Научный анализ выделяет три основных достаточно условных направления определения потребности в ресурсном обеспечении образования

Определение потребности в бюджетных средствах

После принятия закона (или иного акта, муниципального, например) о бюджете на соответствующий год происходит доведение бюджетных показателей до непосредственных бюджетополучателей.

Схема эта подробно описана в Бюджетном кодексе Российской Федерации и состоит из следующих основных этапов:

• доведение бюджетной росписи до главных распорядителей бюджетных средств;

• составление и утверждение бюджетных смет бюджетополучателей;

• расходование бюджетных средств.

Все эти процессы регламентированы Бюджетным кодексом.

В рамках предмета изучения следует более подробно остановиться на вопросах, связанных с разработкой сметы бюджетного учреждения, как для проекта бюджета, так и после утверждения бюджета.

1. Социальное - определение потребности в ресурсах на основе прогнозирования и планирования контингентов и принятых социальных обязательств государства в сфере образования и сопоставление потребности с имеющимися возможностями для определения дополнительной потребности в ресурсах.

2. Экономическое - расчет нормы рентабельности образования путем сопоставления издержек и выгод образования (сравнение затрат и результата, выраженного в приросте национального дохода или ВВП, полученного за счет роста образовательного потенциала общества); упрощенно - сопоставления затрат на образование с приростом заработной платы получившего образование человека.

3. Расчетное - прогнозирование и расчет потребности экономики в рабочей силе и использование этой потребности в качестве исходного параметра для определения потребности образования в ресурсах.

В настоящее время применяются в разных вариантах все три подхода. Распределение ресурсов между уровнями образования и образовательными учреждениями осуществляется в соответствии со сложившимся порядком организации бюджетного финансирования, в основу которого положен применяемый уже более 200 лет принцип формирования сметы расходов бюджетного учреждения.

Действующий механизм определения потребности образовательных учреждений в финансировании построен на принципе первичности образовательного процесса, обеспечения нормального функционирования государственных или муниципальных образовательных учреждений, которые обеспечивают реализацию конституционных гарантий и сложившихся государственных обязательств в области образования и требуют для своего функционирования определенного государственного или муниципального бюджетного финансирования. Объемы финансирования должны быть достаточны для осуществления образовательного процесса в параметрах, предусмотренных законодательно, т. е. в соответствии с государственными образовательными программами и стандартами, реализуемыми образовательными учреждениями.

Несмотря на кажущуюся простоту, определение потребности системы образования в финансовых ресурсах всегда представляло собой сложную проблему, так до конца и не решенную. Основным подходом к определению этой потребности на протяжении уже многих лет является планирование предстоящих расходов по статьям бюджетной классификации.

В этих условиях, как уже отмечалось, стабильность экономической классификации приобретает существенно важное значение. Основа этого подхода была неоднократно сформулирована требованиями, предъявляемыми в разное время к составлению смет расходов образовательных учреждений разных уровней образования соответствующими методическими документами.

Такими документами были, например:

• Методическое пособие по планированию расходов на содержание высших учебных заведений (письмо Минфина СССР от 1 ноября 1973 г. № 248);

• Методические указания по планированию расходов на содержание средних специальных учебных заведений (Письмо Минфина СССР от 13 апреля 1976 г. № 23);

• Методическое пособие по составлению сметы расходов на содержание начальных, восьмилетних и средних школ (Письмо Минфина СССР от 17 июня 1977 г. № 38);

• Методическое пособие по планированию и составлению смет расходов на содержание вечерних (сменных) и заочных школ для работающей молодежи (Письмо Минфина СССР от 6 февраля 1976 г. № 9).

Технически расчет потребности в бюджетных средствах на уровне отрасли и (или) региона может осуществляться, как уже отмечалось выше, двумя основными путями.

1. Сводом расчетов потребности в средствах, проведенных непосредственно образовательными учреждениями.

2. Расчетом потребности в средствах, проводимым органом управления образованием соответствующего уровня с использованием усредненных показателей.

Первый путь является достаточно трудоемким процессом, требует большой работы по уточнению полученных данных, дополнительных согласований и.т.п. Главное требование для успешного проведения такой работы - наличие хорошо разработанной методической базы расчетов, четких и однозначно понимаемых образовательными учреждениями указаний о содержании и форме расчетов, источниках используемой информации и контроля.

