Государства

Критерии классификации и виды функций

Классификация функций государства имеет своей непосред­ственной целью создание условий для их более глубокого и разно­стороннего изучения и более эффективного применения. Она дает возможность вырабатывать практические рекомендации по совер­шенствованию основных направлений деятельности-функции госу­дарства не вообще, а дифференцированно, применительно к их от­дельным видам, группам или даже — к отдельно взятым функциям.

В юридической теории, а отчасти, и в практике существует множество оснований (критериев) классификации функций госу­дарства. Их пытаются подразделять в зависимости от продолжи­тельности их существования и деятельности (постоянные, присущие государству на всех этапах его развития, и временные); от их социальной значимости (выражающие преимущественно интересы правящих классов, слоев и групп, или представляющие, концентри­рующие в себе интересы всего общества); от сфер их "приложения" и осуществления (политические, идеологические, социальные, эко­номические); от форм их реализации (правотворческие, правоохра­нительные, правоприменительные) и др.

Классификация функций государства проводится также на ос­новании территориального масштаба, в пределах которого они ре­ализуются. В федеративном государстве — это функция федерации в целом и субъектов федерации. В унитарном государстве — это функция, осуществляемая на территории единого, лишь в админи­стративно-территориальном плане делимого государства. В конфе­дерации — это координирующие функции всего сообщества (союза) государств и функции, которые реализуются на территории каждо­го из участников этого союза государств.

В последние годы предпринимаются попытки классификации функций государства, базирующиеся на принципе разделения вла­стей. В соответствии с данным критерием функции подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные. Авторы, проводящие такую классификацию, поясняют, что особен­ность данной классификации заключается прежде всего в том, что "она отражает механизм реализации государственной власти" и что каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенной ветви власти — законодательной, исполнительной и судебной.

Относительно новой трактовкой классификации функций госу­дарства является их подразделение в зависимости не только от при­надлежности к тому или иному типу государств, но и в зависимо­сти от обусловленности "природой всякого общества". В соответст­вии с данным критерием функции подразделяются на функции го­сударств эксплуататорских типов, функции государств демократи­ческого типа и функции, вытекающие из природы всякого общества.

Характерными чертами функций эксплуататорских государств называются следующие:

¨ доминирующая роль функций прямого подавления эксплу­ататорским меньшинством эксплуатируемого большинства населе­ния. Различия касаются лишь приемов, масштабов, конкретных це­лей подавления и классов, в отношении которых оно осуществля­ется;

¨ охрана частной собственности на землю, на основные орудия труда и средства производства. Различия при этом обусловливаются лишь особенностями самих форм собственности;

¨ обеспечение внешних условий эксплуатации: ограниченное вмешательство государства в экономику.

Наиболее важными особенностями функций государства де­мократического типа считаются:

¨ второстепенное значение функций прямого подавления. Пос­леднее осуществляется большинством населения в отношении от­страненного от власти эксплуататорского меньшинства. Постепенно данная функция утрачивает свое значение;

¨ охрана всех существующих в обществе форм собственности, включая частную и государственную;

¨ ведущее значение "организаторских функций", не извест­ных ранее существовавшим, эксплуататорским государствам;

¨ направленность функций на решение демократических по своему характеру задач.

К числу функций, вытекающих из природы всякого общества, относятся все те основные направления деятельности государства, которые имеют своей целью обеспечение и поддержание естествен­ных условий жизни общества. Это — общесоциальные (в противо­положность преимущественно классовым) функции государства. Со­держание их составляет деятельность государства, направленная на взвешенное, рациональное использование природных ресурсов, ох­рану окружающей среды, внедрение в производство новых, безот­ходных технологий и пр.

Классификация функций государства в зависимости от типов и принадлежности последнего является вполне традиционной. В отечественных научных исследованиях и учебниках довоенных и послевоенных лет такой подход к функциям государства занимал доминирующее положение. Вполне обычным и оправданным было рассмотрение функций с позиций того, принадлежат ли они рабо­владельческому, феодальному, капиталистическому или же социа­листическому государству.

Первые три типа государств и соответствующих им функций считались эксплуататорскими и недемократическими с точки зре­ния воли и интересов трудящихся масс. Четвертый же тип — соци­алистический — рассматривался с этих же позиций как неэксплу­ататорский и демократический.

