Правовое регулирование охраны земель

Лекция 14. Правовое регулирование охраны отдельных видов природных объектов

План

1. Правовое регулирование охраны земель

2. Правовое регулирование охраны лесов

3. Правовое регулирование охраны вод

4. Правовое регулирование охраны недр

5. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха

6. Правовое регулирование охраны объектов животного мира

Все виды природных объектов тесно взаимосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного из них неизбежно влечет определенные пос­ледствия для состояния остальных элементов экологической системы. Поэтому в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных как на охрану окружающей среды в целом, так и составляющих ее ком­понентов. Последнее направление охраны обусловлено тем, что охрана отдельных видов природных объектов имеет определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружа­ющей среды. Поскольку все природные объекты имеют тесную связь с землей, наибольшее внимание законодателя сосредоточено именно на обеспечение землеохранных мероприятий.

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень эко­логически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязне­ния земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд. рублей в год), эрозия почв (эродированы 21 % всех земель сельскохозяйственного назначения, 44 % - эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 тонн гумуса на 1 га, на черноземных почвах - до 0,9 тонн), засоле­ние земель (около 20 % сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19 % всех земель сельскохозяйствен­ного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50 % их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других поселений - в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.

Именно поэтому в ЗК РФ глава «Охрана земель» поставлена на второе, после общих положений, место, что характеризует изменение законодательных приоритетов в России. Вытекающие из положений данной главы требования, обусловленные ч.2 ст. 36 Конституции Рос­сии, относятся как к органам публичной власти, так и землепользо­вателям. В частности, ст. 42 ЗК РФ возлагает как на собственников земельных участков, так и на лип - несобственников обязанности по использованию земельных участков способами, не причиняющими вред земельному участку как природному объекту, а также осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования находящихся на участках иных природных объектов (лесов, вод и т.д.), недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения пло­дородия почв на землях соответствующих категорий.

Согласно п.1 ст.4 Закона об охране окружающей среды, одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, дегра­дации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйс­твенной и иной деятельности являются земли и почвы. В этой связи интересна позиция законодателя, разделяющего названные два объ­екта. Представляется, что это сделано неслучайно. Охрана почв (и их плодородия) представляет интерес большей частью применительно к категориям земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, где земля выступает в качестве средства производства. В отношении остальных категорий земель мероприятия по охране почв носят произ­водный характер. Например, согласно и.4 ст. 13 ЗК РФ, при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Законодательного определения охраны земель нет ни в ЗК РФ, ни в ином законодательном акте либо правоприменительной практике. Поэтому при рассмотрении понятия и целей охраны земель следует иметь в виду следующее обстоятельство. В связи с тем, что земельные отноше­ния - это отношения по использованию и охране земель (п.1 ст.З ЗК РФ), а также учитывая, что земля является важнейшим природным объ­ектом и составной частью окружающей среды (ст.1 ЗК РФ), становится очевидным, что мероприятия по охране земель распространяются на все категории земель в земельном фонде России. Но является ли одинако­вым перечень мероприятий по охране земель для всех категорий земель в земельном фонде России? Представляется, что нет. Так, земли поселений не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений и т.д. Поэтому многие природоохран­ные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назна­чения, для земель поселений не нужны, например, мелиорация.

Другой пример. Различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городе. Учитывая, что использование городских лесов ори­ентировано на культурно-массовые и, рекреационные мероприятия (например, в отличие от лесов III группы), различными будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров неприменима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприя­тий по их защите от вредителей и болезней. Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий - недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

Охрана земель - это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направ­ленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель всех категорий земельного фонда России как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения устойчивого развития Российской Федера­ции. Данное определение прямо вытекает из международных приро­доохранных документов и конституционной нормы о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием проблему соотношения «охраны» и «использования» земель. Действу­ющее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения - рациональное использование земель, которое в ГОСТе определено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землеполь­зования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с при­родными факторами». Необходимость точного уяснения данного терми­на прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия.