Второй путь, кажется менее трудозатратным, поскольку основная нагрузка при его осуществлении ложится на орган управления образованием, а привлечение образовательных учреждений необходимо лишь для уточнения исходных данных. Условием проведения централизованного расчета является наличие необходимой информации о подведомственных образовательных учреждениях, что может быть обеспечено данными статистического наблюдения и бухгалтерской отчетности. Единство исполнения позволяет корректировать и даже изменять методическую базу расчетов в ходе работ. При наличии достаточного объема необходимой информации об образовательных учреждениях точность этого подхода может практически не отличаться от первого, как, впрочем, и трудоемкость исполнения.

Оба эти пути требуют разработанной методической базы расчета потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения, либо на уровне отрасли (министерства, ведомства, региона, муниципального образования).

Независимо от выбранного пути, точнее - в обоих случаях, в основу расчета потребности в бюджетном финансировании положено определение необходимых затрат по каждой статье экономической классификации методом прямого счета, т. е. путем прямого определения расходов, которые необходимы в соответствии с установленными нормами, нормативами и иными решениями, определяющими масштабы деятельности и соответствующие им размеры расходов в условиях конкретного образовательного учреждения или подсистемы образования.

В качестве примера для подтверждения этого положения можно привести Методические рекомендации по расчету потребности подведомственных Минобразованию России учреждений высшего и среднего профессионального образования в бюджетных средствах.

В частности, расчет суммарного фонда оплаты труда (НФОТ) по соответствующему коду экономической классификации расходов бюджета складывается из 12 месячных фондов оплаты труда каждой категории персонала, скорректированных на коэффициент роста бюджета в части оплаты труда и индекс дефлятор:

где ФОТппс - месячный фонд оплаты труда профессорско-преподавательского состава; ФОТувп - месячный фонд оплаты труда учебно-вспомогательного персонала; ФОТпоп - месячный фонд оплаты труда прочего обслуживающего персонала; ФОТауп - месячный фонд оплаты труда административно-управленческого персонала; ФОТпч - месячный фонд почасовой оплаты труда; ПНбл - годовая сумма налога на доходы физических лиц, удержанная с суммы пособий по временной нетрудоспособности (больничный лист); Тр - темп роста бюджета по соответствующей статье бюджетной классификации, предусмотренный на следующий год; Кинф - коэффициент инфляции, прогнозируемый на планируемый год.

Коэффициенты Тр и Кинф определяются исходя из лимитов и исходных данных, установленных для формирования прогноза экономического и социального развития на очередной год и соответствующего проекта бюджета.

В свою очередь, составляющие расчетной формулы суммарного фонда оплаты труда (фонды заработной платы по категориям работников) определяются исходя из установленных норм и нормативов. Например, расчет месячного фонда оплаты труда ППС основан на утвержденном штатном расписании, использовании расчетного показателя средней заработной платы и расчетной численности ППС (определенной на основе установленного соотношения числа студентов и преподавателей), данных о сложившейся численности заведующих кафедрами, деканов, заместителей деканов, а также размера денежного довольствия военнослужащих:

где ЗПппс —средняя заработная плата ППС; α —доля численности заведующих кафедрами (в ставках) в общей фактической численности ППС (в ставках)—данные статистической формы 3-нк; β —доля численности деканов (в ставках) в общей фактической численности ППС (в ставках)—данные штатного расписания; γ — доля численности заместителей деканов (в ставках) в общей фактической численности ППС (в ставках)— по данным штатного расписания учебного заведения; ФОТвк — денежное довольствие военнослужащих военной кафедры (военного факультета)—по утвержденному Минобразованием России штатному расписанию; Nппс —расчетная численность профессорско-преподавательского состава, выраженная в ставках. В приведенной формуле коэффициенты были приняты в следующих численных значениях: Rα = 0, 2; Rβ = 0, 35; Rγ = 0, 3, учитывающих увеличение фонда оплаты труда ППС за счет выплаты надбавок за заведование кафедрой, исполнение обязанностей декана и его заместителя соответственно на 20, 35 и 30%. Величина Nппс рассчитывается на основе установленных нормативов соотношения численности студентов и преподавателей по соответствующим образовательным программам, формам и видам обучения.

Аналогичный подход применяется и при определении потребности в средствах по другим статьям расходов, а также по образовательным учреждениям других уровней образования.

Рассматривая представленный подход в целом, вне зависимости от уровня образования и учитываемых особенностей образовательных учреждений, можно выделить его следующие основные черты.

Потребность в бюджетном финансировании образовательного учреждения любого уровня образования базируется на трех основных количественных параметрах:

1) численности учащихся (N);

2) действующей системе оплаты труда и социального обеспечения работников и учащихся (S);

3) имеющейся материальной базе, на которой осуществляется образовательный процесс (P).

