственности и свободного предпринимательства, привела к разгосударствлению экономики. Демонтаж административно-командной системы устранил монополию государственного руководства экономикой, свойственную хозяйственно-организаторской функции социалистического государства, расчистил дорогу рыночным отношениям. В обстановке экономической независимости система уравнительного распределения материальных благ перестала соответствовать новым экономическим отношениям, превратилась в сдерживающий фактор их развития. В связи с этим отпала необходимость в функции государственного контроля за мерой труда и мерой потребления. В новых условиях существенно изменилось и вместе с тем осложнилось содержание хозяйственно-организаторской, культурно-воспитательной и других внутренних функций, ранее выполнявшихся Советским государством; в одну из основных превратилась функция сбора налогов.

Соответственно возникла необходимость внести уточнения как в саму систему функций, так и в их названия. В современный период Российскому государству присущи следующие основные внутренние функции: экономическая; социальная; развития культуры, науки и образования; налогообложения и взимания налогов и сборов; экологическая; охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка.

Экономическая функция. В ней наиболее полно проявляется современная роль государства в области хозяйствования. В основе этой функции лежит жизненно необходимая реальная рыночная реформа, призванная коренным образом трансформировать экономический механизм России.

За прошедшие годы обозначились некоторые важные элементы рыночных отношений: экономическая свобода, право собственности, работающие рынки товаров и услуг. Вместе с тем возникла необходимость поиска оптимальных способов участия государства в экономических процессах, налаживания эффективного государственного регулирования, совместимого с рыночными механизмами. В этом главная, хотя пока еще недостаточно проявившая себя особенность экономической функции современного Российского государства по сравнению с хозяйственно-организаторской функцией Советского государства по всеобъемлющему руководству экономикой.

Ныне экономическая функция охватывает такие направления государственной деятельности, как структурная перестройка российской экономики, при которой будет производиться только продукция, жиз- ненно необходимая человеку, государству, мировому рынку; преимущественная поддержка стратегических, высококонкурентных на мировом рынке и социально значимых для России производств; демонополизация производства; реальная поддержка производителей, в том числе малого предпринимательства; целенаправленная инвестиционная политика; отстаивание интересов российских компаний на внутреннем и мировом рынке; продолжение приватизации; реформа экономического механизма аграрного сектора и прежде всего обеспечение права частной собственности на землю; постепенное снижение темпов инфляции и торможение роста цен; приостановка спада производства;

формирование современной системы расчетов и начало глубокой реформы Центрального банка и т.д.

Особое место в правовом обеспечении осуществления экономической функции принадлежит новому Гражданскому кодексу Российской Федерации. С принятием его в полном объеме создана всеобъемлющая правовая основа рыночной экономики, общества цивилизованных соб-

ственников", экономической свободы человека, партнерских отношений между гражданином и государством.

Вместе с тем следует признать, что ресурсы страны и возможности государственного регулирования в этом направлении не использовались с должной эффективностью. Недостаточно внимания уделялось развитию отечественного промышленного и сельскохозяйственного производства, существенные просчеты были допущены в проведении

приватизации, в банковской системе, что углубило экономический и финансовый кризис.

Как показала практика, оздоровление и последующее реформирование всей хозяйственной и финансовой жизни России непосредственно связано с усилением роли государства, его экономической функции (как это было, например, при президенте Рузвельте – в США, при канцлере Эрхарде – в ФРГ).

Социальная функция. Она проистекает из предпосылки, что, как.записано в статье 7 Конституции, «Российская Федерация – социаль-, ное государство, политика которого направлена па создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Содержание этой функции многозначно: государство призвано охранять труд и здоровье людей, устанавливать гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развивать систему социальных служб; устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Важные стороны социальной функции государства составляют также смягчение и преодоление таких издержек нынешнего переходного периода, как бедность, углубление неравенства и рост безработицы;

стабилизация уровня жизни населения и более равномерное распределение бремени экономических трудностей между различными группами населения.

Правовому обеспечению социальной функции служат Закон РСФСР о государственных пенсиях, Семейный кодекс РФ, законы 0 страховании», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», указы Президента РФ «О неотложных мерах по обеспечению здоровья населения», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О мерах по восстановлению сбережений граждан Российской Федерации» и др.

Однако осуществление данной функции государства еще не отвечает предъявляемым к ней требованиям. В обстановке систематических

задержек выплаты зарплаты, пенсий, пособий, девальвации рубля и роста цен происходит снижение жизненного уровня населения, растет число граждан, чьи доходы меньше среднего прожиточного минимума. Устранение такого рода негативных явлений, нарушающих право граждан на достойную жизнь, – первоочередная задача государства, которая определяет содержание и роль его социальной функции.

Функция развития культуры, науки и образования. Эта функция сложилась вместо ранее осуществлявшейся культурно-воспитательной функции со свойственным ей доминированием монопольной государственной идеологии. В отличие от прежней нынешняя функция развития культуры, науки и образования зиждется на признании Конституцией Российской Федерации (ст. 13) идеологического многообразия, согласно которому никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Статьей 44 Конституции «каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания», охрана интеллектуальной собственности.

Содержание этой функции сегодня составляет государственная поддержка развития культуры – литературы, искусства, театра, кино, музыки, живописи, архитектуры и т.д.; физической культуры и спорта;

радио, телевидения и других средств массовой информации; сохранение историко-культурных памятников, исторических комплексов, заповедных территорий, архивов, музеев, библиотек.

В содержание данной функции входят также: государственная поддержка развития науки, ее естественной интеграции в новые рыночные условия; создание благоприятных условий для творческой деятельности научных коллективов и для свободной состязательности различных школ и направлений; поддержка приоритетного развития фундаментальных теоретических исследований и принципиально новых технологий; эффективное использование как образовательного, так и научного потенциала высшей школы, развитие интеграции науки и высшего образования; меры по улучшению работы общеобразовательной школы.

Правовую основу осуществления данной функции составляют Основы законодательства РФ о культуре, Закон РФ «Об образовании» (с изменениями и дополнениями), указы Президента РФ «О государственной поддержке Российского фонда культуры», «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации» и др.

Имеющиеся в осуществлении этой функции трудности и упущения, к сожалению, связаны в основном с недостаточным выделением

средств на развитие культуры, науки и образования из государственного бюджета.

Экологическая функция, или функция охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Объективным фактором, вызывающим необходимость в такой основной государственной функции, является развитие научно-технической революции и ее последствия для человека. Создавая огромные блага для людей, научно-техническая революция одновременно с тем неизбежно связана с многократно возросшим вовлечением окружающей природной среды в общественное производство, что, в свою очередь, вызывает разного рода негативные последствия в экологических системах; ведет к загрязнению воздуха и водных источников, повышенной радиации, создает угрозу растительному и животному миру, здоровью и жизни человека. В этих условиях проблема экологии вышла на передний план не только в пределах отдельной страны, но и в глобальном, международном масштабе, превратилась в проблему спасения земли, сохранения человечества.

