Характеристика федеративного государства

Чтобы не путать данное государственное устройство с конфедеративным, следует помнить определение федерализма, данное Элазаром: «Принципы федерации основываются на сочетании самоуправления с делегированием власти. В самом широком смысле федерализм - это объединение отдельных лиц, групп и политических образований в прочный, но ограниченный союз, с тем, чтобы обеспечить более быстрое продвижение к намеченным целям, поддерживая объединение всех участников. Как политический принцип, федерализм связан с конституционным размыванием власти, чтобы все, подписавшие конституцию о федеральном устройстве государства, могли в равной степени принимать участие в формулировании и проведении общей политики, при этом общее правительство не должно ущемлять ничьих интересов. Это достигается путем конституционного распределения полномочий между ним и органами управления участников федерации в форме, предусматривающей существование и властные полномочия всех. При федеральной форме управления основные меры в области политики разрабатываются и осуществляются путем переговорного процесса, с тем, чтобы могли быть реализованы права всех участников по управлению государством.»1

Де Торквиль дал определение «волшебству» более 100 лет назад: «Федеральная система появилась с целью использовать различные преимущества, которые есть и у больших, и у малых народов...»2 Для своих граждан федерация может быть большой, когда необходимо, и маленькой, когда нужно. При унитарном устройстве это невозможно.

Федеральное государство организуется в многоуровневую структуру, в которой все уровни автономны. В отличие от другого устройства, для федерации характерны (1) иерархия органов управления, (2) разделение полномочий между всеми уровнями и (3) институализированная автономия и определенная степень независимости каждого уровня. Федеральное устройство обеспечивает не только децентрализованное принятие решений, но и распределение полномочий и разделение власти, что имеет более важное значение. При федеральном государственном устройстве каждый уровень власти имеет собственные права и полномочия, а органы управления избираются.

Несмотря на то, что отдельные регионы объединены в государства, а государства - в федерацию, из отдельных местностей образуется штат, а из штатов - государство, в разных регионах, как и в разных странах федерации, потребности населения различны. В связи с этим органы управления штата и местности играют важную роль в финансировании услуг, предоставляемых государством Сюда относится право взимать налоги, а также расходные полномочия. Каждый уровень управления имеет свои права, которые, как правило, изложены в конституции. Их изложение может носить самый общий характер, с тем чтобы быть более подробно выраженными в актах законодательной или судебной власти или, наоборот, быть детализированным с перечислением всех соответствующих органов и запретов. Из стран ОЭСР по принципу федерации устроены Австралия, Австрия, Канада, Германия, Мексика, Швейцария и Соединенные Штаты; остальные участники этой организации - унитарные государства.

Многие полагают, что полная независимость уровней власти препятствует эффективной работе, оставляя граждан без нужных услуг, взваливая непосильную ношу на плечи отдельных менее удачливых лиц и предприятий, приводит к тому, что органы управления более низких уровней власти находятся в условиях хронического финансового кризиса. Из этого следует вывод о том, что взаимоотношения между уровнями имеют исключительно важное значение.

Многоуровневая государственная структура позволяет относить те или иные оказываемые государством услуги, а также налоги, к компетенции органов власти разных уровней. Действительно, основной принцип федерализма заключается в том, чтобы дать людям, проживающим в разных местах, возможность выбирать, какими услугами, предоставляемыми государственными учреждениями, они хотели бы пользоваться, оставаясь при этом гражданами одной большой страны.

Отдельные субъекты федерации могут сами выбирать виды услуг, предоставляемых государством для удовлетворения потребностей неоднородного населения. Нет сомнения, что виды налогов, их ставки и коммунальные услуги, устанавливаемые и предоставляемые администрацией в одном регионе, будут отличаться от налогов, их ставок и видов услуг, которые выберет для своих избирателей администрация другого региона. Было бы удивительно, если бы во всех регионах в отношении налогов и услуг были бы приняты одинаковые решения. Ответственность за обеспечение населения услугами на уровне субъекта федерации и на местном уровне обязательно влечет за собой большее разнообразие как самих услуг, так и способов их финансирования. К предоставлению услуг может подтолкнуть стремление местных властей предоставлять государственные услуги по доступным ценам. Централизация означала бы большее единообразие и, возможно, более надежное финансирование. Централизация упростила бы жизнь национальным и международным компаниям, способствовала бы снижению затрат по принятию общегосударственных решений, но, без сомнения, при этом правительство было бы менее способно учитывать вкусы и предпочтения людей в отношении необходимых им услуг и способов их финансирования.