Правда, функция подавления считалась свойственной и этому типу государства. Но, во-первых, она трактовалась как временная функция, присущая этому государству лишь на начальной стадии его развития, в переходный от капитализма к социализму период. Во-вторых, она рассматривалась как вынужденная функция, воз­никшая у государства на этой стадии его развития не в силу самой природы государства, а в силу необходимости его защиты от свергнутых, но сохраняющих свои позиции в обществе и государстве внутренних "врагов". И, в-третьих, эта функция трактовалась не просто как функция подавления, а как целевая функция — подав­ления сопротивления свергнутых классов, как "спровоцированная" антисоветская деятельность белого офицерства, кулачества, пред­ставителей других "антиреволюционных" слоев общества, "врагов трудящихся масс".

По мере развития общества и ослабления классовой борьбы, согласно существовавшей тогда в нашей стране и других странах, называвших себя социалистическими, теории, необходимость в фун­кции подавления сопротивления свергнутых классов отпадает. Эта функция постепенно вытесняется и заменяется хозяйственно-орга­низаторской, культурно-воспитательной функцией, функцией контроля за мерой труда и мерой потребления и другими им подоб­ными функциями.

Таковой была теория, но нередко совсем иной была практика. Имеется в виду не только и не столько практика прямого физичес­кого "подавления сопротивления свергнутых классов", сколько практика политического и идеологического ограничения, попыток втискивания всей сложной и многогранной жизни общества в рам­ки официальной политики и идеологии.

В настоящее время в России и других странах бывшего "соци­алистического лагеря", ставших теоретически и практически на капиталистический путь развития, идет переоценка ценностей и взглядов. Переоценивается, в том числе и в сфере приложения фун­кций государства, прошлое. Вырабатывается новый официальный взгляд на настоящее и будущее.

Функциональную активность Советского государства нередко пытаются представить как исключительно репрессивную, недемо­кратическую, в то время как аналогичную деятельность западных стран рассматривают как высокогуманную, безупречную в социаль­ном плане, демократическую. Такие оценки социального характера функций различных по своему типу государств широко распростра­нялись особенно в постсоветский период. Что же касается советского периода, то все обстояло как раз наоборот.

Не вдаваясь в подробности рассмотрения и объективность по­добного рода оценок, следует заметить, что в данном случае имеют место две крайности: полная идеализация функций одних госу­дарств и представление исключительно в негативном плане функ­ций других. В советский период идеализация распространялась на функции социалистических государств, а исключительно негативное представление о функциях касалось капиталистических государств. В настоящее время оценки поменялись на противоположные. Подоб­ные операции носят политический и идеологический характер и ничего общего с объективными, научными оценками не имеют. Они возникают и широко распространяются практически в каждой стране, независимо от типовой принадлежности государства, при смене государственной власти, политического режима, при переходе госу­дарства и общества от одного типа к другому.

Объективный характер оценки социального содержания фун­кций любого государства заключается в том, что они носят одновре­менно и сугубо классовый, и общесоциальный характер, обслужива­ют интересы и власть имущих, и всего общества. С точки зрения демократического потенциала, содержащегося в функциях, следу­ет отметить, что в той их части, которая касается выражения воли и интересов всего общества, функции, несомненно, имеют демокра­тический характер. Там же, где в функциях государства воплоща­ются воля, эгоистические интересы лишь власть имущих — незна­чительной части общества в ущерб интересам остальных классов и слоев общества — функции носят антидемократический характер.

Наряду с вышеназванными критериями существуют и иные основания классификации функций государства. Однако наиболее распространенными и широко признанными среди них являются такие критерии, в соответствии с которыми функции любого госу­дарства подразделяются на внутренние и внешние — в зависимо­сти от направленности решаемых государством целей и задач, а также — на основные и неосновные — в зависимости от важности и социальной значимости тех или иных направлений деятельности государства.

Внутренние функции государства представляют собой основ­ные направления разнообразной внутренней деятельности государ­ства, обусловленные необходимостью решения стоящих перед ним внутренних задач. Задачи эти сколь многочисленны, столь и разно­образны. Они затрагивают практически все сферы жизни общества и самого государства: экономическую, социальную, политическую, духовную, финансовую и др. Кроме этого государство зачастую ре­шает задачи, далеко выходящие за пределы одной, отдельно взятой сферы, охватывающие две и более сфер.

В силу этого при определении перечня внутренних функций государства в научной и учебной юридической литературе нередко их не только напрямую связывают с различными сферами жизни общества, но и полностью отождествляют с ними. Таковой была, например, позиция ряда авторов, классифицировавших функции государства еще в 70-е гг. на функции политической охраны строя (политическая функция), а также на экономическую, социальную и идеологическую функции.

В настоящее время при рассмотрении функций государства также допускается иногда их отождествление со сферами жизни общества. Но оно имеет, как правило, не полный, а частичный ха­рактер. Дело заключается в том, что при классификации функций и выделении их из общей системы основных направлений деятель­ности государства наряду с такими функциями, как экономическая, социальная, политическая и другие, полностью совпадающими со сферами жизни общества, рассматриваются также и такие, которые не совпадают с ними.