Основное содержание экологической функции составляют государственное управление и координация деятельности в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды.

Ведущая роль в осуществлении экологической функции принадлежит Министерству природных ресурсов РФ и Государственному комитету РФ по охране окружающей среды.

Вместе с ними в выполнении этой функции, применительно к своему профилю, участвуют Министерство по атомной энергии, Министерство ро делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, государственные комитеты РФ – по земельной политике, по рыболовству, по стандартизации и метрологии; федеральные службы России – по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, лесного хозяйства; Российское авиа-ционно-космическое агентство; федеральные надзоры России – горный и промышленный, по ядерной и радиационной безопасности.

С помощью законодательства государство устанавливает правовой режим природопользования, берет на себя обязательства перед своими гражданами по обеспечению нормальной среды обитания. Основными нормативными актами, регулирующими данную сферу отношений, являются Конституция Российской Федерации и законы Российской Федерации «Об охране окружающей среды», «Основы лесного законодательства», «О недрах», «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности населения» и др.

Функция налогообложения и взимания налогов. Это направление деятельности государства охватывалось ранее более общей, хозяйственно-организаторской функцией.

В новых условиях развития России в силу возрастания роли, значительного расширения объема и усложнения содержания данная функция, будучи тесно связанной с экономической, вместе с тем выделилась в одну из самостоятельных основных функций. Ее содержание составляют формирование и пополнение казны, прежде всего государственного бюджета как федерального, так и субъектов Федерации, а также муниципального бюджета, за счет всех видов налогов, в том числе налога на прибыль предприятий, основанных на всех формах собственности, налога на добавленную стоимость, акцизов, подоходного налога с граждан и т.п., а также предусмотренных законом финансовых сборов,

пошлин и платежей.

Базовыми нормативными актами, регулирующими выполнение

рассматриваемой функции, выступают Федеральный закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и Налоговый кодекс РФ (Часть первая). В них определены виды налогов, объекты налогообложения и сборов, права, обязанности, ответственность налогоплательщиков и т.д. Контроль за исполнением данных законов возложен на Министерство по налогам и сборам и Федеральную налоговую полицию, которые проверяют правильность заполнения деклараций о доходах и исчисления налогов, своевременность их уплаты, выявляют налоговые правонарушения. Кроме того, они призваны обеспечивать соблюдение законодательства гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью, выдавать лицам, осуществляющим индивидуальную трудовую деятельность, патенты и регистрационные удостоверения. Главное назначение названных и других нормативных актов в области налоговой политики – обеспечить эффективную налоговую систему, которая бы не душила, а поощряла рост производства,

материальную заинтересованность в нем.

Нынешние кризисные явления в экономике с особой остротой поставили перед рассматриваемой функцией задачу оптимального сбора налогов в казну. Однако одновременно с этим, по мере стабилизации обстановки, все полнее и целенаправленнее должно проявлять себя и такое важное назначение налоговой функции, как ее регулирующее

поздействие на экономику.

Функция охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка. В современных условиях существенные изменения и развитие претерпели каждый из неразрывно связанных между собой компонентов содержания этой триединой функции.

Конституция Российской Федерации (ст. 2), признав человека, его права и свободы высшей ценностью, впервые закрепила защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве обязанности государства. Тем самым охрана и развитие разносторонних прав и свобод граждан должны составлять смысл деятельности всех законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти. К сожалению, это конституционное требование пока еще должным образом не выполняется.

Новое в содержании данной функции состоит также в том, что, согласно статье 8 Конституции, «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Сообразно с этим прежде всего должна осуществляться равная правовая защита всех форм собственности.

В современной обстановке возросло значение охраны правопорядка, предусматривающей обеспечение режима законности, предупреждение и сокращение правонарушений.

С учетом опасных тенденций в динамике роста и структуре преступности, представляющей угрозу национальной безопасности Рос-Сии, главное в охране правопорядка сегодня – ото обуздание преступности.

В последнее время предприняты меры по концентрации усилий государства на этом важном направлении, подготовлена Федеральная программа борьбы с преступностью на ближайшие годы. Однако пока реальных сдвигов в лучшую сторону не произошло. Не подорваны корни организованной преступности и коррупции. Не сокращается число убийств, в том числе заказных, и других особо тяжких преступлений против личности. Безнаказанными остаются многочисленные факты казнокрадства, обмана вкладчиков проворовавшимися банкирами, произвола чиновничества, открытого разжигания межнациональной розни и других проявлений национализма и фашизма.

В условиях выражаемого общественным мнением справедливого недовольства россиян неспособностью властей и, в первую очередь, силовых структур государства защитить их от преступных посягательств, нередки высказывания о несовершенстве нормативно-правовой базы борьбы с преступностью, о целесообразности введения в этих целях чрезвычайных мер.

В действительности же для этого необходимы не кампанейщина и «чрезвычайки», а твердая политическая воля всех ветвей власти и жесткое соблюдение тех законов, которые уже есть; безукоснительное выполнение демократического принципа равенства граждан перед законом и судом.

Обеспечение неотвратимости наказания за преступление независимо от того, кем оно совершено, не только святая обязанность, но и прямая служебная функция органов правопорядка и их должностных лиц. Для ее выполнения просто надлежит правильно использовать предоставленные им полномочия и бескомпромиссно применять соответствующие правовые нормы. В настоящее время от властей, прежде всего силовых структур, требуется принятие жестких, быстрых и решительных мер по своевременному предотвращению и пресечению бандитских вылазок террористов, где бы они ни находились – в Москве или в других регионах России.

Особое место в правовом обеспечении борьбы с преступностью призваны занять новые Уголовный и Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации. Важная роль в этом принадлежит также Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации», федеральным законам «О прокуратуре Российской Федерации» (новая редакция), «Об оперативно-розыскной деятельности», «О внутренних войсках МВД Российской Федерации», «О борьбе с терроризмом», «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», «О мировых судьях в Российской Федерации», указам Президента РФ «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации», «Об утверждении Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее структуре», «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе МВД Российской Федерации» и др.

Неотложной мерой укрепления правовой основы обеспечения борьбы с преступностью является принятие нового Уголовно-процес-суального кодекса Российской Федерации.

3. ОСНОВНЫЕ ВНЕШНИЕ ФУНКЦИИ (М.И. Байтин, И.Н. Сенякчн)

В течение последнего времени изменилась не только Россия, но и весь мир. Ушли в прошлое глобальная конфронтация и прямая угроза

ядерной войны.

Соответственно существенные изменения претерпели основные внешние функции Российского государства. Одни из них отпали (функции сотрудничества и взаимопомощи с социалистическими странами, помощи развивающимся государствам и народам), другие – получили дальнейшее адекватное новым условиям развитие (функции в области обороны страны, борьбы за мир), третьи – возникли вновь (функции сотрудничества со странами СНГ, интеграции в мировую экономику).