ПРЕИМУЩЕСТВА ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА:

ВЫБОР. Основной принцип бюджетного федерализма заключается в том. что он обеспечивает большую свободу выбора. Органы власти на местах проводят политику, отражающую запросы своих избирателей. Складывается ситуация, напоминающая выбор товара и цены на рынке, где многочисленные поставщики выставляют для публики свой товар. Чем шире выбор, тем легче удовлетворить потребности пришедшего на рынок. В этом главное преимущество федерализма. Он предлагает сочетание внешнего единства и внутреннего разнообразия, которые не может обеспечить ни одна другая форма государственного устройства.

УЧАСТИЕ. Фискальный федерализм обеспечивает возможность более широкого участия в политической жизни. Граждане федерации вовлекаются в политическую жизнь своего региона, что делает демократию более жизнеспособной. Решения насущных вопросов принимаются в непосредственной близости к массам, а не в отдаленной столице. Граждане располагают большими возможностями влиять на демократический процесс и пользоваться его преимуществами, когда решения и те, кто их принимает, находятся поблизости и более доступны. Несмотря на то, что информационные технологии значительно облегчили общение с где-то далеко находящимся правительством, они не могут полностью заменить контакта, который достигается на регулярных встречах лицом к лицу с физическим, а не электронным представителем власти.

ЭКСПЕРИМЕНТ, нововведения и конкуренция. Фискальный федерализм в лице региональных органов власти предлагает естественные лаборатории для небольших по масштабу экспериментов, которые могут проводить местные власти, и новшеств, которые они могут вводить. Самостоятельность субъектов федерации в решении многих вопросов означает, что у органов власти низкого уровня есть возможность разрабатывать собственные подходы к решению важных для их избирателей проблем. Что-то будет иметь успех, что-то провалится. Нововведения не составят угрозу национальной безопасности, как это могло бы случиться, если бы они вводились в общенациональном масштабе, а те из них, которые принесли несомненную пользу, могут стать образцом для всех остальных. Поскольку местных органов власти, заботящихся об интересах проживающих на их территориях граждан, очень много, они будут стараться работать с наибольшей отдачей: граждане увидят, как работают представляющие их интересы органы власти в других местах, и потребуют такой же заботы от своих депутатов.

ОТЧЕТНОСТЬ. Когда важные решения принимаются в непосредственной близости к избирателям, а не где-то в далекой столице, общественности легче следить за их претворением в жизнь в отношении предоставляемых государством услуг и налогов, отчисляемых для их выполнения, легче доводить до представителей органов власти свои нужды и чаяния. Такое пристальное внимание со стороны общественности играет немаловажное значение для отчетности органов власти перед гражданами. Именно с помощью граждан, а не внешнего контроля, можно дать оценку осуществления правительственных программ. Именно общественное мнение обеспечивает моментальную обратную связь, а не отчет о проверке, который еще когда-то выйдет из под пера специалистов. Обеспечивается прямая и моментальная отчетность перед людьми, которым предназначены государственные услуги, и перед кем власть будет держать ответ на следующих выборах. Далее, человек, принимающий закон, живет здесь, в том же самом месте, он должен будет соблюдать этот закон и на себе чувствовать последствия его действия.

РЕГИОНАЛЬНОЕ БОЛЬШИНСТВО. В некоторых регионах этнические, религиозные, говорящие на одном языке или социальные группы могут составлять большинство, хотя в масштабах всего государства они представляют собой четко выраженные меньшинства. Их интересы могут растворяться в общенациональной политике, и они могут не принимать активного участия в политической жизни. Они легко могут прийти к выводу, что государство настроено против них. Суверенитет регионов в пределах государства с федеративным устройством предоставляет такому большинству возможность осуществлять руководство и пользоваться услугами, предоставляемыми региональными и местными властями зачастую в форме, отличной от других регионов, при этом нет необходимости отделения и образования своего собственного государства. Благодаря способности корректировать услуги в соответствии с предпочтениями местного населения, федеративное государство может успешно сглаживать региональные различия и быть посредником в урегулировании возникающих споров. Федеративная структура может обеспечить региональному большинству определенную роль в управлении, которой они никогда бы не добились на национальном уровне. Однако, федерация - не панацея, о чем свидетельствует непрекращающееся недовольство жителей провинции Квебек в Канаде.

НЕДОСТАТКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА:

ДУБЛИРОВАНИЕ. Редко полномочия между уровнями власти в государстве разделяются настолько четко, что полностью удается избежать дублирования одной и той же деятельности и соответственно, получения никому не нужных результатов. Организации, относящиеся к разным уровням, могут вести работу в одной области, например, уголовных расследований - результатом будет выполнение каких-нибудь функций дважды, тогда как другие, более важные, останутся невыполненными. Унитарное государство способно осуществлять более жесткий контроль и сводить такого рода дублирование к минимуму.

НЕЯСНОСТЬ С ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ. При федеративном государственном устройстве возникает не только дублирование действий одних государственных органов другими, но и неразбериха по поводу того, кто несет ответственность за решение тех или иных проблем. В результате некоторые проблемы остаются нерешенными. На верхнем уровне могут посчитать, что вопрос решается на нижнем, а на нижнем счесть, что им занимаются на верхнем. Но еще более важно то, что граждане также не понимают, кто несет ответственность за предоставление им тех или иных услуг. В федеративном государстве «правительство» никогда не является единым образованием, а скорее состоит из целого ряда выполняющих различные обязанности органов управления. Не удивительно, что простому человеку не понятно, какой орган должен выполнять определенные обязанности, кто ответственен за ошибки и просчеты.

НАЦИОНАЛЬНОЕ ЕДИНСТВО. В федеративном государстве население состоит из избирателей различных органов власти. Федеральное устройство способствует стремлению территорий к независимости, неясно только, насколько сильным будет такое государство. Кроме того, такая приверженность нижних уровней к независимости может противоречить идее национального единства и желанию поддерживать проводимую государственную политику. В демократическом обществе расхождение во взглядах свидетельствует о его здоровье. Однако, как только большинством голосов принято то или иное решение, предполагается, что меньшинство ему подчинится. Двойная независимость может порождать нежелание подчиняться справедливо достигнутым решениям в ущерб национальному единству и тем услугам, которые государство обязано предоставлять гражданам.

ВМЕШАТЕЛЬСТВО В ДЕЛА ВНУТРЕННЕГО ОБЩЕГО РЫНКА. Органы власти субъектов федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могут препятствовать свободной торговле, пересечению границ в стремлении защитить местных производителей. Возведение такого рода барьеров, в форме ли придирчивых медицинских освидетельствований, контроля ли за качеством товаров, введения акцизов на ввозимые на территорию товары, своеобразные требования к транзитным торговцам по сертификации их товара, субсидии на товары, продажа которых осуществляется за пределами местности и т. п. - разрушает саму идею свободной внутренней торговли. Тем не менее, региональные руководители очень любят их возводить в стремлении заручиться поддержкой избирателей на следующих выборах,. У федеральных властей должны быть средства борьбы с этим нередко возникающим явлением, для того, чтобы защитить экономические рынки от посягательств субъектов федерации.

НЕ САМЫЙ ВЫСОКИЙ УРОВЕНЬ ОБСЛУЖИВАНИЯ ОБЩЕСТВА. Конкуренция между органами власти субъектов федерации может привести к тому, что бюджетные ассигнования и предоставление соответствующих услуг обществу не будут оптимальными для государства в целом. Местные органы власти, стремящееся к развитию промышленности и процветанию населения, снижают налоги и урезают некоторые общественные услуги, чтобы добиться преимущества над соседями. Такую. политику подхватывают остальные, и все это - ради кратковременного всплеска экономической активности, не думая о перспективах, подрываемых неадекватным финансированием инфраструктуры, образования и других услуг, от которых зависит будущее. Конкуренция между регионами может, таким образом, подорвать будущее общества в целом.

Дата добавления: 2014-01-06