Организационно-правовые основы административной юстиции в Германии

Свои особенности имела также и история формирования системы административной юстиции в Германии.

Впервые административные суды, осуществлявшие независимую административную судебную деятельность, начали создаваться в сле­дующих землях: Баден (1863 г,), Пруссия (1872—1875 гг.), Гессен (1874—1875 гг.), Вюртемберг (1876 г.) и Бавария (1878 г.).

Теоретические основы института административной юстиции, разработанные французскими учеными, таким образом, нашли широкую поддержку в Германии. Уже к середине XIX в., там сложилась соответст­вующая законодательная база, а в последней трети XIX в., появилась об­ширная литература по вопросам административной юстиции. Особенно выделялись работы таких ученых, как Р. Гнейст, Л. Штейн, О. Майер.

В работе «Правовое государство» Р. Гнейст доказывал, что админи­стративное право есть система обязанностей граждан и государственных служащих, из которых вытекают их права. Но святость последних нисколько не уменьшается от того, что они стоят на втором месте, именно потому они и достойны охраны. И здесь важная роль принадлежит ин­ституту административной юстиции, в частности, административным судьям. По мнению Р. Гнейста, учение об административной юстиции составляет центр тяжести правильного представления о правовом государстве [60, с.23].

Основой учения Рудольфа Гнейста стало деление права на частное и публичное. Споры публично-правового характера не могли рассматриваться судами общей юрисдикции, приспособленными исключительно для разрешения частно-правовых (гражданких) дел. Различие между спорами публично- и частно-правового характера Гнейст проводил по цели судебного разбирательства: разрешение гражданского спора имеет своей задачей восстановление нарушенного субъективного права, а публично-правового спора – восстановление объективного правопорядка. Для разделения административно-правовых споров и споров частного права по мнению немецкого ученого, необходимо было создание системы специализированных административных судов.

Заметный вклад в теорию административной юстиции на рубеже XIX- XX вв. и в XX в. внесли известный немецкий ученый-административист О. Майер и его последователи. В своем знаменитом учебнике «Немецкое административное право» который после выхода в 1854 г. ежегодно переиздавался вплоть до 1933 г., О. Майер ука­зывал на административную юстицию как на глобальную часть административного права, как на институт, без которого немыслимо подлинное функционирование правового государства. Так как деятельность административных и полицейских органов, по мнению О. Майера, проявляется в их решениях и актах, которые, как правило, затрагивают права и свободы граждан, то эти акты должны подвергаться судебной проверке, прежде всего, в тех случаях, когда граждане ими недовольны. Судебный контроль завершает административное и полицейское управление. Поэтому О. Майер указывал, что правовое государство предполагает по­строение управления, часть которого образуют административные суды [60, с.30].

Предпосылки появления в Германии института административного правосудия следует искать в начале XIX столетия. Отделение публичного права от частного привело, с одной стороны, к ограничению компетенции (подсудности) обычных судов, а с другой, — к возникновению административной юстиции, т.е. к учреждению органов самоконтроля за управлением, например создание в соответствии с § 60 Вюртембергской Конституции 1819 г. Тайного Совета с полномочиями инстанции по рас­смотрению жалоб (претензий, исков) [61, с.201].

Следует отметить, что первоначально в Германии во многом копи­ровалась форма такого французского учреждения, созданного для кон­троля над администрацией, как Государственный Совет.

В развернувшейся в XIX в. дискуссии германских правоведов о вве­дении судебного контроля над управлением в центре внимания среди стоявших вопросов, которые и по сей день, имеют важное значение, явились два вопроса.

Первый вопрос: должен ли судебный контроль над управлением осу­ществляться обычными судами или специально созданными админист­ративными судами?

Так, О. Бер считал, что высшей инстанцией должен быть единый суд для всех гражданских и административных споров и доказывал не­обходимость рассмотрения административных дел обычными судами. Р. Гнейст, в свою очередь, придерживался мнения о необходимости учреж­дения специального административного суда. Итоги дискуссии были учтены при создании в Пруссии трехзвенной системы административно-судебной юстиции, состоящей из районного, окружного и высшего ад­министративных судов. В процессе упомянутых реформ в Бадене и Пруссии было принято решение о выделении специального администра­тивно-правового судопроизводства, следствие которого было создание Высшего административного суда.