Последовательное продвижение национальных интересов через открытость и сотрудничество в международных отношениях, обеспечение безопасности страны, благоприятных условий для внутреннего развития и продолжения реформ – таковы задачи внешней политики Российского государства в современный период. Сообразно этому оно осуществляет следующие основные внешние функции: оборону страны;

обеспечение мира и поддержание мирового порядка; сотрудничество и укрепление связей со странами СНГ; интеграцию в мировую экономику и сотрудничество с другими странами в решении глобальных проблем.

Функция обороны страны. Несмотря на улучшение международной обстановки, у России еще немало внешнеполитических проблем. Сохраняется возможность неблагоприятных для нее геополитических изменений, в первую очередь, связанных с возможностью расширения НАТО на Восток. Не исчезли очаги локальных конфликтов у российских границ. Настораживают и имевшие в последнее время факты вме- шательства США в союзе с некоторыми партнерами по НАТО в одностороннем порядке, в обход Совета Безопасности ООН и России, во внутренние дела других государств, включая применение военной силы.

Соответственно одпр из важнейших направлений внешнеполитической деятельности Российского государства – обеспечение его военной безопасности.

Согласно этой функции, Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории России, а также для выполнения задач в соответствии с ее международными договорами.

Оборона страны, формирование и функционирование Вооруженных Сил России, других войск и воинских формирований, привлекаемых к обороне, осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ее законами по военным вопросам, пакет которых пополнился новым Федеральным законом «Об обороне». Данный Федеральный закон определяет основы и организацию обороны России, полномочия органов федеральной власти, функции органов государственной власти субъектов РФ, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан России в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере обороны, а также другие касающиеся обороны нормы.

Функция обеспечения мира и поддержки мирового порядка. Приоритеты в деятельности Российского государства по обеспечению

мира – это недопущение новой глобальной войны – горячей или холодной, укрепление обязательного для всех режима нераспространения оружия массового уничтожения и новейших военных технологий, военно-техническое сотрудничество с другими странами, повышение контролируемости международной торговли оружием при соблюдении российских коммерческих интересов в этой области, введение в действие Договора СНВ-2 и Конвенции о запрещении химического оружия. Существенная роль в правовом урегулировании ряда связанных с этим практических вопросов принадлежит Федеральному закону «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами*.

Один из приоритетов многосторонней российской дипломатии –

укрепление ООН, принятие такой модели реформирования этой организации, которая превращала бы ее в самый надежный и всеобъемлющий институт международного сотрудничества в целях обеспечения

мира.

Россия все увереннее занимает принадлежащее ей по праву место в

мировой политике. Встречи глав семи ведущих стран мира постепенно становятся встречами «восьмерки» с полновесным участием России.

Важным событием стало ее принятие в Совет Европы.

В силу своего потенциала, геополитического положения и влияния Российское государство несет особую ответственность за поддержание стабильности и порядка в современном многосложном мире. Сообразно этому одно из предназначений Вооруженных Сил Российской Федерации состоит в проведении операций с целью поддержания мира по решению Совета Безопасности ООН или в соответствии с международными обязательствами РФ. Правовому обеспечению этой стороны рассматриваемой внешней функции служит Федеральный закон «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности». Не менее важной формой участия России в преодолении возникающих в мире межнациональных и иных вооруженных конфликтов является соответствующая дипломатическая деятельность.

Функция сотрудничества и укрепления связей со странами СНГ,

Эта новая основная функция возникла у Российского государства в связи с тем, что с образованием Содружества Независимых Государств отношения с новыми независимыми государствами на границах России, всемерное развитие СНГ поставлены во главу угла внешней политики России. Это – сфера особой ответственности и особых взаимных

интересов России и ее соседей.

Вместе с тем здесь таятся и новые проблемы для России. Очаги конфликтов вблизи ее границ, затяжной кризис экономики, да и самой

государственности в ряде стран СНГ создают серьезную угрозу безопасности нашей страны.

Осуществляя рассматриваемую функцию, Российское государство выступает за укрепление содружества прежде всего по линии формирования экономического союза, общего рынка СНГ, системы коллективной безопасности, совместной охраны границ; комплексного решения проблемы соблюдения на всей территории бывшего СССР международно признанных стандартов в области прав человека и национальных меньшинств, гражданства и защиты переселенцев, заботы о россиянах, оказавшихся за пределами Российской Федерации; создания единого информационного пространства.

Наглядным выражением новых моментов, перспектив и тенденции развития данной функции являются такие документы, как Договор о Союзе Беларуси и России и Декларация о дальнейшем единении России и Беларуси, Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, Договор между Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.

Функция интеграции в мировую экономику и сотрудничества с другими странами в решении глобальных проблем. В самостоятельную основную функцию данное направление деятельности Российского государства сложилось лишь в последний период его развития.

Новый характер международных связей открыл благоприятные возможности для более эффективной реализации интересов России в области экономики, торговли, бизнеса, научно-технического сотрудничества посредством ее интеграции в мировую экономику. Действуя в этом направлении, Россия вступила в основные международные экономические организации, заключила Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом. В настоящее время ведется работа по налаживанию на основе принципа партнерства полнокровного взаимодействия с США, с государствами Западной Европы, с большинством которых подписаны двусторонние документы, а также с Индией, Китаем и другими государствами Азиатско-тихоокеанского и иных регионов. Важным фактором интеграции России в мировую экономику стало снятие ограничений на ее внешнеэкономические связи.

Внедрение России в мировую экономику привело к реконструиро-ванию всего механизма ее внешнеэкономической деятельности, посредством которой отечественный рынок тесным образом связывается

с мировым. Устранена монополия государства во внешнеэкономических связях.

Изменение внешнеэкономической политики потребовало соответствующего правового обеспечения. В этих целях были приняты такие нормативно-правовые акты, как Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР», законы Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле», «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерации иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям», «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы», и др.

Важной стороной данной функции является также сотрудничество России с другими странами мирового сообщества в решении глобальных проблем, затрагивающих интересы каждого народа и человечества в целом. Это – проблемы освоения космоса и безопасности планеты, защиты Мирового океана, охраны растительного и животного мира, борьбы с эпидемиями и наиболее опасными болезнями, предотвращения и ликвидации последствий крупных производственных аварий, катастроф.

4. ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА (ММ. Байтин)

В правовой литературе под формами осуществления функций государства понимаются: во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфические виды государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций (С.А. Голунский, Г.И. Петров, М.С. Строгович и др.); во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции (Н.Г. Александров, И.С. Самощенко, М.И. Байтин и др.).

Согласно первому критерию, основными формами осуществления функций государства являются: 1) законодательная; 2) управленческая (исполнительная); 3) судебная; 4) контрольно-надзорная.

Законодательная деятельность заключается в издании представительными и законодательными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.

Согласно Конституции РФ, правом издавать федеральные законы

наделено Федеральное Собрание – парламент России.

