Финансовое обеспечение социальной сферы

Содержание и специфика финансов непроизводственной сферы

Разграничение отраслей экономики на материальную и не­производственную сферы исходит из классических определений материального производства, производительного и непроизво­дительного труда, материальных благ и др. Сфера материально­го производства — главная сфера человеческой деятельности, составляющая основу существования человеческого общества. Очертив границы материального производства, можно опреде­лить методом исключения отрасли непроизводственной сферы.

К сфере материального производства относятся все виды де­ятельности, создающие материальные блага в форме продук­тов, энергии, а также связанные с перемещением грузов, хране­нием продуктов, сортировкой, упаковкой и другими функция­ми, являющимися продолжением производства в сфере обра­щения.

Остальные виды деятельности (в процессе которых матери­альные блага не создаются) образуют в своей совокупности не­производственную сферу деятельности (образование, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт, средства мас­совой информации, социальное обеспечение, коммунальное хо­зяйство, бытовое обслуживание и др.).

В данном случае критерием разграничения отраслей эконо­мики на две сферы является их отношение к процессу создания материальных благ, результат труда. Основным признаком материального производства является производительный труд, результат которого всегда материален и выступает в форме про­дукта. К сфере материального производства относятся отрасли, в которых затраты труда находят выражение в материальных благах, остальные же принадлежат к непроизводственной сфере.

Особенности экономических отношений, возникающих в сфере материального производства и непроизводственной сфере, вытекают из специфики отраслей и характера общественно­го труда в них.

В материальном производстве экономические отношения опосредуют процесс преобразующего воздействия человека на вещество и силы природы.

В непроизводственной сфере экономические отношения воз­никают не ради преобразования природы, а по поводу воздей­ствия на человека или общество.

Таким образом, в отраслях непроизводственной сферы труд не является непосредственно производительным и чаще всего носит характер услуг. В этом — основное отличие продукта труда в непроизводственной сфере. Вместе с тем не исключено, что результат труда в непроизводственной сфере может прини­мать форму вещи, пример — картина художника. Результат труда в виде услуги потребляется в процессе самого производ­ства. Другими словами, процессы производства и потребления здесь совпадают во времени.

Таким образом, под непроизводственной сферой следует понимать совокупность отраслей и видов деятельности, не уча­ствующих в создании материальных благ, функционирование которых направлено непосредственно на человека или на пре­образование социальных условий, в которых он существует, и опосредуется экономическими отношениями, возникающими при оказании различных услуг по удовлетворению общегосу­дарственных и личных потребностей, а также по обслужива­нию материального продукта.

Такие отрасли непроизводственной сферы, как образование, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт, со­циальное обеспечение формируют так называемую социальную сферу. Они являются проводниками социальной политики го­сударства, формируют жизненный уровень населения, обеспе­чивают воспроизводство человеческого капитала посредством оказания социальных услуг, развития социальной инфраструк­туры общества.

Масштабы деятельности непроизводственной сферы харак­теризуются рядом показателей, в том числе — объемом госу­дарственного финансирования. Давно доказано, что вложения в человеческий капитал являются самыми эффективными: бла­годаря воздействию на качество человеческого потенциала дос­тигается экономический прогресс, происходит социально-эко­номическое развитие страны. Следовательно, от финансового обеспечения социальной сферы зависят результаты экономи­ческих реформ.

Размер средств, направляемых в отрасли непроизводствен­ной сферы, определяется как потребностями общества в их ус­лугах, так и объемом произведенного общественного продукта, состоянием государственного бюджета, приоритетами финансо­вой политики.

Услуги отраслей непроизводственной сферы могут быть для потребителей бесплатными либо платными (полностью или час­тично). Услуги населению, оплачиваемые государством, пре­имущественно бесплатны. Источником финансового обеспече­ния производства бесплатных услуг является государственный бюджет.