Согласно германскому административному судопроизводству того времени допускалось выборочное обжалование в суд административных актов. Это означало ограничение подсудности административного суда, т.е. в законе устанавливался конкретный перечень споров, дела по кото­рым были подсудны административному суду. Такой принцип админи­стративного правосудия доминировал также и во времена Веймарской Республики. Только после Второй мировой войны в законодательство Германии была введена генеральная оговорка — основное условие, да­вавшее возможность обжалования в административном суде любого ад­министративного акта.

Второй вопрос был связан с определением цели административного судопроизводства: служит ли оно субъективной защите прав отдельных субъектов или же должно обеспечивать правопорядок? В то время как южно-германская система была рассчитана на защиту субъективных публичных прав граждан, административное судопроизводство в соот­ветствии с прусской концепцией, в первую очередь, служило средством охраны правового порядка. При этом субъективная защита прав имела второстепенное значение. Только со вступлением в силу Основного Закона Германии 1949г. одержала верх идея индивидуальной правовой защиты.

Коренные реформы органов административной юстиции стали проводится в германских государствах с 60-х годов XIX в, до этого же германское законодательство было склонно к общесудебному порядку, держась того взгляда, что споры административные могут быть освобождаемы из-под общей судебной власти, только по исключению. В результате реформ административная юстиция в германских государствах была организована различно, общим было то, что она, по крайней мере, в последней инстанции, отделялась от администрации и вверялась специальным учреждениям, отличным от обыкновенных судов. Средние же и низшие инстанции органов административной юстиции в то же время являлись органами активной администрации. К справедливости ради нужно отметить, что в этих инстанциях особенность дел административной юстиции выражалась в особом процессе, соблюдение которого было необходимо при их разрешении. Первым государством, вступившим на путь реформ, был Баден в 1863 г., образовавший административные суды двух инстанций окружные советы и административный суд. Окружные советы состояли под председательством окружного начальника из 6-9 членов, избиравшихся уездным собранием и утверждавшихся министром внутренних дел. Административный суд состоял исключительно из чиновников, которые с 1880 г. пользовались всеми гарантиями судейской независимости.

Следующим государством, организовавшим административные суды, была Пруссия. Местными административными судами в Пруссии являлись уездные или городские комитеты и окружные комитеты. Уездные и городские комитеты представляли собой суды первой инстанции; окружные комитеты являлись апелляционными судами для решений уездных и городских комитетов, но по некоторым делам также представляли собой суды первой инстанции.

Можно выделить характерные черты местных административных судов Пруссии:

1) это были не только органы административной юстиции, но и органы активного управления; при осуществлении судебно-административных функций соблюдались особые формы, гарантирующие правосудие;

2) по своему составу являлись смешанными коллегиями, состояли частью из лиц, избираемых местными органами самоуправления;

3) судьи обладали значительной степенью независимости от
государственной власти.

Положительно оценивал соединение в административных судах Германии правительственного элемента с земским выборным В.В.Ивановский. Он считал, что такое соединение как нельзя более соответствует самой идее этих судов: решая такие дела, где интересы государства и частных лиц сталкиваются, достичь правильного и беспристрастного решения можно лишь такой организацией судов, где представители тех и других интересов имеют одинаковое право голоса [62, с.26].

Высший административный суд стоял совершенно в стороне от управления и представлял собой в полном смысле суд. Он состоял из председателя, судей и советников. Одна половина членов должна была обладать правом на занятие судейской должности, а другая для занятия высших административных должностей. Они назначались пожизненно королем по представлению министерства и в отношении несменяемости пользовались теми же гарантиями, как и члены имперского суда.

Правосудие в высшем административном суде Пруссии было прообразом современного контроля за управлением. Известность приобрели решение административного суда от 14 июня 1882 г. ("Кройцберг-решение"), направленное на преодоление сверхобъемного понимания деятельности государства, или "Вебер-решение" от 1893— 1896 гг., которое отменило полицейское распоряжение о запрещении представления одноименного спектакля Г.Хауптмана [63, с.81].

