Охрана природных объектов в городских и сельских поселениях

В границах городского или сельского населенного пункта находятся многообразные природные объекты, в разной степени приспособленные человеком для своих потребностей. Однако вне зависимости от своего состояния они образуют экосистему города, являющуюся составной час­тью экологической системы Российской Федерации. На территории населенных пунктов вопросы использования и охраны отдельных природных объектов обладают определенной спецификой, обусловленной потреб­ностями обеспечения нормального функционирования поселений.

Одним из главных факторов оздоровления экологической обстановки на территории населенных пунктов является наличие в них системы озе­лененных территорий. Их роль в поддержании благоприятного качества окружающей среды поселений по-своему уникальна, поскольку они выполняют роль зеленых фильтров в очищении городского воздуха от копоти, пыли, газа, дыма, выбрасываемых в воздух промышленными предприятиями и автомобильным транспортом, обогащают воздух кис­лородом, служат одним из средств борьбы с шумом, оказывают поло­жительное влияние на климат, защищают источники водоснабжения от загрязнения и служат местом организованного отдыха населения.

Наличие таких территорий позволяет снизить на 40-50% влияние нега­тивных экологических факторов, воздействующих на городских жителей. Особенно велика их роль в нейтрализации вредных выбросов автотран­спорта. Весь санитарно-гигиенический и ландшафтно-рекреационный потенциа1 озелененных территорий раскрывается в полной мере только при сочетании различных категорий и типов зеленых насаждений, образу­ющих единую систему в пределах городских и пригородных территорий.

В настоящее время озеленение многих городских поселений находит­ся в кризисном состоянии. Темпы зеленого строительства существенно отстают от потребностей города. Например, в городе Москве в 1996 г. под застройку были выданы разрешения на вырубку 40 тыс. деревьев, а 1998 г. под новое строительство в городе было вырублено более 50 тыс. деревьев. При этом в 1996 г. в результате засухи, засоления почвы, недостаточного ухода погибло 250 тыс. деревьев, а в 1998 г. - 103 тысячи. За это время было посажено немногим более 76 тысяч деревьев. Нередки случаи неза­конного уничтожения и нанесения ущерба озелененным территориям.

Обеспеченность зелеными насаждениями общего пользования в сред­нем по России составляет 10,4-10,5 м /чел. при минимальной норме, установленной Госстроем, 15 м /чел. Требования к структуре озеленен­ных территорий не выполняются. Указанные факторы влияют на ухуд­шение состояния всех городских природных ресурсов - воды, атмосфер­ного воздуха, и, прежде всего земель поселений.

Органы власти в городах, как правило, не усматривают прямой связи озеленения города с его экологической обстановкой и состоянием здоро­вья городских жителей. Кризис озеленения не сопровождается взрывами, пожарами, наводнениями и прочими катастрофами. Он протекает бесшум­но и проявляется в ухудшении здоровья людей (особенно детей), сокраще­нии продолжительности жизни, нарушении гармоничного сосуществова­ния человека и природы, падении культурного уровня населения. Немаловажное значение имеет то обстоятельство, что озеленение не дает отдачи в виде «прямых и быстрых денег» и рассматривается как препятствие для их получения государственными и коммерческими структурами, что приводит к застройке отдельных территорий бизнес­центрами, офисами, автостоянками и тому подобными объектами, суля­щими получение таких денег.

В настоящий момент официального определения зеленого фонда поселе­ний нет. На наш взгляд, зеленый фонд городских и сельских поселений - это совокупность зеленых зон в черте поселения, выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду городов и поддержание экологического баланса. Под зелеными зонами следует понимать часть территории городского или сель­ского поселения, занятую совокупностью зеленых насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные расте­ния естественного и искусственного происхождения.

Такой вывод можно сделать при систематическом толковании ст. 61 Закона об охране окружающей среды, п.1 которой не дает исчерпываю­щего перечня разновидности зеленых насаждений, входящих в зеленый фонд городских и сельских поселений, а лишь указывает на две разных территории - покрытые древесно-кустарниковой растительностью и травянистой растительностью. Поэтому представляется, что и городс­кие леса (а также леса, расположенные на землях сельских поселений) входят в состав зеленого фонда городских и сельских поселений. Однако правовой режим использования и охраны различается для городских лесов и лесов на землях сельских поселений, с одной стороны, и всех остальных категорий зеленых насаждений, с другой. Такой вывод сле­дует из ст. 10 ЛК РФ, относящей указанные леса к категории лесов, не входящих в лесной фонд. Это обусловлено экологической ценностью лесов, расположенных в границах городских и сельских поселений, целью использования которых является охрана ландшафтов, расти­тельного и животного мира, сохранение окружающей среды, улучшения микроклимата, организация отдыха населения.

