Различия между материальном благом и услугой

Муниципальные услуги

Общая характеристика муниципальных услуг

Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, доставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг является важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне.

Муниципальная услуга является базовым элементом, клеткой муниципаль­ной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.

Прежде чем характеризовать систему муниципальных услуг, необходимо рассмотреть особенности услуги как продукта человеческой деятельности. Свои потребности человек удовлетворяет с помощью материальных благ и услуг. Материальные блага — это вещи, предметы, которые можно потрогать, подержать в руках: жилище, мебель, продукты питания, одежда, обувь, лекарства, телевизор г. д. В давние времена, при натуральном хозяйстве, основную часть материаль­ных благ люди производили для себя сами: выращивали хлеб, ткали ткани, шили одежду, изготавливали орудия производства и т. п. В современном обществе подавляющая часть материальных благ имеет форму товара, который человек приобретает в магазине, на рынке или в другом месте. Другая часть человеческих потребности удовлетворяется с помощью услуг, не имеющих материальной формы. Основные различия между материальным благом и услугой представлены в таблице.

Материально благо (продукт)	Услуга
Осязаемость	Неосязаемость
Существуют отдельно от производства	Неотделима от производителя
	Качество колеблется в широких пределах в зависимости от производителя, места и времени оказания (непостоянство качества). Измерения качества ряда услуг затруднено
Подлежит сохранению в течение определенного времени	Не может быть сохранена (свойство несохраняемости)
Может перемещаться на значительные расстояния	Место производства и потребления услуги совпадают (свойство неперемещаемости)

Несмотря на эти различия, очевидно, что и на производство материальных благ, и при оказании услуг тратится человеческий труд, который должен быть оплачен.

Часть услуг человек оказывает себе сам или члены семьи оказывают их друг другу в рамках домохозяйства. Например, женщина готовит пищу на всю семью.

Но вы можете сходить в ресторан, работники которого окажут вам услугу по приготовлению пищи, а потом вымоют использованную вами посуду. Здесь услуга сопровождает материальный продукт (потребленные вами продукты пи­тания). Одновременное предоставление товара и сопутствующих ему услуг — достаточно распространенное явление. Вы можете сами отремонтировать свою квартиру, а можете пригласить профессионалов-ремонтников, можете сами по­чинить телевизор, купив необходимые для этого детали, а можете вызвать масте­ра, который продаст вам эти детали и произведет ремонт, и т. д. По мере разви­тия цивилизации и разделения труда все меньшую долю услуг человек оказывает себе сам или в пределах домохозяйства и все чаще пользуется услугами со сторо­ны. Отсюда можно сделать вывод, что потребности людей в них будут постоянно возрастать.

Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные, бан­ковские и др.). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать там, где живут и работают. Именно их мы будем называть «муниципальными».

Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предостав­ляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение ко­торых органы местного самоуправления несут определенную ответствен­ность.

Понятие «муниципальные» в данном случае подразумевает не форму собст­венности производителя, а локальный характер, определяемый местом прожива­ния человека. К муниципальным относится весь комплекс жилищно-коммуналь­ных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. К ним следует относить и обеспечение общественного порядка, обустройство и содер­жание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т. д. Даже то, что мы называем «комплексным социально-экономическим раз­витием» муниципального образования, означает не что иное, как целенаправлен­ное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных ус­луг населению все остальные функции местного самоуправления производны.

Использование термина «муниципальные услуги» не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать их на территории муниципального образова­ния. Перечень основных муниципальных услуг, оказание которых обязана обес­печить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправле­нии в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения. Их потребителями являются как жители, так и предприятия и организации, обслу­живающие нужды населения. Школе или больнице нужны тепло, вода, электри­чество, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений, больнице нужна стирка бе­лья и т. д.

Специфические свойства муниципальных услуг:

♦ необходимость бесперебойного (для многих — круглосуточного) оказания услуг;

• необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с целью максимального приближения к месту проживания человека (для крупных городов это весьма сложная задача);

• увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения их полезности для каждого, а удовлетворение потребности в одной услуге не
снижает потребности в другой (свойство «отсутствия соперничества»);

• практическая невозможность ограничения доступа неограниченного круга потребителей к некоторым муниципальным услугам;

• местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и т. п.). Такие услуги должны быть пред­метом особой заботы органов местного самоуправления.

Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного муниципального образования, могут изменяться в широких пределах, в зависимости от природно-климатических условий, со­циально-демографического состава населения, финансовых возможностей и др. учетом этих факторов органы местного самоуправления, в соответствии с требованиямиФедерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года (ст. 53), должны самостоятельно устанавли­вать муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а такженормативы расходов местных бюджетов на эти цели. Муниципальные социальные стандарты не следует путать с технологическими, экологическими, санитарными идругими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральнымиправовыми актами и должны учитываться органами местного самоуправления при определении нормативов бюджетных расходов,

Классификация и система оплаты муниципальных услуг

До сих пор в сознании многих людей сохраняется представление о бесплатности или низкой стоимости услуг в сравнении с материальными продуктами. Это ошибка. В оказании услуг принимают участие работники, получающие за свой труд соответствующее вознаграждение. Оказание многих услуг предполагает потребление расходных материалов, энергоресурсов, использование специальной техники, зданий, помещений и т. п., приобретение и содержание которых также требует определенных затрат. Поэтому необходимо не просто платить за каждую услугу, но платить столько, чтобы поставщик мог окупить свои расходы и получить хотя бы минимальную прибыль. Иначе в условиях рыночной экономики никто оказывать муниципальные услуги не будет.

Объем финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для предоставления муниципальных услуг, зависит от того, кто конкретно будет платить за них: потребитель, местный бюджет или оба они в какой-то мере. Самому исполнителю это в принципе безразлично. При прочих равных условиях органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимущества оплаты услуги ее потребителем:

♦ обеспечивается возможность количественной и качественной оценки услу­ги потребителем;

♦ появляется заинтересованность в экономном потреблении услуг;

♦ стимулируется качественная работа исполнителя.

Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу развращает и исполнителя, и потребителя, а также всегда ведет к некачественной работе и расточительному использованию ресурсов.

Для определения наиболее целесообразной формы оплаты муниципальных услуг представим их классификацию (рисунок).

Классификация муниципальных услуг

Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носит ин­дивидуальный характер, т. е. они связаны с конкретными исполнителями и потре­бителями. Потребитель выступает в роли индивидуального заказчика. В этом слу­чае и качество услуг может быть измерено потребителем. К числу таких услуг относится большинство бытовых и торговых услуг, такси и т. п. Они оплачивают­ся потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам.

Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление носят общественный характер. Потребление не связано по времени ни с производс:гвом, ни с оплатой, а объем и качество не поддается непосредственному измерению потребителем. К общественным услугам может быть отнесено благоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользования, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.

Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления в основном являются социально значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией РФ. К социально значимым услугам относятся охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к дос­тижениям культуры, который гарантируется государством каждому гражданину, независимо от уровня его материального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребление данных услуг, поэтому для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетного финансирования, причем соот­ношения между ними могут быть самыми разными и неодинаковыми для раз­личных групп населения.

«Бюджетными» муниципальными услугами называются такие услуги, которые полностью или частично финансируются из местного бюджета. К ним относятся общественные и большинство социально значимых услуг. В отдельных случаях бюджетными могут быть и некоторые частные услуги. Например, в ряде городов установлены льготы на услуги парикмахерских и бань для отдельных социаль­ных групп. В этом случае бюджет должен компенсировать производителю поте­ри его доходов.

Для получения некоторых дорогостоящих услуг в качестве третьего источни­ка финансирования (кроме тарифа и бюджетного финансирования) могут ис­пользоваться различные системы страхования, например медицинское или стра­хование имущества от пожара.

Органы местного самоуправления должны непосредственно управлять или контролировать услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на них должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Так, муниципалитеты многих крупных зарубежных го­родов сознательно финансируют потребление некоторых услуг, которые могли бы быть оплачены потребителем, Например, услуги общественного городского транспорта, снижением цен на которые (наряду с высокими тарифами за парков­ку автомобилей) муниципальные власти борются с переполнением центров го­родов индивидуальным автотранспортом.

Измерители объема и результативности муниципальных услуг

Необходимость экономии бюджетных средств на оказание муниципальных ус­луг делает злободневным вопрос об оценке объема услуги. Проблема не возника­ет, когда существует прямой измеритель: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды, использования телефона при повременной оплате и т. п. Однако часто его нет, и приходится прибегать к косвенным, в качестве ко­торых могут использоваться:

♦ с человека (вода при отсутствии приборов учета воды);

♦ с установки (радиоточка, телефон при отсутствии повременной оплаты);

♦ за вход (городской транспорт, музей);

♦ с квадратного метра жилой площади (теплоэнергия при отсутствии счетчи­ка, вывоз мусора, лифт).

Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муници­пальных услуг.

Важна также проблема распределения оплаты муниципальных услуг между различными категориями потребителей. Здесь можно использовать два прин­ципа;

♦ принцип «равенства» — оплата производится по единому для всех тарифу;

♦ принцип «справедливости» — размер тарифа изменяется в зависимости от платежеспособности. Потребители с низким доходом платят меньше за еди­ницу услуги. Для отдельных категорий граждан пользование той или иной муниципальной услугой может быть вообще бесплатным, хотя это и увели­чивает нагрузку на других потребителей.

Не менее важная проблема — оценка эффективности, результативности оказа­ния отдельных муниципальных услуг. При ограниченности финансовых средств муниципальной власти постоянно приходится решать вопрос, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказываться. Результатив­ность определяется с помощью показателей, характеризующих степень удовле­творения тех или иных потребностей населения или потери от отсутствия дан­ной услуги. Самым важным индикатором такого рода служит увеличение или уменьшение количества обращений и жалоб населения на качество. Для отдель­ных видов услуг могут использоваться частные показатели результативности: время ожидания городского транспорта на остановке, периодичность вывоза бы­товых отходов, температура в квартирах в отопительный период, расчетное вре­мя на устранение аварии в эксплуатации жилищного фонда, состояние город­ских дорог, время от вызова скорой помощи до момента ее прибытия и т. д. Эти показатели должны устанавливаться муниципальными социальными стандарта­ми. Органы местного самоуправления должны уметь оценивать результатив­ность каждой услуги, соизмерять полученный результат с затратами на его дос­тижение (т. е. оценивать эффективность оказания услуги) и на основе такого сопоставления осуществлять выбор приоритетов.

Роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг

Непосредственную работу по оказанию муниципальных услуг населению могут проводить предприятия и организации всех форм собственности и организаци­онно-правовых форм, а также индивидуальные предприниматели. Для предос­тавления важнейших услуг, контроль над которыми местная власть не может пе­редать никому, администрация муниципального образования имеет право создавать муниципальные предприятия и учреждения. Одновременно она должна создавать частному бизнесу благоприятные условия для оказания муниципальных услуг. Таким образом, роль органов местного самоуправления в оказании огромного спектра многообразных муниципальных услуг может быть различной:

♦ за первую группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, обязаны обеспечить их предоставление на­селению и финансировать их из местных бюджетов (содержание дорог, бла­гоустройство территории, содержание школьных зданий, мест захоронения и т. п.);

♦ за вторую группу муниципальных услуг основную ответственность и финансовую нагрузку несут органы государственной власти, а органы мест­ного самоуправления содействуют в их оказании и участвуют в финан­сировании расходов (общественная, пожарная безопасность, социальная поддержка отдельных групп населения и т. п.);

♦ за третью группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, хотя финансируют частично, в доле с насе­лением и государством (льготные категории граждан). К этой группе относятся жилищно-коммунальные услуги, городской транспорт, детски до­школьные учреждения, медицинская помощь (кроме специализированной),культура и т. п.;

♦ четвертую группу муниципальных услуг (частные услуги) полностью финансируют их потребители, а органы местного самоуправления лишь создают условия для их оказания путем правового регулирования, сдачи в аренду помещений, предоставления земельных участков и т. д. (например, торговля, бытовое обслуживание, гостиницы);

♦ особую группу муниципальных услуг составляют справочно-информационные и согласовательно-разрешительные услуги, оказываемые непосредственно в органах местного самоуправления, а также услуги, связанные с рас­смотрением жалоб и обращений граждан. По качеству предоставления этих услуг население часто оценивает всю работу органов местного самоуправле­ния.

Управление процессом оказания муниципальных услуг, выбор наиболее эффективных измерителей и способов оплаты, сочетания личного и бюджетного: финансирования услуг в различных сферах муниципальной деятельности, муниципального и частного секторов экономики при оказании муниципальных услуг является одним из ключевых аспектов искусства муниципальной политики.

Дата добавления: 2014-01-05