В научной литературе за последние годы сформировалось два принци­пиальных подхода к соотношению понятий «рациональное использова­ние» и «охрана» земель. По мнению одной группы авторов, рациональное использование и охрана земель представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, то есть это различные явления в сфере взаимодействия общества и природы. Другая группа авторов полагает, что рациональное землепользование включает также и охрану земли в процессе ее использования. Иными словами, землепользование является рациональным при выполнении землепользователем комплек­са мероприятий по охране земли. Так, В.Н. Харьков пишет, что «под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека».

К.Х. Ибрагимов и А.К. Ибрагимов считают, что понятие «правовая охрана земель» имеет полное право на существование, однако употреб­ляться оно должно в тех случаях, когда речь идет о неиспользуемых земельных участках. В тех же случаях, когда мы имеем дело с земель­ными участками, используемыми в качестве средства сельскохозяйс­твенного производства, целесообразно, по их мнению, ограничиться термином «рациональное использование земель». Представляется, что охрану земель не следует сводить лишь к случаям их неприкосновен­ности. Наоборот, охрана сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В то же время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении.

На наш взгляд, охрана земель любой категории и их рациональ­ное использование отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану окружающей среды. Когда мы говорим о рациональном использовании земель, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возни­кает необходимости в применении мер по охране земель, следователь­но, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соб­людаются, происходит ухудшение качества земель, и, соответственно, окружающей среды. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения природопользователями установ­ленных законодательством норм и правил по охране земель.

Представляется, что охрана земель только в двух случаях не будет никак связана с проблемой рационального использования земель. Это произой­дет, во-первых, при создании особо охраняемых природных территорий (памятников природы, например), полностью изъятых из любого хозяйс­твенного использования и законсервированных в естественном состоя­нии для будущих поколений людей, и, во-вторых, на землях запаса.

Общими целями охраны земель являются предотвращение деграда­ции, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности. Однако данные цели, как справедливо отмечалось в научной литературе, носят декларативный характер и не соответствуют сложившимся экологическим условиям, а также носят ярко выраженную сельскохозяйственную направленность. Между тем количество и качество земель иных категорий в равной мере нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны.¹

Реализация землеохранных мероприятий предполагает возложение обязанностей на землепользователей и органы публичной власти.

Предусмотренные земельным и экологическим законодательством обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков можно разделить на три группы. Во-первых, это профилактические мероприятия, проведение которых позволит предо­твратить в будущем вред земельным участкам. В их числе - сохране­ние достигнутого уровня мелиорации, защита сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорны­ми растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель, а также защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздейс­твий, в результате которых происходит деградация земель.

Во-вторых, это ликвидация последствий уже свершившегося ухудше­ния качества земель, включая ликвидацию последствий загрязнения, в том числе биогенного, захламления земель и рекультивацию нарушен­ных земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлече­ние земель в оборот.

Третья группа обязанностей направлена на обеспечение сохранения плодородия почв в момент их использования при проведении работ, связанных с нарушением земель. На органы государственной власти и местного самоуправления, в свою очередь, возлагаются обязанности по разработке федеральных, региональных и местных программ охраны земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природ­ных и других условий, осуществление консервации земель и т.д. Для повышения заинтересованности землепользователей в сохранении и восстановлении почв, органами государственной власти могут устанав­ливаться экономические стимулы в порядке, определенном бюджетным и налоговым законодательством. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Отдельным направлением охраны земель является установление на отде­льных земельных участках или территориях особого эколого-правового режи­ма, включающего в себя две разновидности. Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установлен­ным законодательством требованиям. Такие земли подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Порядок использования таких земель, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов произ­водственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслу­живания населения, проведения на этих землях мелиоративных и иных работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допусти­мых уровней радиационного и химического воздействия.

Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качес­тва, полностью возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственни­кам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Другая разновидность данного направления охраны земель предпо­лагает установление особого режима охраны уникальных почв посредс­твом ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ. Почвы, представляющие особую ценность по своим характеристи­кам для Российской Федерации или субъекта РФ, подлежат внесению в такие книги с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного использования. При этом обе вышеуказан­ные Меры применяются в тех случаях, когда размер территории или иные обстоятельства не влекут придании ей статуса ООПТ или зоны экологического бедствия.

Дата добавления: 2014-01-06