Среди них, например, называются в различных источниках такие внутренние функции, как установление и охрана правопоряд­ка в обществе; охрана права собственности, прав и свобод граждан;

функция оказания социальных услуг; функция обеспечения наро­довластия; культурно-воспитательная; природоохранительная (эко­логическая); функция финансового контроля; другие функции. Пе­речень данных и иных, подобных им направлений деятельности го­сударства в большей степени соответствует сложившемуся в науч­ной литературе представлению о его внутренних функциях, нежели полное или частичное отождествление функции государства с основ­ными сферами жизни общества.

Внешние функции государства представляют собой основные направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач.

Последние никогда не были и практически не могут быть оди­наковыми для всех государственных образований и государств. Они зависят от характера существующего в стране политического режи­ма и типов государств, от этапов развития одного и того же государ­ства, от складывающейся в мире международной обстановки, от характера взаимоотношений сосуществующих друг с другом госу­дарств.

Цели и задачи, а вместе с ними и некоторые функции государ­ства в решающей степени зависят от его социально-классовой сущ­ности и содержания, социально-классовой предопределенности и направленности, а также в значительной мере — от идеологической обусловленности. Нет и не может быть у государства таких целей и задач, а вместе с ними и соответствующих функций, которые бы не были обусловлены его сущностью, содержанием, идеологическими воззрениями правящих кругов, его социально-классовым назначе­нием.

Идеологические и политические установки особенно ярко про­слеживались в целях, задачах и внешних функциях Советского го­сударства. Среди них выделялись, например, такие функции, как функции взаимопомощи и тесного сотрудничества с государствами мировой системы социализма; борьбы за мир и мирное сосущество­вание со странами капитализма; функция поддержки национально-освободительных движений и сотрудничества с развивающимися странами и др. Политические и идеологические постулаты, состав­ляющие основу данных функций, содержались не только в офици­альных партийных документах, но и закреплялись законодательно.

Так, в Конституции СССР 1977 г. констатировалось, что Совет­ское государство "неуклонно" проводит политику мира, выступает за "упрочение безопасности народов и широкое международное сотрудничество" (п. 1 ст. 28). На основе данных постулатов провозгла­шались принципы внешней политики государства и формировались его соответствующие функции. Среди принципов, оказавших реша­ющее воздействие на процесс формирования и реализации внешних функций государства, конституционно закреплялись и провозглаша­лись следующие: принцип суверенного равенства государств, взаим­ного отказа от применения силы или угрозы силой; ненарушимос-ти целостности государств; мирного урегулирования споров; невме­шательства во внутренние дела; уважения прав человека и основ­ных свобод; равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничества между государствами; добросовестного вы­полнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права; и др. (ст. 29). В современной России, по мере перехода ее к рыночным отношениям и становления новой политической идеологии, происходит эволюция во взглядах и на внешние функции государства. В чем это проявляется?

Во-первых, в том, что с разрушением "мировой системы соци­ализма", естественно, отпадает необходимость и в развитии взгля­дов на функции (впрочем, как и самих функций), касающихся вза­имоотношений России с составлявшими эту систему "социалисти­ческими" странами. Теперь они именуются иначе. Функции "брат­ской" помощи им постепенно заменяются функциями равноправного партнерства.

Во-вторых, изменилась политическая и идеологическая ориен­тация России по отношению к бывшим колониям западных и дру­гих "цивилизованных" государств, а также по отношению к нацио­нально-освободительному движению. И связи с этим, естественно, исчезла и функция поддержки этого движения.

И, в-третьих, начиная с "перестройки" середины 80-х гг. и вплоть до последнего времени, резко изменилось отношение правя­щих кругов официальной России к западным странам. Многолетняя политика идеологического противостояния резко сменилась проти­воположной политикой — соглашательства по ряду принципиаль­ных вопросов, движения в фарватере прозападных интересов уни­зительного самобичевания и политического заискивания. Из одной крайности политика и идеология России, а вместе с ней и бывших социалистических стран, отразившиеся на их внешних функциях, перешли в дру­гую крайность.

Основное кредо внешнеполитической и иной деятельности Рос­сийского государства, а следовательно, и его функций должно состо­ять в непременном приоритете для нас российских национальных интересов и ценностей, в уважении интересов и ценностей других стран, в установлении и поддержании со всеми без исключения странами отношений равноправного партнерства и сотрудничества.