Управленческая, или исполнительная, деятельность представляет собой основанную на законах оперативную, повседневную реализацию

органами исполнительной власти (государственного управления) функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка и обороны страны и т.д.

Судебная деятельность охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны.

Контрольно-надзорная деятельность – это выполнение функций государства посредством действия всех разновидностей государственного надзора и контроля за законностью. Особое место в системе этих средств занимает прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, осуществляемый Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.

Каждая из названных форм с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.

Научное и практическое значение данной классификации состоит в том, что она способствует изучению и совершенствованию разделения труда между отдельными звеньями механизма государства по выполнению его функций, тесно соотносится с принципом разделения властей.

Наряду с изложенной в науке получила распространение имеющая не меньшую теоретико-практическую значимость классификация, критерием которой является однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций. Она служит выяснению того, как механизм государства осуществляет его 4)ункции, каким образом государство использует для выполнения своих задач и функций право. Сообразно этой классификации в работе всех звеньев механизма государства различается деятельность правовая и чисто фактическая, или, как представляется более целесообразным ее называть, – организационная.

Деление форм осуществления функций государства на правовые и организационные не означает умаления или тем более отрицания первостепенной организующей роли права в общественной жизни. Правовые формы всегда являются организационными. Однако далеко не все организационные формы – правовые.

Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов. Соответственно этому к правовым формам реализации функций государства относятся правотворческая деятельность и правоприменительная деятельность, которая, в свою

очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохра-

нительную.

Правотворческая деятельность – это форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм. Важнейшая составная часть, ядро правотворчества (нормотворчества) – законодательная деятельность.

Правоприменительная деятельность – это деятельность государственных органов по выполнению законов и подзаконных нормативных актов путем издания актов применения права. В правопримени тельной деятельности, как отмечалось, выделяются оперативно-исполнительная и охранительная.

Оперативно-исполнительная деятельность представляет собой связанную с повседневным разрешением разносторонних вопросов управления делами общества властную, творческую исполнительно-рас-, порядительную работу государственных органов по осуществлению функций государства путем издания актов применения норм права, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений.

Правоохранительная деятельность – это форма осуществления функций государства посредством властной оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей.

В результате правоохранительной деятельности издаются акты применения норм права (постановления следователей, протесты и представления прокуроров, приговоры и решения судов и т.п.). Специфика этих актов в том, что они служат целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановления нарушенного права, реализации юридической ответственности лица, совершившего правонарушение, а следовательно, во всех случаях, – охране прав личности, защите интересов граждан и общества в целом.

От правовых форм функционирования государства отличаются, чисто фактические, или организационные, формы реализации его функ- ций, которые заключаются в однородной по своим внешним признакам деятельности государства, не связанной с изданием юридических актов И потому не влекущей за собой юридических последствий. В то же Время формы организационной, фактической деятельности так или иначе реализуются в пределах определенного правового урегулирования, на основе выполнения требований законности.

Выделяются следующие организационные формы деятельности государственных органов по осуществлению функций государства: а) ор-

государства подразделяются на простые (унитарные) и сложные (фе-

деративные и конфедеративные).

Государственно-правовой режим представляет собой систему

средств и способов осуществления государственной власти.

В юридической литературе в качестве элемента формы государства выделяется, как правило, не государственный, а политический режим. Однако, на наш взгляд, категория политического режима больше характеризует не государство, а политическую систему в целом, так как он складывается в результате функционирования как государства, так и политических партий, общественных организаций, политических 1 движений, органов местного самоуправления, т.е. всех субъектов политической системы, использующих богатую палитру средств властвования. Государство же для осуществления своей организующей деятельности пользуется более ограниченным и специфичным набором средств управленческого воздействия, основным из которых является

право.

В зависимости от особенностей набора средств и способов государственного властвования различают демократические и авторитарные государственно-правовые режимы.

2. ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ (В.Л. Кулапов)

Теоретическая наука выделяет и исследует общие закономерности возникновения и развития различных социальных явлений и процессов. Она апеллирует к их повторяющимся, наиболее типичным свойствам и формам проявления. Реальная же жизнь более сложна и многообразна. Конкретные государственно-правовые явления служат внешним выражением не только закономерного, но и случайного, не только прогрессивного, но и регрессивного. Их сущность предопределяется особенностями функционирования этих явлений во времени и пространстве.

Существенные черты той или иной формы государства нельзя понять и объяснить, отвлекаясь от характера тех производственных отношений, которые сложились на данной ступени экономического развития. Так, республика рабовладельческого общества имеет больше родственных свойств с рабовладельческой монархией, нежели с республикой периода капитализма, так как и республика, и монархия при рабовладельческом строе – лишь различные формы проявления экономической и политической власти рабовладельцев, разные инструменты достижения единых задач и целей.

Однако экономический строй общества, определяя всю надстройку в целом, характеризует форму государства лишь в конечном итоге, преломляясь через его сущность и содержание.

Среди факторов, обусловливающих специфику конкретной формы государства, первостепенное значение имеет соотношение классовых сил, социальное представительство лиц, стоящих у власти в данной стране и в данный исторический период времени. Итоги политической борьбы за власть находят свое выражение в порядке организации и структуре всего государственного механизма, в тоталитарных либо демократических методах его деятельности.

На форму государства известное влияние оказывают также национальный состав населения (наличие нескольких наций приводит, как правило, к формированию федеративной государственности), уровень культуры и те традиции, которые сложились в результате историческо-, го развития страны (примером могут послужить монархические традиции в Великобритании и Японии), а в определенной степени, хотя и косвенно, даже особенности ее географического положения.

При анализе формы государств следует учитывать также и влияние международных связей. При современном многообразии экономических, политических, культурных и иных зависимостей между странами даже экономически мощные государства не могут полноценно развиваться в международной изоляции. В этой связи происходит известная адаптация государственного аппарата, в ходе которой менее развитые и экономическом и политическом отношении страны используют опыт государственно-правового строительства более развитых государств и создают органы одинаковой функциональной направленности.

Мировой истории известны две формы правления: монархия и республика.

Монархия – это форма правления, при которой вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека – монарха (царя, короля, шаха, императора, султана и т.п.), который выполняет функции и главы государства, и законодательной, и во многом испол-ительной власти.

Монарх наследует власть как представитель правящей династии и гуще.ствляет ее пожизненно и бессрочно; он персонифицирует госу-Рдарство, выступая от имени всего народа как «отец» нации («Государ-1 ство – это я»); за результаты своей деятельности не несет юридической ответственности.

Перечисленные признаки являются типичными для монархической формы правления. В реальной же действительности они не безусловны к, отличаясь различным соотношением, определяют многообразие и гиды ограниченных и неограниченных монархий.

Республика – форма правления, при которой:

– государственная власть передается (делегируется) народом определенному коллегиальному, а не единоличному органу (сенату, парламенту, народному собранию, федеральному собранию и т.п.), который выполняет свое функциональное назначение в режиме «сдержек и противовесов» с другими ветвями власти;

– представительная власть сменяема, избирается на определенный срок;

– законодательно закрепляется подотчетность и ответственность (политическая и юридическая) власти за результаты своей деятельности.

