Земские и городские реформы XIX в

Наиболее значимым этапом реформы местного самоуправления в истории дореволюционной России стали земская и городская ре­формы второй половины XIX в. Принятие 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях и 16 июня 1870 г. Городо­вого положения впервые в истории России коренным образом изменили основу организации местного управления. На смену самоуправлению патриархальному и сословному пришли всесословные выборные учреждения - земства.

В развитии земского периода местного самоуправления можно выделить три этапа:

- первый этап - с принятия названного Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. до принятия Положения о зем­ских учреждениях 1890 г., а также от Городового положения 1870 г. до Городового положения 1892 г.;

- второй этап - с принятия Положений 1890 и 1892 гг. до реформ местного самоуправления Временного правительства (март 1917 г.);

- третий этап - реформы Временного правительства.

Правовой анализ Положения 1864 г. свидетельствует о том, что реформа носила двойственный характер. С одной стороны, институт всесословных земств, т. е. выборных земских органов, в которых были представлены все сословия, стал значительным шагом в развитии буржуазной демократии, с другой стороны, были предприняты меры по сохранению доминирующего положения власть имущих.

Земские реформы являлись частью общегосударственных реформ. При этом в общественном мнении дебатировался вопрос о возможности принятия Конституции и конституционного правления в России. Однако преобладало суждение о том, что политическим реформам должны пред­шествовать реформы административные, а населению до введения политического самоуправления в государстве надо дать школу участия выбор­ных лиц в самоуправлении местном. Опыт многих веков отечественной истории развития начал самоуправления не учитывался, при создании земских учреждений в качестве образцов рассматривалось местное самоуправление в ряде западных стран, в особенности в Англии.

В центре разногласий оказались не всесословность органов местно­го самоуправления (здесь мнения были согласованы на первоначаль­ном этапе), а проблемы разграничения общественных и государствен­ных интересов. Правительство исходило из общественной природы земства. В связи с этим оно наделялось исключительно хозяйственны­ми, а не государственно-властными полномочиями.

Любая система местного самоуправления характерезуется тем, како­вы способы формирования органов местного самоуправления, предме­ты ведения и полномочия, материально-финансовая их деятельность, самостоятельность в местных делах, отношения с государственными органами, правовые гарантии.

В соответствии с реформами в систему учрежденных земских ор­ганов входили: избирательные съезды (выборы гласных по куриям), уездные и губернские земские собрания (распорядительные органы), уездные и губернские управы (исполнительные органы). /9/

Земские органы избирались различными сословиями местного общества. В соответствии со ст. 16 Положения 1864 г. уездные земские собрания состояли из выборных лиц - гласных. Выборы уездных гласных проводились по трем куриям:

1) на съезде уездных землевладельцев;

2) на съезде городских избирателей - в городах, входивших в состав уездов;

3) на съезде выборных от сельских обществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный - владение недвижимой собственностью, промыш­ленным, торговым или хозяйственным предприятием. Землевладель­цы, не имеющие полного ценза, участвовали в выборах вскладчину.

Сельские общества (крестьяне) участвовали в выборах на бесцензо­вой основе. Они избирали представителей на волостные сходы. В свою очередь, волостные сходы избирали выборщиков, которые на уездных собраниях избирали гласных.

Губернское земское собрание также состояло из гласных. Их изби­рали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

Предметом деятельности земств были дела хозяйственно-культурного характера: заведование имуществом, капиталом и денежными сборами земства; содержание находившихся в ведении земств зданий, сооруже­ний, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными учреждениями; попечение в строительстве церквей; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении народного образования, здравоох­ранения; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и т. д. (ст. 2 Положения).

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах действовало две системы управления: самоуправление земств и городов и управле­ние государственное. Хотя в соответствии с законодательством земские и городские органы самоуправления были самостоятельны в своих де­лах, в целом они находились под контролем государственных исполнительных органов - губернатора и Министерства внутренних дел. Су­ществовавшие на местах органы правительственной администрации не были подконтрольны земствам.

В последующие годы наблюдалось постоянное урезание прав земств. Уже через два года, в ноябре 1866 г., были существенно ограничены независимые источники их бюджета, в 1874 г. - компетенция в сфере народного образования, в 1867 г. издания земств подчинены губернатор­ской цензуре и т. д.

Управление земскими учреждениями находилось в сфере ведения Министерства внутренних дел. Устанавливался судебный и административный контроль. Постановления органов местного самоуправления могли опротестовываться и отменяться губернатором. Допускалось и прямое губернаторское управление земскими делами. Положением 1864 г. земское самоуправление вводилось только на уровне уездов и губерний. Мелкой земской единицы на уровне волости не существовало. Не было и центрального земского представительства. Здание без фундамента и крыши», «пятое колесо» в телеге государ­ственного управления - этими малопочтительными терминами окре­стили современники земство.