В производстве дел в административных судах был заложен центр тяжести всей прусской системы административной юстиции, которой очень гордились прусские юристы. В административном процессе нашли себе применение принципы гражданского судопроизводства: гласность, устность, состязательность.

Компетенция прусских административных судов была достаточно
узка, ограничена пределами управления; но в ней им были
подведомственны дела, которые касались как вопросов субъективных
публичных прав граждан, так и объективного права. Как отмечает
современный исследователь института административной юстиции
профессор Ю.Н.Старилов, германское административное судопроизводство того времени характеризовалось энумеративным принципом, то есть дозволением выборочного обжалования в суд административных актов [64, с.43]. Это означало ограничение подсудности административного суда, то есть в законе устанавливался конкретный перечень споров, дела о которых были подсудны административному суду. Н.М. Коркунов в своей статье, посвященной административным судам в Пруссии тоже говорил об ограничении сферы действия административных судов, при чем, имея в виду не только их компетенцию: во-первых, реформа касалась исключительно местного управления, и контроль административных судов был ограничен действиями одних местных властей; во-вторых, существовали ограничения по предмету, реформа коснулась не всех отраслей управления, например, отбывание воинской повинности; в третьих, было ограничение в территориальном отношении, так как не но всех провинциях был введен устав 1875 года.

Что касается других германских государств, то организация административной юстиции не представляла существенных уклонений от прусской системы.

Благодаря такой исторически сложившейся организации современные исследователи отмечают, что в отличие от Франции, где исторически сильна традиция мощной центральной власти, и административная юстиция сформировалась, по существу, из недр администрации, в Германии независимость административных судов от исполнительной власти и от общих судов гарантирована [65, с.78].

Немецкая доктрина административной юстиции строится на восприятии созданных органов в качестве особых судебных учреждений, более всего – по методам своей деятельности – смыкающихся с общими судами, но не являющихся ими в силу специфичности рассматриваемых дел.

Но однозначного ответа на вопрос: какая модель административной юстиции достигает большего эффекта в защите прав граждан не существует, ибо каждая из них имеет свои преимущества и недостатки.

Как уже отмечалось, исторический опыт Франции изначально оказал большое влияние на развитие системы административной юстиции в Германии. Тем не менее, германская модель административной юстиции существенно отличается от германской.

В настоящее время в Германии создана рацио­нальная система административной юстиции, независимая от органов исполни­тельной власти и судов общей юрисдикции, возглавляемая Федеральным адми­нистративным судом. Система административной юстиции образует само­стоятельную ветвь судебной власти Германии. В исключительных случаях и в целях обеспечения единообразия судебной практики решения Федерального административного суда могут быть пересмотрены Объединенным сена­том высших федеральных судов Германии, на который возложена обязанность поддержания единства правосудия.

Структура административной юстиции Германии унаследовала трехзвенное строение. Первичной инстанцией являются административные суды земель. Второе звено представлено Высшим административным судом земли, в некото­рых землях он носит название Административной судебной палаты. В каждой земле действует один такой суд; в землях Нижняя Саксония и Шлезвиг-Гольштейн образован один высший административный суд на две земли, Высшие административные суды земель рассматривают по первой инстанции наиболее важные дела, а также являются апелляционной и кассационной инстанци­ей для административных судов земель. Для рассмотрения дел в составе судов первой и второй инстанций созданы коллегии из трех профессиональных судей и двух почетных судей либо из трех профессиональных судей.

Высшим звеном является Федеральный административный суд. В ком­петенцию этого суда входит рассмотрение по первой инстанции дел по искам о незаконности актов федеральных органов исполнительной власти, споров о признании неконституционной деятельности общественных объединений. Суд рассматривает также дела в кассационном порядке. В составе суда имеется 12 сенатов, каждый ил которых состоит из 5 профессиональных судей.