В условиях бюджетного дефицита и ограниченности госу­дарственных средств все большее развитие получают платные услуги, определяющие специфические методы ведения хозяй­ства и формы финансовых отношений.

Для характеристики финансов непроизводственной сферы целесообразно классифицировать входящие в ее состав предпри­ятия, учреждения, организции с учетом особенностей их дея­тельности, методов организации управления и финансирования.

В первую группу входят предприятия и организации, кото­рые очень близки к материальному производству. Они действу­ют на принципах хозрасчета и самофинансирования, предо­ставляя услуги за плату. Источником покрытия издержек яв­ляется выручка от реализации услуг, т.е. денежные средства потребителей. Финансы в этой группе организуются таким же образом, как на предприятиях материального производства.

Во вторую группу включаются организации и учреждения, находящиеся на неполном хозрасчете, т.е. имеющие некоторые доходы и получающие средства из бюджета в виде прямого фи­нансирования или дотаций (смешанное финансирование). Их услуги для потребителя частично бесплатные.

К третьей группе принадлежат учреждения и организации, содержащиеся за счет бюджета. Оказываемые ими услуги бес­платны для потребителя, источником их финансирования яв­ляется государственный бюджет.

В каждой из названных групп организация финансовых от­ношений имеет свою специфику и зависит от методов хозяй­ствования, управления и финансирования. Данные отношения сопровождают формирование, распределение, использование денежных фондов отраслей, предприятий, организаций, уч­реждений непроизводственной сферы, денежных потоков из го­сударственного бюджета и целевых бюджетных и внебюджет­ных фондов. Они возникают между:

• предприятием, организацией, учреждением непроизводственной сферы и государственным бюджетом. У субъектов хозяйствования, организующих свою деятельность на принципах хозрасчета и самофинансирования, отношения складываются по поводу уплаты соответствующих платежей в бюджет. У отраслей, функционирующих за счет средств бюджета, отношения, как правило, односторонние и возникают по поводу предоставления отрасли бюджетного финансирования. Однако в случаях, когда отрасль (организация, учреждение) получает доходы от хозяйственной или коммерческой деятельности, финансовые отношения приобретают двусторонний характер, они связаны с уплатой в бюджет обязательных платежей;

• распорядителями бюджетных средств — по поводу распределения бюджетных ресурсов. Данные отношения многоступенчаты, они определяются системой управления финансами отрасли;

• вышестоящей организацией и подведомственными учреждениями — по поводу централизации части финансовых ресурсов и их перераспределения;

• организациями, учреждениями одного ведомства — по поводу перераспределения финансовых ресурсов;

• организациями, учреждениями непроизводственной сферы и предприятиями сферы материального производства — по поводу оплаты приобретаемых материальных ценностей;

• организациями, учреждениями непроизводственной сферы — по поводу оплаты оказываемых услуг;

• организациями, учреждениями непроизводственной сферы и коллективом работников — по поводу оплаты их труда;

• организациями, учреждениями непроизводственной сферы и населением — по поводу оплаты стоимости этих услуг; другими предприятиями, организациями, учреждениями сферы материального производства и нематериальной сферы — по поводу перечисления средств за оказанные услуги по договорам;

• организациями, учреждениями непроизводственной сферы и юридическими и физическими лицами — по поводу оказания финансовой помощи в виде добровольных взносов и пожертвований;

• организациями, учреждениями непроизводственной сферы и различными общественными фондами — по поводу перечисления средств из этих фондов;

• организациями, учреждениями непроизводственной сферы и внебюджетными фондами — по поводу уплаты обязательных платежей в эти фонды и получения средств из них в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, под финансами непроизводственной сфе­ры следует понимать совокупность денежных отношений, опо­средующих движение фондов денежных средств, образующих­ся в результате перераспределения стоимости созданного в от­раслях материального производства общественного продукта и национального дохода в целях создания нематериальных благ и услуг.

Общим для этих отношений является отсутствие их в про­цессе первичного распределения и образования первичных до­ходов и фондов.