На основе данных принципов и положений могут устанавли­ваться и осуществляться такие внешние функции государства, как функция интеграции России в мировую экономику; обороны; под­держания мирового порядка; внешнеэкономического сотрудничества и широкого привлечения иностранных инвестиций; совместного раз­решения с другими государствами глобальных энергетических, эко­логических, демографических и иных проблем современности.

Данные и иные внешние функции Российского государства ста­новятся в настоящее время общепризнанными и общепринятыми в научной литературе. Важно, чтобы в реальной действительности они осуществлялись на взаимовыгодной для всех государств—субъек­тов международно-правовых отношений основе.

Наряду с вышеназванными критериями классификации фун­кций государства широко распространенной является их классифи­кация по важности в общественной жизни — на основные и неос­новные функции.

Следует отметить, что данная классификация функций явля­ется насколько традиционной, настолько же и спорной. Еще в 60-е гг. в отечественной литературе дискутировался вопрос о том, что такое основные и неосновные функции государства и чем они отличают­ся друг от друга. Одновременно некоторыми авторами по вполне понятным причинам проводилась мысль о том, нужно ли вообще подразделять функции государства на основные и неосновные.

По мере развития отечественной и зарубежной юридической науки последний вопрос был решен положительно. Исследователи, занимающиеся проблемами государственно-правовой теории и прак­тики, пришли к выводу о том, что классификация функций государ­ства на основные и неосновные не только желательна, но и объек­тивно необходима. Такой вывод обусловлен тем, что в реальной дей­ствительности функции государства как основные направления его деятельности далеко не равнозначны друг другу и далеко не одина­ковы.

Таковыми они являются как в обычной, повседневной жизне­деятельности государства, так и, в особенности, в нестандартных, чрезвычайных условиях его активности. Вполне очевидным являет­ся, например, то, что в условиях ведения войны на первый план в системе функций государства выступает наряду с экономическими и некоторыми другими функциями — функция обороны. В условиях экологических и иных возможных катастроф и потрясений — эколо­гическая и другие соответствующие функции. Классификация функ­ций по степени их социальной значимости и важности на основные и неосновные объективно необходима для их дифференцированного, а следовательно, и для их более глубокого и разностороннего позна­ния. Такая классификация функций государства способствует раз­витию и совершенствованию не только теории их изучения, но и практики их применения.

Отвечая на вопрос о том, что собой представляют основные и неосновные функции государства и чем они отличаются друг от друга, необходимо исходить не только из приоритетности функций в тот или иной период, когда государство вынуждено прилагать значительные усилия для решения неожиданно возникших перед ним проблем, но и из его функционирования в обычных, повседнев­ных условиях.

В научной литературе предпринималось немало попыток опре­деления основных и неосновных функций государства, выявления их отличительных особенностей и черт. Однако большинство из них не выдержало испытания временем и не подтвердилось государ­ственно-правовой практикой.

Относительно устоявшимися представлениями об основных и неосновных функциях можно рассматривать определения, согласно которым под основными функциями государства понимаются "наи­более важные направления его деятельности, охватывающие собой ряд отдельных однородных направлений государственной работы", а под неосновными функциями государства подразумеваются "от­носительно более узкие направления его деятельности, входящие в состав основных функций как элемент их внутренней структуры". Основные функции выступают как группы однородных направлений деятельности государства — неосновных функций, в которых выра­жаются его социально-классовая сущность, содержание, стоящие перед ним цели и задачи, а также предназначение государства.

Данное представление об основных и неосновных функциях государства, сформулированное еще в 70-е гг. теоретиком государ­ства и права Н. В. Черноголовкиным, сохраняет свою общетеорети­ческую значимость и поныне (см.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М.,1970. С.134-135).

Разумеется, существуют и иные точки зрения и представления о данных явлениях. Выражаются различные мнения как по общим, касающимся понятия и содержания всех основных и неосновных функций государства, так и по частным вопросам.

Высказывается, например, мнение о том, что "главной функ­цией государства не может быть признана хозяйственно-организаторская деятельность, ибо это приводит к не­избежному огосударствлению общественной жизни", а в качестве таковой "в цивилизованном обществе может и должна стать охра­на интересов человека, защита его прав...". Наряду с главной фун­кцией называются также функции "второго порядка". Среди них:

¨ учет и координация интересов различных групп населения, защи­та меньшинства;

¨ вмешательство в экономику с целью социальной защиты человека;

¨ охрана окружающей среды; поддержание обще­ственного порядка (см.: Лившиц Р.З. Государство и право в современном обществе // Теория права: новые идеи. М., 1991, Вып. 1.С.13).