Признаки республики:

1) выборность и сменяемость представительной власти;

2) коллегиальность правления, позволяющая не только обеспечивать подконтрольность различных ветвей власти, их взаимное сдерживание от возможного произвола, но и более эффективно и ответственно решать каждой из них свои специализированные задачи;

3) законодательно закрепленная подотчетность и ответственность (политическая и юридическая) власти за результаты своей деятельности.

В процессе исторического развития формы правления различных государств претерпевают весьма существенные изменения, что связано с необходимостью их совершенствования применительно к новым историческим обстоятельствам.

Рабовладельческая государственность существовала в форме монархий и республик. Причем их развитие и совершенствование шло неоднозначно. Так, в Риме на смену рабовладельческой республике пришла монархия, а в Индии наблюдался процесс перехода от монархической формы к республиканской.

Среди монархий значительное распространение получили восточные деспотии, которые, будучи прообразом неограниченной монархии, представляли собой такую форму правления, при которой вся полнота власти принадлежала наследственному монарху, деспоту, единолично управляющему страной при опоре на сильный военно-бюрократический аппарат.

Особо следует сказать и об империях, которые явились такой сложной формой государственного устройства, которая создавалась насильственно при различной степени зависимости объединяемых территорий от верховной власти.

Республиканская форма правления существовала в виде аристократической и демократической республик.

В аристократической республике основная масса населения даже формально отстранялась от участия в выборах высших органов государственной власти. Таковыми были Спарта и Римская республика У–П вв. до н.э. В Риме вся реальная власть была сосредоточена в руках должностных лиц. Народное собрание выполняло второстепенную роль, и его деятельность направлялась магистратом и Сенатом.

В демократической республике к формированию высших органов осударственной власти допускались широкие слои населения. Так, в Афинах У–1У вв. до н.э. ведущая роль среди властных органов принадлежала демократическим коллегиальным органам (Народному собранию и Совету пятисот), которые решали наиболее важные вопросы осударственной жизни, а должностные лица (магистратура) выполняли второстепенные функции.

При феодализме также существовали монархические и республиканские формы правления. Здесь монархия занимала доминирующее положение. Ее основными разновидностями были раннефеодальная монархия, монархия периода феодальной раздробленности, сословно-нредставительная монархия и абсолютная монархия.

Раннефеодальная монархия создавалась в процессе завоевания и передела территорий, формирования крупных земельных собственников. В результате разрушительных войн, при опоре на народное ополчение, сердцевину которого составляла господствующая этническая Группа (монголы у Чингисхана), монархами создавались огромные раннефеодальные империи с сильной центральной властью, но неразвитыми экономическими, политическими и иными связями между за-поеванными регионами.

Монархия периода феодальной раздробленности завершала процесс феодализации земель и населения. В этих условиях некоторые крупные земельные собственники приобретали значительное экономическое, политическое и военное влияние. Поэтому монарх вынужден был довольствоваться положением «первого среди равных». Его власть г отношении крупных феодалов носила номинальный, иллюзорный характер.

Развитие товарно-денежных отношений, консолидация средних и мелких земельных собственников, а затем и горожан в борьбе против феодальной раздробленности привели к созданию единой, централизо-ипнной сословно-представительной монархии, в которой формально полновластный монарх осуществлял управление, опираясь на собрание представителей господствующих сословий (Земской собор в России, Генеральные штаты во Франции).

Укрепление экономически и политически независимой центральой власти, создание единого, иерархически построенного государственного аппарата, сильной армии, подчиненной монарху, привели к формированию абсолютной монархии, основным признаком которой являлось отсутствие каких-либо органов, ограничивающих царскую власть.

Республики при феодализме носили городской характер. Они создавались по мере роста могущества и независимости некоторых крупных городов, устанавливающих господство не только над прилегающей сельской территорией, но и над некоторыми мелкими городами, а порой и колониями (Новгород, Псков, Венеция, Генуя, Флоренция).

Развитие буржуазной государственности шло на основе провозглашения демократических прав и свобод, разделения властей (на законодательную, исполнительную, судебную), при котором законодательная власть осуществлялась органом народного представительства (парламентом) при опоре на широкое местное самоуправление. Эти новеллы политической жизни предопределили специфику традиционных форм государственности.

Монархия как форма буржуазного государства стала в значительной степени лишь отражением национальных традиций государственного строительства. Власть монарха в буржуазной (парламентарной, конституционной) монархии ограничена законом и парламентом. Он царствует, но не правит.

Республика стала наиболее распространенной формой государственности. Она представлена двумя ее основными разновидностями – парламентской и президентской республиками. Главное различие между ними состоит в особенностях политической ответственности правительств (совета, кабинета министров).

В классической парламентской республике правительство формируется партиями, обладающими большинством или даже меньшинством в парламенте (однопартийное, коалиционное), и несет перед парламентом политическую ответственность. В случае необходимости парламент может объявить правительству вотум недоверия (Италия, Германия, Индия и др.).

Президент такой республики избирается либо парламентом, либо расширенной коллегией, состоящей из членов парламента и представителей регионов. Формально он может обладать значительными полномочиями, но является лишь номинальным главой государства.

В классической президентской республике президент одновременно является и главой государства, и главой исполнительной власти. Поэтому он свободен в выборе министров, а парламент не вправе отправить их в отставку как персонально, так и всем кабинетом. Президент в президентской республике, как и парламент, избирается населением и потому непосредственной ответственности перед парламентом не

несет, однако нуждается в его поддержке (особенно в вопросах бюджета). В то же время он не может распустить парламент. Отношения между президентом и парламентом строятся на системе сдержек и противовесов (США, Сирия, Зимбабве).

Последние десятилетия показывают, что классические формы парламентской и президентской республик не всегда способствуют согласованности и взаимодействию высших органов государства, что ведет к снижению управляемости государством, к кризису всей политической системы. Так, если в парламентской республике парламент состоит из многочисленных противоборствующих фракций, то страна обречена на частые правительственные кризисы и отставки. Президентская же республика имеет тенденции к авторитаризму.

Для устранения этих и некоторых иных негативных проявлений создаются смешанные, «гибридные» формы современной государствен- ности. Это выражается в том, что на основе демократизации политических режимов практически утрачиваются различия между монархией и республикой. Ведь в настоящее время существуют такие монархии, где I лава государства (индивидуальный или даже коллегиальный) не на-1 ледует трон, а переизбирается через определенный период времени (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия). В то же время в неко-юрых современных республиках при тоталитарных режимах проявляется монархический признак – несменяемый глава государства.

Достаточно широкое распространение и признание получила практика государственного строительства, когда на основе снижения роли президента в президентской республике и повышения его роли в парламентской республике создаются полупрезидентские, полупарламентские республики. К таким странам можно отнести: Австрию, Ирландию, Португалию, Финляндию, Польшу, Францию.