Поскольку процесс производства и потребления услуг сов­падает во времени, образующиеся при этом денежные фонды становятся конечными в процессе фондообразования и прекра­щают свое движение. Средства этих фондов либо переходят в сферу личного потребления в виде зарплаты, стипендий и т.п., либо образуют выручку предприятий, продукция которых при­обретается для формирования материально-технической базы учреждений непроизводственной сферы. Отсюда вытекают сле­дующие особенности финансов непроизводственной сферы.

♦ Финансовые отношения сопровождают движение фондов денежных средств, образованных в порядке перераспределения стоимости общественного продукта и национального дохода. Поскольку во всех отраслях данной сферы не создаются национальный доход и первичные доходы, то финансы охватывают сферу перераспределительных отношений, определяют объем вторичных доходов, поступлений, их распределение и использование.

♦ Источником покрытия затрат в непроизводственной сфере является национальный доход, созданный работниками материального производства. Он служит базой обеспечения функционирования отраслей непроизводственной сферы, от его размера зависят возможность и масштабы расширения и развития непроизводственной сферы в целом. Поэтому сфера финансовых отношений, связанных с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов развития непроизводственных отраслей, ограничена рамками величины общественного продукта и национального дохода, созданного в отраслях материального производства, в частности, той его долей, которая направляется на потребление.

♦ Поскольку основным источником финансирования отраслей непроизводственной сферы является государственный бюджет, то финансовые отношения возникают в основном между государством и учреждениями и организациями непроизводственной сферы.

♦ Большинство предприятий, организаций, учреждений непроизводственной сферы находятся в подчинении местных органов власти (вся низовая сеть школ, дошкольных учреждений, больниц, библиотек, коммунальные предприятия, бытовые организации и др.). В связи с этим финансовые отношения опосредуют движение денежных фондов на двух уровнях — ведомственном и территориальном, что находит выражение в отраслевых финансовых планах и местных бюджетах.

♦ В условиях развития рыночных отношений, а также дефицита бюджета развивается сфера платных услуг, оказываемых учреждениями и организациями непроизводственной сферы, привлекаются внебюджетные источники финансирования. Это значительно расширяет сферу финансовых отношений, включая в нее и отношения по поводу формирования, распределения и использования денежных фондов, образуемых за счет внебюджетных средств.

♦ В структуре затрат учреждений непроизводственной сферы высокий удельный вес занимает заработная плата (по ряду отраслей она достигает 60—80 %), так как работникам непроизводственной сферы свойственна низкая фондовооруженность труда и высокая трудоемкость. Поэтому основным объектом финансовых отношений в учреждениях этой сферы является фонд заработной платы — его формирование, распределение и использование.

Знание особенностей финансов непроизводственной сферы позволяет правильно организовать их и с учетом этого рефор­мировать финансовый механизм в условиях становления и раз­вития рыночных отношений.

Социальная сфера — это совокупность отраслей экономи­ки, участвующих в той или иной мере в процессе удовлетворе­ния социальных потребностей граждан. В этом процессе задей­ствован комплекс хозяйственных сфер (в том числе и в матери­альном производстве) и социальных объектов, формирующих социальную инфраструктуру. Это прежде всего — жилищное и коммунальное хозяйство, транспорт, связь, дорожное хозяй­ство, торговля, а также образование, здравоохранение, соци­альное обеспечение, физическая культура и спорт, культура и некоторые другие отрасли и учреждения, определяющие (пря­мо или косвенно) качество жизни населения.

Социальная сфера в значительной степени представлена от­раслями непроизводственной сферы.

В настоящее время из государственного бюджета финанси­руются расходы ряда отраслей социальной сферы, которые должны организовывать свою деятельность на принципах хо­зяйственного расчета и самофинансирования. В частности, суб­сидии из государственного бюджета получают организации и предприятия жилищно-коммунального и дорожного хозяйст­ва, транспорта и связи на покрытие расходов по содержанию и ремонту жилого фонда, предоставлению коммунальных и транс­портных услуг населению, услуг связи, благоустройству горо­дов, поселков и других населенных пунктов, содержанию и ре­монту дорог и др.