В принципе, эти параметры в пояснениях не нуждаются. Следует только уточнить, что они не зависят друг от друга. Численность учащихся определяется либо заданиями, либо демографической ситуацией. Действующая система оплаты труда и социального обеспечения определяется решениями органов власти и (или) управления и не зависит ни от численности учащихся, ни от числа работников системы образования. Материальная база, в общем случае, является элементом постоянным и хотя и может быть определена через установленные нормы и нормативы материального обеспечения образовательного процесса, но фактически представляет собой величину сложившуюся. Причем к настоящему времени уже практически не зависящую от численности учащихся. Когда-то построенная школа (или училище) продолжает использоваться для учебных целей, а численность учащихся, например, по естественным причинам снизилась.

Используя указанные параметры, потребность в бюджетных средствах в общем виде может быть представлена как функция от них: F = f(N, S, P). При этом каждый параметр, как было показано на примерах выше, представляет собой комплекс вторичных параметров и функциональных зависимостей, которые необходимо учесть в финансовых расчетах. Вид функции определения потребности будет более сложен, в расчетах необходимо использовать более широкий набор параметров, к которым можно отнести:

• контингент учащихся по уровням образования, формам и программам обучения, коэффициенты приведения контингента, численность отдельных категорий учащихся, нормативные соотношения, позволяющие определить численность преподавателей, иные показатели, позволяющие определить численность работников образовательных учреждений в зависимости от численности учащихся;

• установленную систему оплаты труда работников системы образования, включая систему доплат, надбавок и выплат, зависящих от условий и характера работы, занимаемых должностей, территориального расположения и др.;

• нормативы социального и материального обеспечения студентов, учащихся, воспитанников, преподавателей, работников образовательных учреждений;

• материальную базу образовательных учреждений—кубатуру зданий, занимаемые площади, приборы и оборудование, используемые в образовательном процессе, инвентарь и пр.;

• другие необходимые показатели.

Источниками для получения этих данных являются формы статистического наблюдения, нормативные документы, данные бухгалтерской отчетности.

Основное содержание используемых в расчете потребности в финансировании образовательных учреждений показателей приведено в табл. 6.6 и осуществляется в следующем порядке.

Таблица 6.6. Основное содержание показателей, норм и нормативов, используемых в расчете потребности образовательных учреждений в финансовых ресурсах

Исходными параметрами любого расчета потребности в средствах являются показатели контингента учащихся (студентов, воспитанников, слушателей и т. д.) фактические, плановые, прогнозные, зависимости от того, какая именно потребность рассчитывается. На основе величины контингента рассчитывается количество должностей преподавателей, необходимых для обучения имеющегося (прогнозируемого) контингента студентов, учащихся, воспитанников.

Расчет производится исходя из установленных соотношений (число студентов на одного преподавателя, количество педагогов на один класс-комплект-ласс заданной численности учащихся, количество воспитателей на группу и т. д.). Если такие соотношения не установлены, то число преподавателей на класс-комплект определяется расчетным путем, исходя из установленных предельных норм учебного времени для учащихся и рабочего времени для преподавателей.

Число должностей вспомогательного и обслуживающего персонала определяется либо на основе имеющихся типовых штатов для отдельных типов образовательных учреждений, либо как доля от числа должностей преподавателей. Число должностей персонала, необходимого для обслуживания образовательного учреждения, определяется на основе норм и нормативов зон обслуживания-лощадей помещений для уборки, мест в гардеробах, коммуникаций, электроустановок ит.п. Хотя процесс этот весьма трудоемок, его итогом является выверенное штатное расписание конкретного образовательного учреждения, которое в итоге является основой для определения потребности в средствах для оплаты труда работников.

На основе действующей системы оплаты труда, принятой для работников образования (федерального, регионального, отраслевого, муниципального уровня), определяются размеры должностных окладов, надбавок, доплат и прочих выплат для всех категорий работников. Это, пожалуй, самая сложная часть финансовых расчетов, поскольку она касается размеров заработной платы каждого конкретного человека. Чем точнее будет проведен расчет на данном этапе, тем меньше будет вопросов и неясностей в течение года. Сумма всех «заработных плат» по штатному расписанию даст размер общего фонда заработной платы по образовательному учреждению. На некоторых проблемах организации оплаты труда остановимся далее при рассмотрении основных направлений модернизации образования.

Средства, необходимые для социального и материального обеспечения учащихся, воспитанников и работников учебных заведений, определяются исходя из численности тех категорий учащихся, которые должны этими средствами обеспечиваться. К таким категориям относятся дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, учащиеся на полном государственном обеспечении и.т.д., а также работники, имеющие право на получение соответствующих выплат. В расчетах используются установленные нормативы их обеспечения стипендиями, выплатами, питанием, одеждой и др.