Конституция Российской Федерации, устанавливая смешанную форму правления, призвана обеспечить стабильность и работоспособность правительства за счет его подконтрольности парламенту при усложненной процедуре объявления вотума недоверия и президенту при • его лидирующей роли в структуре органов власти.

Социалистическая государственность по своей сути может существовать только в форме республики. Впервые социалистическая республика как форма государства возникла в 1871 г. в Париже и просуществовала всего 72 дня. Однако это не помешало Парижской Коммуне стать прообразом будущих пролетарских государств, создатели которых, анализируя ошибки и достижения коммунаров, пытались построить государство трудящихся.

Советская социалистическая республика как государственная форма народовластия возникла в России на рубеже столетий. Впервые к управлению обществом и государством были допущены широкие слои населения. Однако тоталитарный режим коммунистической партии, не допускавший инакомыслия, использующий жесткие методы управления обществом, в итоге привел Россию к экономическому и. политическому кризису, дискредитировал саму идею социализма. I

Народно-демократическая республика как форма социалистичес-1 кого государства возникла в ряде стран Европы и Юго-Восточной Азии 1 в конце 40-х – начале 50-х годов (Венгрия, Польша, Чехословакия,! Болгария, Китай, Вьетнам и др.). В этих странах, как и в советской России, несмотря на формальное признание политического плюрализма, устанавливалось монопольное правление коммунистических партий как руководящих и направляющих сил, осуществляющих догматическую по содержанию политику марксистско-ленинского государственного строительства.

3. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА (0.0. Миронов)

Территориальная организация государства – явление сложное и многоэлементное, означающее определенный порядок устройства, выделение и взаимосвязь отдельных его составных частей. Это национально-государственное и административно-территориальное устройство, экономическое и специальное районирование.

Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его частей. Данная категория дает ответы на вопросы о том, как организована территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое положение, на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест.

Государства современного мира по форме национально-государст венного устройства являются либо унитарными, либо федеративными.

Унитарное (от латинского – единство) – это государство, в составе которого нет других государств либо государственных образований, а на его территории созданы административно-территориальные единицы (области, округа, районы и др.).

При этом унитарные государства могут иметь в своем составе автономные, т.е. самоуправляющиеся, образования. Классический пример в этом отношении – Испания, где наряду с такими историческими областями, как Страна Басков и Каталония, выделенными по национальному признаку, созданы и территориальные автономии.

Унитарные государства характеризуются единством территории, населения и власти, действующей в пределах государства. Они имеют

единую систему права и государственных органов. Их законодательные органы могут не иметь палат, но существуют и двухпалатные парламенты. Так, например, парламент унитарной Великобритании состоит из двух палат: Палаты общин и Палаты лордов. Такая система сло-, жилась в Англии к концу XIII в., на ее сохранении сказался и незавершенный компромиссный характер английской буржуазной революции XVII в. Палаты парламентов унитарных государств в отличие от федераций не имеют специального представительства от тех или иных регионов страны.

Федеративное (от позднелатинского – объединение, союз) есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты образуются по национальному или территориальному принципу либо федерация создается, используя и первое, и второе начала.

Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения (Индия, Бельгия, Канада,

Российская Федерация).

В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальный и территориальный принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

Субъектами федерации являются государства или государственные образования. Число их может быть различно, отличаются они и наименованием. Так, в составе США пятьдесят штатов, ФРГ – шестнадцать земель, Швейцарии – двадцать три кантона. В составе Российской Федерации двадцать одна республика, шесть краев, сорок девять областей, два города федерального значения, одна автономная область, десять

автономных округов.

Законодательный орган федерации традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее субъекты. Когда в 1787 г. на Конвенте в Филадельфии разрабатывалась и принималась Конституция первой в мире федерации – Соединенных Штатов Америки, возникли разногласия о порядке представительства штатов в Конгрессе. К качестве компромисса было решено создать две палаты – Палату представителей, число конгрессменов в которой зависит от населения штатов, и Сенат, в котором каждый штат независимо от величины его территории и численности населения представлен двумя сенаторами.

По такой схеме строятся парламенты всех федераций мира. Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Каждый субъект Федерации в Совете Федерации имеет по два представителя.

Территории федераций состоят из территорий входящих в них государств и государственных образований. «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», – говорится в статье 4 Конституции России. Право выхода из состава федераций за их субъектами в современных конституциях не признается, что обеспечивает единство и целостность государства. Республики, входившие в Союз ССР, в силу Договора 1922 г. об образовании СССР и последующих общесоюзных и республиканских конституций таким правом наделялись. По оно не реализовывалось за все шестьдесят девять лет сущесч новация Союза.

Попытка южных штатов выйти из состава США привела к гражданской войне 1861–1865 гг. и к утверждению принципа неделимости федерации, получившего подтверждение в заявлении Верховного суда о том, что Соединенные Штачы есть нерушимый союз, состоящий из нерушимых штатов. 11а большой государственной печати США, отражая данное положение, начертаны слона: «И.) множества – единство».

Федеративные государства характеризуются тем, что наряду с общефедеральной конституцией и законодательством конституции и законы имеют и субъекты федерации. Но они не обладают верховенством на своей территории. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Федерации, Конституция и законы США являются высшими законами страны. Аналогичные положения содержатся в конституциях ряда других государств (Аргентины, Венесуэлы, Канады, Мексики), распространяя действие общефедеральных законов, принятых по вопросам компетенции федерации, на всю ее территорию.

Признак федеративных государств – наличие общефсдерального гражданства и гражданства членов федерации.

Исторически известна и такая форма объединения государства, как конфедерация, сочетающая признаки международно-правовой и внутригосударственной организаций. Конфедерации как объединения государств создавались для достижения главным образом внешнеполитических и военных целей. Они были известны периоду становления. буржуазных государств, некоторые из них распались, другие явились переходной формой к более прочным федеративным связям. Такие федерации, как США, Швейцария, прошли в прошлом стадию конфе-

* См Государственный строй США М, 1976 С. 57

деративного союза. Конфедерациями были: Нидерланды (1579–1795), США (1776-1787), Швейцарский союз (1815-1848), Германский

союз (1815-1866) и др.

Конфедерация есть союз государств, объединенных одним или несколькими общими органами при сохранении каждым государством своего суверенного существования. Попытки создания конфедераций имелись и в XX в., но они оказались неудачными. Современные конфедерации просуществовали недолго. Это Объединенная Арабская Республика, включившая Египет и Сирию, а также Сенегамбия, объединившая на несколько лет Сенегал и Гамбию.

Создание конфедераций возможно и в будущем. Их характерные признаки следующие: создание конфедерации, как правило, закрепляется договором; суверенитет сохраняется за каждым субъектом конфедерации и не распространяется на все объединение в целом; конфедерация образует лишь те органы, которые необходимы для выполнения • ее целей и задач; субъекты конфедерации имеют право выхода и нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей территории; конфедерации чс имеют общей конституции, единой денежной системы, единого граждане гва.