Монополистическая структура этих отраслей, безусловно, вызывает необходимость регулировать цены и тарифы на ока­зываемые услуги. Однако в перспективе в условиях развития рыночных методов хозяйствования будет осуществляться по­степенный переход от бюджетного финансирования названных отраслей экономики к самофинансированию на основе соб­ственных доходов.

Мировой опыт показывает, что бюджетное финансирование текущих затрат (особенно в рыночной экономике) имеет весьма ограниченные рамки и осуществляется в исключительных

случаях.

Безусловно, государственные дотации на покрытие убытков предприятий жилищного, коммунального, транспортного хо­зяйства и некоторых других, огромные суммы из бюджетных ресурсов, используемые на возмещение разницы в ценах, до некоторой степени снижают социальную напряженность, под­держивают уровень жизни населения в сложной экономичес­кой ситуации. Однако с экономической точки зрения эта прак­тика неэффективна. Наличие ряда дотационных хозяйств де­стабилизирует экономику, способствует развитию инфляцион­ных процессов.

Для обеспечения безубыточной работы предприятий жи­лищного, коммунального, транспортного хозяйства и связи не­обходимо увеличить возмещение стоимости их услуг до уровня реальных цен за счет потребителей, что требует приведения за­работной платы, а также других доходов населения в соответ­ствие с ценами. Государственные субсидии в этом случае будут иметь адресное направление и выдаваться конкретным потре­бителям услуг соответствующих отраслей.

Сократив финансирование текущей деятельности предприя­тий названных отраслей, государство получит возможность направить высвободившиеся бюджетные ресурсы на дополни­тельное финансирование тех отраслей, которые формируют социальную (непроизводственную) сферу и представляют неры­ночный сектор экономики, — образования, культуры, здраво­охранения, социального обеспечения, физической культуры и спорта, средств массовой информации (В дальнейшем, при рассмотрении вопросов финансирования социальной сфе­ры, речь будет идти о перечисленных отраслях.).

В период перехода к рыночным отношениям, характеризую­щийся экономическим кризисом и обострением социальных проблем, значительно возрастает роль названных отраслей в обеспечении социальной защиты граждан, поддержании их жизненного уровня. В этих условиях расширяется социальная деятельность государства, что влечет за собой увеличение бюд­жетных расходов на соответствующие цели.

В большинстве стран Восточной и Центральной Европы в начальный период экономических реформ наблюдался рост го­сударственных социальных расходов, что закономерно для пе­реходного периода.

В 1990-е гг. в странах постсоветского пространства также происходило наращивание удельного веса социальных расхо­дов в совокупных расходах государства. Главной причиной этого послужило стремление государства укрепить социальную сферу в условиях инфляции, падения объемов производства, несбалансированности бюджета, поддержать наиболее социаль­но незащищенные категории населения.

Безусловно, государство должно обеспечивать гражданам конституционно гарантированные им права на охрану здо­ровья, образование, социальное обеспечение и др. Однако в ус­ловиях развития рыночной экономики, в силу объективных за­конов рынка, услуги непроизводственной сферы не могут оста­ваться полностью бесплатными. По мере перехода к рынку тра­диционные бюджетные расходы на социально-культурные ме­роприятия будут сокращаться. Это значит, что населению придется из собственных средств частично финансировать за­траты по производству соответствующих услуг. Степень учас­тия должна дифференцироваться в зависимости от уровня дохо­дов. Для малообеспеченной группы населения следует преду­смотреть снижение участия в финансировании, вплоть до пол­ного освобождения, либо компенсацию выпадающих доходов. В софинансировании расходов отраслей социальной сферы мо­гут принять участие учреждения, организации и предприятия других отраслей. Это позволит направить высвободившиеся средства бюджета на улучшение условий функционирования данных отраслей и на этой основе повысить качество оказывае­мых ими услуг.