Определение потребности в средствах для расходов, связанных с содержанием материально-технической базы образовательных учреждений, осуществляется, как правило, на базе аналогичных расходов предыдущего года с учетом изменения цен и тарифов на соответствующие услуги. Потребление ресурсов определяется параметрами материальных объектов образовательного учреждения или установленными лимитами потребления, а также нормативами и санитарными нормами, установленными для расчета количества потребляемого ресурса: тепла, электроэнергии, воды, газа и др., необходимых для нормального функционирования учебного заведения. Содержание материальной базы учитывает также существующие нормативы износа оборудования, материалов, регулярности проведения текущего профилактического и капитальных ремонтов, количества телефонов, необходимых транспортных средств, средств связи и т. д. При определении расходов также используются уточненные тарифы и цены на содержание, эксплуатацию и ремонт материальных объектов.

При расчете потребности в средствах следует учитывать необходимость развития образовательных учреждений, которое обычно представляется как процесс замены материальных объектов на более современные, пополнение библиотечных фондов, приобретение дополнительного оборудования и.т.д. В этой части финансового планирования потребность в средствах определяется прямым счетом, исходя из тех мероприятий, которые предполагается осуществить в планируемом году, и необходимых для этого средств.

Каких-либо специальных методических разработок на эти цели пока нет. Предлагается, правда, установить норматив увеличения финансирования на цели развития в процентах к текущим расходам, но пока таких решений не принято. К тому же необходимость развития образовательных учреждений наталкивается на недостаток бюджетных средств, а также на недостаточность содержательных обоснований потребных для этого сумм.

Более подробно порядок определения потребности в бюджетном финансировании для учреждений различных уровней образования описан в литературе.

В целом же расчет потребности в бюджетном финансировании основан на упомянутых выше методических материалах с соответствующими поправками на действующую экономическую бюджетную классификацию.

В результате проведения расчетов определяется так называемая нормативная или базовая потребность образовательных учреждений в бюджетных средствах. Поскольку реальное финансирование обычно отличается от потребности, причем—в меньшую сторону, то рассчитанная величина используется в качестве базы распределения бюджетных средств. Бюджетные средства на обеспечение соответствующих расходов по отдельной статье расходов распределяются между учебными заведениями пропорционально рассчитанной базовой потребности в средствах по этой статье расходов, что может быть проиллюстрировано формулой:

где Fi —объем финансирования i-го учебного заведения; n—число учебных заведений; Finorm—нормативная величина расходов i-го учебного заведения по отдельной статье; F0 —выделенный объем финансирования по отдельной статье для всех учебных заведений (в рамках отрасли или, например, региона).

В основу распределения средств, таким образом, закладываются расчеты нормативной (базовой) потребности в разрезе статей экономической классификации по каждому образовательному учреждению.

Возможны и другие варианты распределения, учитывающие большее число параметров, повышающие обоснованность распределения, по крайней мере внешне. Однако в большинстве своем они все равно основываются на указанном соотношении (6.1).

Наряду с приведенными выше существуют и несколько иные подходы к определению потребности образовательных учреждений в бюджетных средствах, основанные на агрегировании постатейных расчетов и применении обобщающих показателей структуры расходов, точнее—на определении доли различных статей расходов в их общей сумме.

Более полно эти подходы отражены в работах по расчету нормативов подушевого финансирования образовательных учреждений.

В качестве примера можно сослаться на предложенные специалистами упрощенные алгоритмы определения потребности высших учебных заведений, а также учреждений общего образования в бюджетных средствах.

Обобщая порядок определения нормативной или базовой потребности в финансировании образовательного учреждения, нетрудно заметить, что наиболее обоснованные результаты получаются в том случае, если удается провести расчеты исходя из содержания работ, которые выполняются в рамках осуществляемой деятельности, т.е. образовательного процесса. Только так можно обосновать необходимость тех или иных затрат, что делает необходимым определение содержания работ, которые должны быть выполнены или выполняться в ходе осуществления учреждением образовательной деятельности.

Иными словами, деятельность образовательного учреждения - это не абстрактное функционирование, а определенный набор, если можно так выразиться, «операций», требующихся для осуществления образовательного процесса, и определенный набор ресурсов, без которых эти операции выполнены быть не могут. Соответственно и финансирование деятельности образовательного учреждения должно обеспечивать приобретение тех ресурсов, которые необходимы.

Дата добавления: 2014-01-06