Земское самоуправление в России в то время не могло свободно развиваться в силу следующих причин:

1) земства были чисто механически введены в самодержавно-бюрократическую систему (по саркастическому замечанию пу­блицистов, «новое вино было влито в старые мехи»);

2) сохранилось жесткое административное влияние агентов цар­ского правительства на местах;

3) земства были учреждены не повсеместно (созданы лишь в 34 губерниях европейской России, что составляло менее половины от общего числа губерний);

4) земства не обладали достаточной финансовой независимостью;

5) осуществлялось постоянное урезание прав земств.

Таким образом, налицо было устойчивое, постоянно существую­щее недоверие правительственной администрации к первым всесос­ловным учреждениям России. Логическим завершением этого про­цесса стала «земская контрреформа» 1890 г. Новое Положение о гу­бернских и уездных земских учреждениях носило явно реакционный характер и было направлено на усиление позиций аппарата государ­ственных учреждений. /9/

Вместе с тем положенная первоначально в основу реформы общественно-хозяйственная теория местного самоуправления, как отмечалось выше, была весьма дискуссионной - особенно в том, что предполагала отделение и независимость органов местного самоуправления от государства и его органов. Реализация этой теории в условиях суперцентрализованной Российской империи вызывала зачастую противостояние земств, желавших действовать самостоятельно, и органов государства. К тому же земства призваны были содействовать решению многих государственных вопросов и в этом плане вообще не могли действовать самостоятельно от органов правительственной админи­страции.

Диалектика российского варианта развития самоуправления свидетельствовала о том, что вместе с введением земства как института, организационно обособленного от государства, возникли предпосыл­ки оппозиционного характера местного самоуправления в отношениях с государственной администрацией. Однако такой характер местного самоуправления допускался только в условиях общественного подъема и до определенных пределов. В условиях реакции, перехода к мирному врастанию развивающихся общественных отношений в существующий государственный порядок земское самоуправление как «независимый от государства институт» трансформировалось в разновидность государственного управления.

Поэтому на новом этапе на вооружение была взята государственная теория местного самоуправления, что и было отражено в Положении о земских учреждениях 1890 г. и в Городовом положении 1892 г. Пере­смотр ранее принятых актов связывался разработчиками новой рефор­мы с тем, что «главные причины существующего неустройства в зем­стве заключаются в обособленности земских учреждений от установле­ний правительственных». В свою очередь, эта «рознь» является «есте­ственным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». /31, 32/

При формировании уездных земских собраний главной задачей ста­ло их укрепление «благородной частью» местного населения, из все­сословных они становятся сословными. Для избрания гласных теперь в уезде проводятся два земских избирательных собрания, в которых могут участвовать лишь лица, обладающие собственностью на землю и имуществом в определенных размерах. В первом собрании участвуют дворяне; во втором - прочие лица. Крестьяне в таких избирательных собраниях не участвовали, для их представительства в уездных земских учреждениях действовал следующий порядок: сельские сходы посыла­ли своих представителей на волостной сход, на нем определялись кан­дидаты в гласные уездного земского собрания, из их числа губернатор назначал гласных. Для каждого разряда особым поуездным расписани­ем определялось число гласных.

Общее число гласных сокращено на 3000 человек (вместо прежних 13229 стало 10 229). Больше половины мест гласных отдали дворянам, число гласных по разряду крестьянских мест сокращено с 5357 до 3167.

Результатом стало преобладание государственных начал в мест­ном самоуправлении. Это было достигнуто за счет, во-первых, раз­вития возможностей влияния на решения земских собраний со сто­роны государственной администрации, большинство из них вступа­ло в силу после утверждения министром внутренних дел или губер­натором; во-вторых, непосредственного подчинения губернаторам земских исполнительных органов, ранее подчинявшихся земским собраниям.

Уездное земское собрание собиралось на свою сессию раз в год и заседало обычно не более 10 дней. Его постановление могло быть остановлено в исполнении губернатором, причем не только в случае незаконности, но и тогда, когда губернатор находил, что оно «не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения», т. е. по соображениям нецелесообразности. В остальное время главным органом была уездная земская управа, выполнявшая исполнительные функции и работавшая фактически под руководством губернатора и правительственной администрации. Причем Положение 1890 г., сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, ввело новый институт - гу­бернское по земским делам присутствие. В него входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружно­го суда, а от земства - председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административный контроль в от­ношении местного самоуправления. Земская служба признавалась го­сударственной.

Как говорилось ранее, особенностью земских реформ в России бы­ло то, что они не касались низового звена - волости, отдельных на­селенных пунктов. Здесь действовали органы крестьянского (общин­ного) самоуправления - сельский сход и сельский староста. Сельский сход решал земельные вопросы, семейные разделы, избирал сельского старосту, сборщика податей и др., осуществлял раскладку податей и так называемое самообложение, т. е. сборы с крестьян на общественные нужды.

Волость была административной единицей. Но здесь тоже существовали элементы самоуправления - волостной сход, он состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества (по установ­ленным нормам). Исполнение решений волостного схода возлагалось на волостного старшину, утверждаемого в должности земским началь­ником. Последний был органом надзора за крестьянскими учрежде­ниями, выступал в качестве административного лица и судебной ин­станции. Земский начальник утверждался в должности министром внутренних дел.

Дата добавления: 2014-01-06