Поэтому не случайно п.2 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных тер­риториях предоставляет право Правительству РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления дополнительно устанавливать новые категории ООПТ, а именно придавать такой статус территориям, на которых находятся зеленые зоны и городские леса.

К зеленому фонду поселений по своим экологическим функциям тесно примыкают находящиеся за пределами черты городских поселе­ний пригородные зоны, в составе которых могут выделяться зеленые зоны - совокупность древестно-кустарниковой и травяной растительнос­ти естественного и искусственного происхождения, выполняющей сани­тарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Например, в зеленых зонах Волгограда, Камышина, Котельниково, Калача создано около 7 тысяч гектаров искусственных насаждений. Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначе­ния - разновидности земель особо охраняемых территорий.

По мнению ряда авторов, зеленые зоны, создаваемые на прилегающих к городу территориях, подразделяются на лесопарковые и лесохозяйственные. Лесопарковые зоны включают леса, загородные парки, сады, питомники, эстетически ценные ландшафты. Лесохозяйственные зоны состоят из пло­щадей, занятых домами и базами отдыха, пансионатами, пляжами и т.д. В границах зеленых зон запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду (п. 5 ст. 86 ЗК РФ). Например, согласно ст. 114 ЛК РФ в лесопарковых частях зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и прочие рубки. Остальные виды рубок (сплошные, выборочные и другие) запрещены.

Относительно месторасположения зеленых зон федеральное законо­дательство содержит ряд противоречий. С одной стороны, в и. 5 ст. 94 и п.4 ст. 98 ЗК РФ упоминаются зеленые зоны как «пригородные зеленые зоны». С другой стороны, п. 1 ст. 61 Закона об охране окружающей среды устанавливает, что зеленый фонд городских и сельских поселений пред­ставляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарниковой и травянистой растительностью территорий, в грани­цах этих поселений. Граница (черта) поселения - это внешняя граница городского или сельского поселения, отделяющая его земли от земель иных категорий (п.1 ст. 84 ЗК РФ). Таким образом, налицо коллизия двух федеральных законов: ЗК РФ и Закона об охране окружающей среды. В связи с этим представляется, что в свете нового экологического законодательства зеленые зоны существуют в двух качествах: в составе пригородных зон и в составе земель городских и сельских поселений.

Несмотря на данные коллизии, действующее законодательство уста­навливает, что непосредственно в черте поселения озелененные терри­тории могут располагаться в границах рекреационных зон либо в составе иных территориальных зон, выделяемых в соответствии с требованиями ГрадК РФ. Территориальная зона - это часть территории муниципаль­ного образования, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, а ее границы определены при зони­ровании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лес­ным, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей среды и иным законодатель­ством Российской Федерации и ее субъектов. Исчерпывающего перечня территориальных зон ГрадК РФ не содер­жит. Правилами застройки устанавливается градостроительный рег­ламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности тер­риториального сочетания различных видов использования земельных участков. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент (п. 2 ст. 85 ЗК РФ). Одной из таких зон является рекреаци­онная зона. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и пред­назначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (п. 11 ст.35 ГрадК РФ).

Названные зеленые насаждения, не входящие в состав лесного фонда, выполняют главную экологическую функцию по поддержанию эколо­гического баланса в поселениях, в связи с чем могут быть отнесены по решению компетентных органов к разновидности земель особо охраня­емых территорий (п. 5 ст. 94 ЗК РФ). При этом решении данной задачи участвуют и другие категории зеленых насаждений городских и сель­ских поселений. Их примерную классификацию привел в своих работах В.В. Петров. Он полагал, что нелесную растительность поселений можно подразделить на защитную, озеленительную, декоративную, плодово-ягод­ную и прочую. Защитная растительность выполняет охранительные фун­кции вокруг промышленных предприятий (санитарно-защитные зоны), источников водоснабжения, жилых домов. Озеленительные насаждения выполняют экологические функции, защищая воздух от грязи, пыли, вредных газов и обогащая его кислородом. Декоративная растительность предназначена для решения эстетических задач. Плодовая растительность выполняет экономическую, декоративную и эстетическую функции.

Представляется, что система озелененных территорий городских и сельских поселений включает в себя три основные категории: терри­тории общего пользования (скверы, бульвары, городские леса, пляжи и т.д.); территории ограниченного пользования (расположенные в пределах жилой, промышленной и иной застройки, включая древесно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков; территории, особо ценные в культурном отношении); территории спе­циального назначения (санитарно-защитные, охранные зоны). Особое место среди озелененных территорий занимают зеленые насаждения особо охраняемых природных территорий городских и сельских насе­ленных пунктов, например, произрастающие в дендрологических пар­ках и ботанических садах. Такая территория получает особый эколого-правовой статус.

