Организационные основы местного самоуправления

Финансовые ресурсы ТОС

Финансовые ресурсы ТОС могут составлять имущество, переданное ему в управ­ление, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, а также средства местного бюджета, переданные органу ТОС для осуществ­ления отдельных муниципальных полномочий на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления, доходы от собственной хозяйственной деятельности. В собственности ТОС могут находиться коопери­рованные денежные средства физических и юридических лиц, иные средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства сооруже­ния: детские дворовые, спортивные площадки, жилые, нежилые и вновь создан­ные производственные помещения, транспорт, оборудование, инвентарь и дру­гое имущество. Структура доходов и расходов ТОС представлена на рис.

Органы и должностные лица местного самоуправления

Организационные основы местного самоуправления — это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населе­нием и (или) образовываться представительным органом муниципального обра­зования. Каждый из них наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо на­нятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распо­рядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, мест­ная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 года № 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и мест­ной администрации является обязательным, за исключением сельских поселе­ний с численностью жителей менее 100, в которых полномочия представитель­ного органа осуществляет сход граждан. Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, под­отчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должно­стных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального об­разования.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формирова­нии органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допус­кается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В частно­сти, Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ предусматривает участие предста­вителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных рай­онов и городских округов в случаях, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган. Органы местного самоуправления являют­ся юридическими лицами.

Классификация органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления классифицируются по различным признакам (рисунок).

По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полно­мочиями по решению вопросов местного значения. Вторые создаются для обес­печения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добро­вольной основе с последующим утверждением (например, комиссии предста­вительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: администра­тивная, жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредст­венно от населения, т. е. выборы являются не только способом создания органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными спо­собами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.

По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией). Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления (представи­тельный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансо­вый или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся од­ной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, город­ской транспорт, образование, культура и т. д.).

	Органы местного самоуправления

По полномочиям

По типу исполняемых функций

Формируемые на основе кооптации по установленным нормамнормам

Классификация органов местного самоуправления

Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий мест­ного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

♦ собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выпол­няемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

♦ делегированные органами государственной власти федеральными или ре­гиональными законами;

♦ добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с вы­полнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправле­ния подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сфе­рами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за ре­зультаты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегирова­нии, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципаль­ного образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, не­обходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного са­моуправления («программная функция»), направленной на осуществление про­екта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов мест­ного самоуправления — представительные и исполнительные.

Исходя из данной классификации можно охарактеризовать каждый орган ме­стного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования — формируемым на основе назначения, по назначе­нию — органом специального назначения, по полномочиям — исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений — коллегиальным, по типу выполняемых функций — исполнительным. Однако та­кое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения раз­нородных функций в одном органе.

Зарубежный и отечественный опыт организации муниципальной власти

Для оценки способов формирования и компетенции органов местного само­управления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Сущест­вует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и раз­граничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и выс­шего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределени­ем полномочий между этими элементами, численностью населения муниципаль­ного образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов. Основные схемы, принятые в США, изображены на рис..

1. Форма «совет—мэр», или форма со слабым мэром. Н аселение избирает со­вет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает на­значения, производимые мэром.

2. Форма «мэр—совет», или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоя­тельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться со­гласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, кото­рый может преодолеть его квалифицированным большинством голосов
(обычно ²/₃).

3. Форма «совет—управляющий». Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоя­тельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен сове­ту, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляет­ся со своими обязанностями.

4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляю­щих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

1. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.

В Германии сложились 4 основные организационные формы местного само­управления.

1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.

2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельноравление общины — магистрат (коллегиальный исполнительныйорган),возглавляемый бургомистром.

3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего соста­ва, руководит и советом, и администрацией.

4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, от­дельно избирается глава администрации (директор или городской голова).

В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные ком­бинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

В России на начало XXI века в соответствии с Федеральным законом 1995 го­да сложились две основных модели организационных структур местного само­управления.

1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновре­менно либо только администрацию. В последнем случае совет из своего со­става избирает председателя. Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и адми­нистрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его ком­петенции, снижения эффективности контроля над исполнительными орга­нами.

2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавлял и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве ограничены решения­ми совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства. К тому же из числа избран­ных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалифика­ционным требованиям к главе администрации.

Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и совсем не использовалась комиссионная форма.

Модели организации местной власти по Федеральному закону 2003 года

С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного ор­гана, главы муниципального образования и местной администрации стало обя­зательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса адми­нистрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполни­тельными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджет­ный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы муни­ципального образования. В соответствии с уставом муниципального образова­ния он:

♦ избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

♦ в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав предста­вительного органа муниципального образования с правом решающего го­лоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;

♦ в случае избрания представительным органом муниципального образова­ния является председателем представительного органа муниципального об­разования;

♦ не может быть одновременно председателем представительного органа му­ниципального образования и главой местной администрации (за исключе­нием поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели по­строения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа орга­низует избираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по кон­тракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федераль­ном законе 2003 года введены варианты формирования представительного орга­на муниципального района. Он может:

♦ состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, из­бираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;

♦ избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избирае­мых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной чис­ленности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования

Количественный состав представительного органа определяется уставом муни­ципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного ор­гана весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муни­ципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен — 40-120 членов в ас­самблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Фран­ции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из чис­ленности населения муниципального образования:

♦ 7 — при численности жителей менее 1000;

♦ 10 — при численности жителей от 1 до 10 тысяч;

♦ 15 — при численности жителей от 10 до 30 тысяч;

♦ 20 — при численности жителей от 30 до 100 тысяч;

♦ 25 — при численности жителей от 100 до 500 тысяч;

♦ 35 — при численности жителей свыше 500 тысяч.

Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципаль­ных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомяну­тые выше.

В исключительной компетенции представительного органа местного само­управления находятся:

♦ принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

♦ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

♦ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответст­вии с законодательством РФ о налогах и сборах;

♦ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

♦ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находя­щимся в муниципальной собственности;

♦ определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и лик­видации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установле­нии тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

♦ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

♦ определение порядка материально-технического и организационного обес­печения деятельности органов местного самоуправления;

♦ контроль исполнения органами и должностными лицами местного само­управления полномочий по решению вопросов местного значения.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществ­ляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной ос­нове могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образо­ваниях — 1 депутат.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уста­вом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необ­ходимость создания в его составе структурных единиц — комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения го­товят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также де­путатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматрива­ются в местном бюджете отдельной строкой.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на тер­ритории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципально­го образования изложен выше. В пределах своих полномочий он:

♦ представляет муниципальное образование в отношениях с органами мест­ного самоуправления других муниципальных образований, органами госу­дарственной власти, гражданами и организациями, без доверенности дейст­вует от имени муниципального образования;

♦ подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципаль­ного образования, правовые акты, принятые представительным органом;

♦ издает в пределах своей компетенции правовые акты;

♦ вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного ор­гана.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотиви­рованным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть откло­нено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее ²/з от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муници­пального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнаро­довать его.

Дата добавления: 2014-01-05