Часть 4 ст. 19 Конституции Германии устанавливает общий принцип обжалова­ния в суд действий государственных органов и должностных лиц: она гласит, что если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд [66, с.18]. Из данного принципа существует исклю­чение, установленное конституционной нормой (ч.2 ст. 10 Конституции), оно касается ограничений прав граждан на тайну переписки, почтовой и теле­фонной связи. Такие ограничения могут быть установлены только законом, при этом государственный орган имеет право не сообщать гражданину об ограни­чениях его прав на тайну переписки, если этого требует защита основ демокра­тического строя, сохранение Федерации или земли. Проверку законности огра­ничений прав в данном случае проводит не суд, а специальные и вспомогатель­ные органы, назначенные народным представительством.

Организационные и процессуальные начала административной юстиции Германии закреплены в ст.ст. 95 - 100 Конституции Германии, Положении об административных судах 1960 г. К компетенции административных судов отне­сены вес споры публично-правового характера, кроме дел, подведомственных Федеральному Конституционному суду. Суды рассматривают следующие споры: дела по публично-правовым искам граждан и организаций к государствен­ным органам; споры между государственными административными органами и органами местного самоуправления; споры о статусе государственных служащих.

Обращению в суд должно предшествовать обжалование административного акта в порядке подчиненности. В Германии разработана стройная система средств возбуждения административно-правовых споров - исков. Выделяют три вида публично-правовых исков: иски об отмене незаконного акта управления; иски, содержащие требование издать акт или совершить действие, в котором заинтересован истец; иски об установлении факте наличия или отсутствия административного правоотношения, акта.

В отличие от своих прусских предшественников, современные германские административные суды не имеют полномочий по оценке целесообразности действий администрации, они осуществляют контроль за законностью админи­стративных актов, соответствием актов цели закона и цели, ради которой создан государственный орган, а также соблюдением пропорциональности между ме­рой, принятой администрацией, и ее последствиями для прав граждан и органи­заций. Результатом судебного разбирательства может быть отмена незаконного акта управления, указание администрации принять какой-либо акт управления. В отличие от французских административных судей немецкие административные суды не обладают полномочиями полной юрисдикции и не могут изменить оспариваемый акт управления.

Производство в административных судах Германии, как и Франции, имеет инквизиционный характер, суд является руководителем процесса: он самостоя­тельно исследует обстоятельства дела, не связан требованиями, доводами и до­казательствами сторон, сам решает вопрос о привлечении к участию в деле других заинтересованных лиц. Вместе с тем, действует и принцип состязательности и равенства сторон, принцип гласности и публичности судопроизводства.

Помимо административных судов общей компетенции в Германии действует ряд специализированных юрисдикций для разрешения публично-правовых споров отдельных видов. Среди них финансовые, трудовые, социальные суды, суды по разрешению дел в дисциплинарном производстве и производстве по жалобам лиц, состоящих в публично-правовом служебном отношении с Федерацией (ст. 95, 96 Конституции). Специальные юрисдикции имеют трехзвенную структуру в соответствии с федеративным устройством Германии. Судопроизводство в данных судах осуществляется за некоторыми изъятиями по общим правилам гражданского процесса.

Назначение судей административных и специализированных судов произво­дятся соответствующим министром совместно с комитетом по выборам судей, состоящим из компетентных в соответствующей области министров земель и такого же числа членов, отбираемых Бундестагом. Судьи административных и специализированных судов имеют статус, равный статусу судей общей юрис­дикции.

Таким образом, континентальные системы административной юстиции характеризуются наличием специальных административных судов, осуществляющих правосудие по публично-правовых делам в соответствии с особыми процессуальными правилами. Публично-правовые споры отдельных видов мо­гут быть рассмотрены специализированными административно-судебными уч­реждениями. Свое развитие континентальная модель организации административных судов получила в Италии, Бельгии, Португалии, Греции, Швеции, Нидерландах, Болгарии, Чехии, Польше.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы. Основным отличием становления немецкой системы административной юстиции от французской изначально стало полное обособление ее от государственной администрации. В Германии она разливалась не как система, противопоставленная общим судам, а как дополняющая их.

Итак, во второй половине XIX в. административная юстиция получила двояко теоретическое обоснование и соответственно была практически воплощена в двух моделях – французской и немецкой.

Дата добавления: 2014-01-04