Следует различать понятия «охрана» и «защита» зеленых насаждений. Как справедливо отмечала Ю.И. Щуплецова, под охраной «следует пони­мать весь комплекс мероприятий по сохранению и развитию зеленых насаждений, а под защитой только те мероприятия, которые направлены на противодействия таким вредным факторам, как болезни, вредители, пожары». Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений пре­дусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и раз­витие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Такие мероп­риятия могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юриди­ческих лиц, а также в осуществлении мероприятий по охране зеленого фонда органами государственной власти и местного самоуправления.

В числе таких мероприятий можно выделить запрет строительства и расширения действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоро­вительного и рекреационного назначения, осуществление экологического контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.

Одним из направлений в деятельности по озеленению городских тер­риторий является переход от стратегии создания отдельных (единичных) зеленых островков к созданию (поддержанию и восстановлению) крупных зеленых массивов. Особое место среди такого рода зеленых насаждений в городах занимают городские леса. Они отличаются от прочих, прежде всего, малой площадью занимаемой территории, кото­рая ограничена границами населенного пункта. Кроме того, городские леса, как правило, созданы искусственно. Часто' естественные леса, произраставшие на землях, застроенных городскими поселениями, пре­терпевали существенные изменения. Менялась не только занимаемая ими площадь, но и состав пород, состав подроста и даже тип почвенного покрова. Кроме того, в городских лесах обычно отсутствуют такие типы территорий, как болота, неудобь и др. В то же время, на землях, занятых городскими лесами, появляются новые участки - рекреационные зоны, т.е. территории, приспособленные и занятые специальными сооружени­ями для отдыха городского населения. Все эти особенности городских лесов и позволили выделить их в отдельную группу как леса, не входя­щие в лесной фонд. Кроме того, существенное значение имеет правовой режим земель поселений, что не может не оказывать влияния на статус городской растительности и своеобразные проблемы ее охраны.

Целью использования городских лесов является охрана ландшафтов, растительного и животного мира, сохранение окружающей среды, улучше­ние микроклимата, организация отдыха населения, защита территории от

ветровой и водной эрозии. Поэтому представляется вполне обоснованным включение городских лесов в рекреационную территориальную зону.

Наряду с охраной зеленых насаждений, важнейшей задачей охраны окру­жающей среды поселений является охрана водных объектов, расположенных в границах населенных пунктов. Эта взаимосвязь проявляется в том, что уве­личение площади городской застройки увеличивает антропогенную нагруз­ку на водные экосистемы, что, в свою очередь, влечет ухудшение качества питьевой воды и увеличение вследствие этого смертности населения.

В целом охрана вод - это система мероприятий по сохранению и восста­новлению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также ликвидации последствий указанных явлений. Как и в случаях охраны других природных объектов, задача охраны вод решается посредством возложения обязанностей на субъектов водных отношений (граждан и юридических лиц, а также публично-правовые образования), включая требования при осуществлении хозяйственной и иной деятель­ности, а также посредством придания отдельным водным объектам особого эколого-правового статуса. При этом законодатель указывает на особеннос­ти охраны поверхностных и подземных вод, а также регулирует как общий порядок охраны вод, так и конкретизацию этих требований в зависимости от вида деятельности или места расположения источника загрязнения.

В числе общих обязанностей вышеуказанных субъектов можно выделить следующие. Во-первых, охрана водных объектов населенных пунктов от загрязнения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных -веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограни­чивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Органы государственной власти осущест­вляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая загряз­нение через поверхность земли и воздух, причем ситуация здесь далеко не простая. Так, по исследованиям экспертов из 51 ключа города Москвы пить воду можно из трех. В ключах Коломенского - существенное превышение ПДК по селену, нитратам, нефтепродуктам; в Царицыно - по селену; в Бит­цевском парке, Ясеневе, Крылатском, Нескучном саду - по селену, кадмию; Воробьевых горах - по кадмию.

Во-вторых, охрана водных объектов от засорения, то есть накопления в них посторонних (обычно нерастворимых) веществ: строительного и бытового мусора, древесины и т.д. Реализация данной обязанности осуществляется посредством установления общего запрета на сброс в городские водные объ­екты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.

В-третьих, предупреждение и ликвидация аварийного загрязнения водных объектов, которое возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты и причиняет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нор­мальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состо­янию окружающей среды населенного пункта, а также биологическому разнообразию.

Дата добавления: 2014-01-06