Каждое суверенное государство вправе самостоятельно определять характер своих оч ношений с другими государствами, действуя на основе общепризнанных принципов и норм международного общения, а также решать проблемы внутреннего устройства в соответствии со своими интересами.

Независимо от форм национально-государственного устройства

территории государств подразделяются на административно-территориальные единицы. Административно-территориальное устройство не сводится к простому географическому делению территории. Оно необходимо для рациональной организации жизни людей, производства и управления. В его основу положено несколько принципов, наиболее универсальными среди которых являются экономический, национальный и политический.

Экономический принцип предполагает учет естественно-географических и производственных особенностей страны, размеров ее территории, численности и плотности населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.

Национальный принцип немаловажен в многонациональных государствах. Его суть в том, чтобы одноименные народы не были искусственно, вопреки их желанию, разделены по различным административ-

* См Федерация и зарубежных странах М, 1993. С. 5–7.

но-территориальным единицам. Характерное действие этого принципа можно наблюдать в административно-территориальном устройстве многонационального Дагестана – субъекта Российской Федерации. Отдельные районы этой республики – Лакский, Ногайский, Табасаранский – носят наименование тех народов, которые в них преобладают и являются коренными.

Политический принцип предполагает так установить административно-территориальное деление страны, чтобы приблизить органы

власти и управления к населению, создать систему местного самоуправления.

Комплексное применение экономического, национального и политического принципов, с учетом сложившихся традиций и иных факторов, позволяет осуществить рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерные признаки: четко очерченные границы, компактность, непрерывность и экономическая целостность территории, право населения формировать органы государ- • ственной власти и местного самоуправления. Именно в силу этого права определенная территория обретает черты, присущие социально-политической организации, и получает статус административно-тер риториальной единицы.

Административно-территориальное устройство каждой страны имеет особенности, а ее подразделения – свои наименования. В федерациях на административно-территориальные единицы делятся территории их субъектов, в унитарных государствах – вся территория страны.

Так, например, в США территории штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, делятся на графства. В двадцати штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы:

тауншипы и тауны. В штатах создаются специальные округа, в том числе и школьные.

Территории субъектов Российской Федерации делятся на районы, города, села и поселки. В некоторых областях предприняты попытки восстановить существовавшие в России до Октября 1917 г. волости и уезды, а сами области и края переименовать в губернии.

Организация России с точки зрения ее внутреннего построения с учетом национальных и территориальных факторов представляется сложной и настолько важной, что от нее в значительной степени зависят настоящее и будущее нашей страны и ее государственности.

До Октября 1917г. Россия представляла собой унитарное государство, главным звеном административно-территориального устройства которого были губернии. На окраинах империи на правах губерний с рядом особенностей создавались войсковые области, где формирова

лись специальные войсковые казачьи части, выполнявшие главным образом оборонительные, но вместе с тем и хозяйственные функции. Ряд регионов (Польша, Финляндия, отдельные районы Средней Азии) пользовались достаточно широкой самостоятельностью.

Все это с формирующейся культурно-национальной автономией обеспечивало необходимую устойчивость территориальной организации Российской империи.

Революционные события 1917г. охватили все основные сферы российской действительности, всколыхнув мощное национальное движение и активизировав стремление народов к национальной государственности. После установления советской власти создание федеративного государства, построенного по национально-территориальному принципу, стало государственной политикой.

В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, согласно которой Советская Российская республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик, что нашло отражение и в Конституции РСФСР 1918 г. В"статье II этого Основного Закона говорилось о том, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР. Так была заложена правовая основа для создания федерации по национально-территориальному принципу.

Русский народ не имел своей собственной государственности, предполагалось, что ею является вся Российская Федерация, в границах которой в качестве ее субъектов образуются автономии. В таком виде Российская Федерация в 1922 г. объединилась с другими республиками в Союз ССР.

С прекращением в 1991 г. существования СССР в Российской Федерации активизировались процессы суверенизации. Автономные республики отказались от статуса автономий и приняли Декларацию о государственном суверенитете, автономные области (за исключением Еврейской) провозгласили себя республиками, некоторые автономные округа ставят вопрос о выходе из состава краев и областей, о преобразовании их в республики.

Неоднозначные процессы идут в исконно русских регионах – краях и областях. Стремление к самостоятельности национальных районов, жизненные реальности побудили и их поставить вопрос об изменении своего статуса, что привело к признанию краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга субъектами Федерации.

Таким образом, Российская Федерация в настоящее время строится по национально-территориальному и территориальному принципам. Первый положен в основу формирования республик и автономий, вто-

рой – краев, областей, городов федерального значения как субъектов Федерации.

Разновариантный характер субъектов Федерации, ее асимметричность требуют четкого, в первую очередь правового, механизма функционирования государственных структур различных уровней, отлаженное™ системы федеральных связей. Российская Федерация формировалась как федеративное государство на основании закона. Лишь одна автономная республика вступила с Россией в договорные отношения. 20 марта 1919 г. было подписано Соглашение центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской Автономии Башкирии. Создание в 1922 г. Союза ССР было юридически закреплено договором.

Договорный характер регулирования федеративных отношений был использован в 1992 г. для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации. Но этим договором Федерация не создавалась, им лишь упорядочивались отношения внутри ее. Две республики (Татарстан и Чечня) Федеративный договор в 1992 г. не подписали. Но переговорный процесс продолжался, и в 1994 г. был подписан Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. С момента принятия действующей Конституции РФ такие договоры подписаны с 46 субъектами Федерации.

Россия многонациональна и федеративна. Это положение должно лежать в основе российской государственной политики. Учет особенностей республик и регионов, наделение их равными социально-экономическими, бюджетно-финансовыми и иными, связанными с собственностью и рыночными отношениями, правами позволит при сохранении многообразия добиться единства по важнейшим стратегическим направлениям, определяющим облик общества, благополучие его народов. Возможно, наряду с национальной автономией, созданной по национально-территориальному принципу, образование территориальных автономий, основанных по воле населения и его исторически сложившейся культурно-этнической общности (казачества, например), где это не ущемляет интересов других народов.

Вместе с национальной и территориальной автономией в Российской Федерации широкое распространение может получить культурно-национальная автономия (немцы Поволжья и других регионов) с тем, чтобы учесть и сбалансировать интересы различных народов.

Все это призвано способствовать укреплению российской государственности, объединившей в федерации многие народы, исторические судьбы которых нерасторжимы.

4. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ (В.Л. Кулапов)

Государственно-правовой режим выражает особенности функционирования государственного механизма. При выполнении своего функционального назначения органы государства взаимодействуют друг с другом и населением, используя определенные наборы средств

и способов управленческого воздействия.

Это настолько важная для всей политической жизни общества динамичная категория, что некоторые юристы и политологи склонны отождествлять ее с формой государства вообще.