Таким образом, развитие рыночных отношений потребовало проведения реформ не только в материальном производстве, но и в социальной сфере.

До 1990-х гг. в республиках СССР государственный бюджет был практически единственным источником финансирования социально-культурных учреждений. По этой причине социаль­ную сферу называли «бюджетной», непроизводственной.

Порядок бюджетного финансирования учреждений образо­вания, здравоохранения, культуры, социального обеспечения противоречил новым задачам по включению отраслей непроиз­водственной (социальной) сферы в рыночные отношения. Это проявлялось в том, что вопросы финансово-хозяйственной дея­тельности бюджетных учреждений строго регламентировались, хозрасчетные принципы товарно-денежных отношений в отрас­лях жестко ограничивались, такие категории, как цена, при­быль, премия, практически не применялись. Одновременно сокращались возможности дополнительного выделения средств из бюджета, поскольку уменьшалось поступление доходов и нарастал дефицит бюджета. Это происходило на фоне экономи­ческого кризиса. Возникла необходимость усилить влияние от­раслей непроизводственной сферы на материальное производ­ство, увеличив инвестиции в человеческий капитал.

В конце 1980-х гг. руководством страны был разработан и принят документ, определивший основы хозяйствования отрас­лей непроизводственной сферы. Аналогичные документы, от­ражающие специфику деятельности учреждений и оказывае­мых ими услуг, были приняты отраслевыми министерствами СССР (образования, культуры, здравоохранения). Бюджетные учреждения получали право зарабатывать деньги, оказывая платные услуги (по профилю своей основной деятельности). Вместо сметы расходов им разрешалось составлять финансовый план по новой форме — в виде сметы доходов и расходов. В нем отражались все доходы, включая бюджетные и внебюджетные средства, формирующие единый фонд финансовых ресурсов уч­реждения. Разрешалось создавать стимулирующие фонды, на­пример, фонд производственного и социального развития (фонд развития производства), фонд материального поощрения. Це­ны на услуги утверждались соответствующими министерства­ми. Так начиналось формирование современного механизма хо­зяйствования бюджетных учреждений.

В настоящее время организации социальной сферы, находя­щиеся на бюджетном финансировании, могут привлекать до­полнительные ресурсы за счет внебюджетных средств, получае­мых от видов деятельности, приносящих доходы. Они не включаются в состав бюджетов и расходуются строго по целевому назначению в соответствии со сметой доходов и расходов вне­бюджетных средств. Часть внебюджетных средств направляет­ся в фонд материального поощрения и фонд производственного и социального развития.

Развитие платных услуг способствовало созданию соответ­ствующего рынка, причем за счет не только бюджетных учреж­дений, но и негосударственных формирований, осуществляю­щих предпринимательскую деятельность в социальной сфере. Это в определенной степени сняло нагрузку с бюджета, позво­лило расширить перечень и объем оказываемых населению ус­луг, запустить рыночные механизмы в социальных отраслях.

Расширение предпринимательства не означает отказ от бюд­жетного финансирования, однако в дальнейшем, очевидно, бу­дут развиваться три вида финансового обеспечения организа­ций социальной сферы: а) бюджетное; б) бюджетно-хозрасчет-ное (смешанное); в) хозрасчетное финансирование, осуществля­емое исключительно за счет собственных средств субъектов хо­зяйствования.

При решении вопроса о видах и объеме услуг, оказываемых населению за плату, необходимо учитывать, что жизненно важ­ные услуги должны оказываться бесплатно и финансироваться из государственного бюджета. Одновременно требуется разра­ботать механизм компенсации расходов по оплате услуг соци­ального характера малообеспеченной группе населения.

Развитие рыночных отношений усилит роль внебюджетных источников в финансировании социальных отраслей, позволит уменьшить нагрузку на бюджет.

Дата добавления: 2014-01-04