Данная точка зрения, равно как и любые иные, высказываемые в научной, учебной и иной литературе, несомненно, имеет полное право на существование. Они стимулируют мышление и способству­ют более глубокому познанию материи. Однако при одном непре­менном условии — обстоятельной аргументации высказываемых по­зиций.

В приведенной выше точке зрения на проблему функций госу­дарства есть бесспорное положение. Оно касается, в частности, того, что в современных условиях экономического развития России, в условиях существования наряду с государственной и других форм собственности, хозяйственно-организаторская деятельность государ­ства не может считаться главной его функцией. Это очевидно. Госу­дарство не может заниматься организацией хозяйства, которое в результате проводимой в стране приватизации перешло от него к различным негосударственным юридическим и физическим лицам.

Но столь же очевидным является и то, что государство не мо­жет отодвигать на периферию своей деятельности экономическую деятельность. Любое государство, независимо от его типа и формы, на любом этапе своего развития всегда ставит экономические, фи­нансовые и иные тесно связанные с ними проблемы на первый план, уделяет им первостепенное внимание.

Печальный опыт СССР и Российского государства наглядно продемонстрировал всему миру, что происходит с государством и обществом, если экономические функции государства под влияни­ем тезиса о нерегулируемости рыночной экономики выносятся из числа главных функций государства и вносятся в реестр второсте­пенных направлений его деятельности, в разряд функций "второго порядка". Государство при этом подрывает свою собственную эко­номическую основу; расшатывает фундамент, на котором строится само его здание и во многом покоится благополучие всего общества; постепенно теряет свои позиции в мире, а вместе с тем — свою мо­бильность и эффективность.

У современного государства, осуществляющего многогранную деятельность в весьма сложном и противоречивом мире, требующем его особого внимания сразу не к одной, а к нескольким сферам жиз­ни общества, нет и не может быть только одной-единственной ос­новной (главной) функции.

Положение не меняется даже в том случае, когда в качестве таковой "в цивилизованном обществе" объявляется "охрана интере­сов человека, его прав". Дело заключается, во-первых, в том, что охрана интересов человека, его прав — это скорее не функция, а основная цель, задача, причем не только "цивилизованного", но и любых уважающих себя и своих граждан государства и общества. А, во-вторых, если все же считать охрану интересов человека, его прав функцией, то при этом нельзя не видеть, что ее осуществле­ние в решающей степени зависит от всех других без исключения государственных функций. А это уже само по себе ставит под вопрос статус главенства, приоритетности и первенства рассматриваемой функции перед всеми другими функциями.

Известно, что в 30-е и 40-е гг. в отечественной литературе воп­рос о том, существует ли одна главная функция государства или несколько, уже обсуждался. Он был окончательно "решен" в Отчет­ном докладе XVIII съезду партии, сделанном И. Сталиным 10 марта 1939 г.

Применительно к рабовладельческому, феодальному и капита­листическому государству определялись только одна главная (внут­ренняя) функция и одна неглавная (внешняя) функция. Суть пер­вой заключается в том, чтобы держать в узде эксплуатируемое большинство. Назначение второй сводилось к тому, чтобы расши­рять "территорию своего, господствующего класса за счет террито­рий других государств, или защищать территорию своего государ­ства от нападений со стороны других государств".

Что же касается социалистического государства, а точнее — государства диктатуры пролетариата, то оно наделялось двумя ос­новными функциями: внутренней, сводившейся к "подавлению свергнутых классов внутри страны", и внешней, заключавшейся в обороне страны от нападения извне. В отношении внутренней фун­кции делалось пояснение о том, что подавлением сопротивления за­нималось не только государство диктатуры пролетариата, но и все прежние государства "с той, однако, принципиальной разницей, что наше государство подавляло эксплуататорское меньшинство во имя интересов трудящегося большинства, тогда как предыдущие госу­дарства подавляли эксплуатируемое большинство во имя интересов эксплуататорского меньшинства» (Сталин И. Вопросы ленинизма. М., 1947. С. 604, 605).

Данная точка зрения, сводившаяся к наличию у эксплуататор­ского государства одной главной и одной неглавной функции, а у пролетарского государства — двух главных функций, просущество­вала до конца 50-х — начала 60-х гг. Затем, по мере разработки те­ории функций государства в отечественной и зарубежной литера­туре, от нее постепенно отказались.

В настоящее время нет необходимости возвращаться к уже пройденному пути и пытаться вычленить из всего многообразия функций одну или даже две главные государственные функции. Число их и сам статус функций не остается неизменным. Он изме­няется и развивается не только в зависимости от смены типов и приоритетов различных государств, но и в зависимости от стадии или этапов развития одного и того же государства.

Дата добавления: 2014-01-06