Государственный режим отражает уровень и формы развития демократии, политический климат в стране в определенный период. Это связано с тем, что государство занимает центральное место в любой политической системе. Недаром политические партии своей главной целью ставят борьбу за обладание государственной властью.

Олицетворяя особую публичную власть, государство представляет общество и обеспечивает его политическую и экономическую общность. Оно выполняет основной объем управленческой деятельности, используя для регламентации наиболее значимых отношений правовые формы. Реализация управленческих решений проводится с помощью особого (в том числе карательного) государственного механизма. Принятием правовых актов государство может разрешать, стимулировать либо запрещать, ограничивать деятельность политических партий,

организаций и движений.

В зависимости от характера используемых государственной властью средств и способов управленческого воздействия различают авторитарные и демократические государственно-правовые режимы.

`Авторитарный режим отличается тем, что:

I– народ при таких режимах фактически отстраняется от формирования государственной власти и контроля за ее деятельностью;

– вся полнота власти концентрируется в руках правящей элиты, не учитывающей коренных интересов населения;

I – устраняется оппозиция (иногда формально разрешается деятельность близких по духу, родственных политических партий и проф-

I СОЮЗОВ);

I – решения центральной власти реализуются при широкомасштабном использовании насилия, при опоре на военно-полицейский аппарат. Устанавливается полное преимущество государства над правом;

– личность лишена гарантий безопасности, человек не может реально пользоваться общедемократическими свободами, даже если они формально провозглашены. Устанавливается полный приоритет интересов государства над гражданином.

С глубокой древности известны деспотические и тиранические разновидности авторитарного режима. Они основаны на произволе и жестокости правителей. Их отличие выражается лишь в различных способах овладения и приемах осуществления власти. Если деспот приходит к власти законными способами, то тиран – с помощью захвата, государственного переворота. Если жестокость деспота обрушивается прежде всего на ближайшее окружение, высших должностных лиц, то при тирании – на все население.

При конституционно-авторитарном режиме ограничения демократии получают законодательное закрепление в конституции, которая лишь формально провозглашает даже весьма ограниченные права и свободы граждан. При этом запрещается или существенно ограничивается деятельность оппозиционных партий. Нарушается принцип разделения властей. Парламент становится придатком исполнительной власти, и его значительная часть не избирается, а назначается.

При тоталитарном режиме господствует одна официальная идеология, которая формируется правящей партией, возглавляемой вождем;

– правящая партия сращивается с государственным аппаратом. Абсолютная концентрация власти, объединяющей (при отсутствии неза" висимого правосудия) и законодательную, и исполнительную власти в одном органе;

– крайний централизм в управлении, устанавливающий контроль над всеми сферами общественной и частной жизни граждан;

– бюрократизация исполнительной власти, террор по отношению к населению;

– милитаризация экономики и люмпенизация населения, организуется общественно-политическое движение в поддержку правящего режима.

Специфику тоталитарного режима определяет лежащая в его основе тоталитарная идея. Именно она отличает одну форму тоталитаризма от другой.

Особо следует сказать о переходных и чрезвычайных государственно-правовых режимах, которые, как правило, носят временный характер.

Переходные режимы формируются в результате победы радикальных оппозиционных сил, могут существовать десятилетиями и отличаются либо демократической, либо авторитарной направленностью. Среди них своей спецификой выделяются военные режимы, устанавливаемые в результате военных переворотов. При этих режимах вся власть в центре и на местах принадлежит военным и назначаемым ими чиновникам.

Чрезвычайные государственно-правовые режимы устанавливаются при попытках государственных переворотов, массовых беспорядках, стихийных бедствиях, экологических и иных катастрофах, угрожающих жизни и безопасности граждан, нормальному функционированию государственных институтов (п. 4 Закона РФ «О чрезвычайном положении»). Они могут распространяться как на всю территорию государства, так и на его отдельные регионы.

Введение режима чрезвычайного положения связано с запрещением митингов, шествий, демонстраций, ограничением свободы печати и других средств массовой информации, приостановлением деятельности некоторых политических партий, передвижения транспортных средств, установлением комендантского часа и т.д.

Решение о введении особого режима принимается высшими представительными органами государственной власти либо высшими должностными лицами с немедленным уведомлением представительных органов. Максимальная продолжительность чрезвычайного положения устанавливается законом и при необходимости может быть продлена лишь по решению компетентных органов государства.

Демократические режимы отличаются от рассмотренных выше тем, что в условиях этих режимов народ, будучи источником власти, прямо и непосредственно формирует высокопрофессиональные представительные органы власти, активно участвует в управлении обществом, контролирует деятельность исполнительного аппарата;

– управление общественными делами осуществляется на основе

принципа разделения властей;

– устанавливаются демократические методы властвования (ограничиваются различного рода императивные запреты, расширяется практика использования рекомендаций, поощрений и других стимулирующих норм), примат права над государством.

Государство не только провозглашает, но и фактически обеспечивает, гарантирует общедемократические права и свободы, равный статус различных форм собственности, гибкую социальную политику (помощь детям, престарелым, инвалидам и т.д.), защиту личности от всех

проявлений беззакония и т.д.

Как разновидности демократического режима можно выделить президентский и парламентский, либерально-демократический и гуманистический режимы.

В последнее время в политологической литературе акцентируется внимание на таком условии демократического режима, как экономически самостоятельная, свободная личность. Однако для установления режима подлинной демократии этого явно недостаточно. Эффективность участия граждан в управлении государственными делами пред-

полагает высокий образовательный и культурный уровень населения сформировавшееся критическое мышление, самодисциплину, устояв*1 шиеся моральные начала и т.п. Обнищавший, необразованный, разобщенный народ может погубить любое народовластие. Поэтому перед Россией стоит задача не только и не столько улучшения материального благосостояния, сколько обучения и повышения уровня культуры и ответственности граждан, без которых не будет и экономического процветания.

Следует иметь в виду, что существует определенная взаимозависимость между различными элементами формы государства. Так, абсолютная монархия закономерно сочетается с авторитарными режимами. Республиканская же форма правления тяготеет к демократическому режиму. В свою очередь, унитарное государство с его жесткой централизацией может быть основой тоталитарного режима, а федеративное, основанное на добровольном объединении, больше приспособлено к демократии.

Однако жесткой зависимости здесь все же нет. Можно говорить лишь об определенных тенденциях. Ведь те же федеративные, территориально большие государства вынуждены создавать обширный бюрократический аппарат управления, усиливать центральную власть как гаранта от возможного сепаратизма и распада, что обусловливает антидемократические начала управления. Кроме того, на соотношение элементов формы государства влияют национальные традиции, тип мышления (сравните, европейский – общинный и азиатский – единовластный), своеобразие культуры, религиозные приверженности населения и тому подобные объективные и субъективные обстоятельства.

Тема 6. МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА (М.И. Байтин)

Дата добавления: 2014-01-04