Второй половины XIX – начала XX вв

Комплекс реформ 60-х – 70-х гг. XIX в., проводившихся в России, затронул и органы ее управления и их делопроизводство.

В этот период высшими государственными учреждениями по-прежнему были Государственный совет, Комитет министров, Сенат. В 1861 г. было создано ещё одно высшее учреждение – Совет министров. Он рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значе­ния (например, проекты реформ), а в ведении Комитета министров сохра­нились лишь текущие административные дела.

Центральными государственными учреждениями оставались мини­стерства, однако организационные основы их несколько изменились. Во многих ми­нистерствах были образованы главные управления, управления и отделы, начальники которых обладали большими правами, чем директора депар­таментов. Несколько уменьшилась роль канцелярии министра, если рань­ше в ней решались наиболее важные дела, то теперь она превратилась в орган связи министра с аппаратом министерства.

В 1906 году было объявлено о созыве первого представительного законосовеща­тельного учреждения – Государственной думы. Формально Думе принадлежа­ли законодательные права, которые, однако, были сильно ограничены. Аппарат Государст­венной думы состоял из общего собрания депутатов, канцелярии, отделов и комиссий.

Изменения в го­сударственном аппарате не затронули основных законодательных норм, регламентировавших процессы делопроизводства. Продолжали действо­вать правила, установленные «Общим учреждением министерств». Они определяли сложность делопроизводства, бюрократизировали процесс переписки, что ещё больше усугублялось громоздкостью и непово­ротливостью государственного аппарата. Строгая регламентация всех процессов документирования, обрядность делопроизводства, прочно во­шедшие в повседневную практику канцелярий государственных учрежде­ний, в новых условиях развития страны оказались тормозом в работе государственного механизма.

Вместе с тем развитие капиталистических отношений и внешние угрозы требовали более гибких форм документирования, их большей оперативности. Это и обу­словило появление новых черт в процессе документирования и докумен­тационного обслуживания учреждений.

Новые средства связи – телеграф, телефон – привели к появлению новых способов документирования и созданию новых видов документов – телеграмм и телефонограмм. Телеграмма отличалась от других документов только по внешнему виду, но по своему содержанию она могла заменить многие ви­ды документов. Высокий тариф за передачу сообщений по телеграфу, по­скольку оплачивается каждое слово и знак препинания, явился причиной создания особого телеграфного стиля изложения.

Изобретение телефона вызвало к жизни появление телефонограмм – запись информации, переданной по телефону.

Возникают и получают широкое распространение такие способы до­кументирования, как стенографическая запись, фотография, звукозапись, которые вызвали к жизни не только новый метод фиксации информации, но и новые виды документов – стенограммы, фотодокументы, фонограммы.

Именно в этот период происходят существенные изменения в способах изготовления доку­ментов. К документам, создаваемым ручным способом, прибавилась ма­шинописная документация. Появление и использование пишущих машин (их промышленное производство началось с 1867 г.) стало поистине рево­люционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы в канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократить объём рукописных работ. Машинописный текст приобрел более компактную форму, за счёт чего сократился объём документов.

Изобретение множительных аппаратов (гектографа, шапирографа, ро­татора) решало проблему размножения документов. В этих целях стали использоваться литографии и типографии. Так, циркуляры стали изготов­ляться чаще всего типографским способом, что значительно упростило переписку.

Капиталистические предприятия, банки, железные дороги нуждались в ускорении процессов документирования и переписки, в широком внедре­нии новых способов документирования, максимальном использовании новых средств связи. Делопроизводство государственных учреждений также требовало его упроще­ния и изменения в соответствии с требованиями времени.

В этих обстоятельствах отдельные организации и учреждения, не до­жидаясь официального реформирования делопроизводства, обратились к методике саморационализации делопроизводства. Некоторые из этих по­пыток оказались весьма успешными.

Так, выделяется постановка делопроизводства в канцелярии по­печителя Московского учебного округа. Управление учебными заведе­ниями округа осуществляли попечитель и созданный при нем совет. Дело­производство по управлению округом было сосредоточено в канцелярии попечителя, которую возглавлял правитель.

Попечителем издавались специальные распоряжения по вопросам де­лопроизводства. Принимались решения о порядке движения документов, направленные на сокращение проходимых ими инстанций, внедрялись элементы механизированной обработки документов. Так, различные отметки на документах (о получении, регистрации, об исполнении и др.) делались с помощью механических нумераторов и штампов.

В начале XX в. в канцелярии стали широко применять трафарет­ные тексты писем-ответов и сопроводительных писем. Это позво­ляло обходиться без специального черновика документа, что значительно ускоряло доку­ментооборот.

Серьезная работа по рационализации делопроизводства в изучаемый период проводилась в военном ведомстве. Здесь в 1911 г. было издано «Положение о письмоводстве и делопроизводстве в во­енном ведомстве».

Положением значительно упрощалась техника переписки. Прежде все­го сокращалось количество документов – для переписки чиновников воен­ного ведомства устанавливались три основных вида документов: рапорт, предписание, отношение. В Положении говорилось также о необходимости механизированного воспроиз­ведения текстов циркуляров, полевых книжек и т. п. для этого предписы­валось снабжать все штабы, управления и канцелярии пишущими машинками, приборами для регистрации по карточ­ной системе, гектографами и другими множительными аппаратами. Для часто повторяющихся бумаг с однообразным текстом предписывалось заготовлять печатные или литографированные бланки.

Таким образом, в этих ведомствах предлагались довольно эффективные меры по рационализации делопроизводства: различные спо­собы сокращения количества документов и путей их движения, организа­ция фактического контроля за исполнением документов, применение тра­фаретных текстов, техническое оснащение делопроизводственных служб и другие. Однако эти меры рационализации носили локальный характер, так как ограничивались территорией отдельного ведомства и даже учреждения и не были возведены в ранг общегосударственных норм.

Тема 6

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В 1917-1941 гг.

Революционные преобразования 1917 года кардинальным образом изменили не только саму систему управления государством, но и сопутствующую ей систему делопроизводства.

Несмотря на то, что октябрьский переворот 1917 года, совершенный большевиками, был нацелен на коренной слом старого государственного аппарата, любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не может стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неграмотными исполнителями. Поэтому наряду со сломом старых государственных структур сразу же начинает складываться новая система управления. Теперь государственный аппарат выглядел следующим образом. Высшим органом государственной власти стал Всероссийский съезд Советов. В период между его съездами избирался ВЦИК. Исполнительную власть осуществляло первое советское правительство – Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

Аппарат управления был новым не только по структуре, но и по составу. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», фактически отстранивший от власти бывших помещиков, дворян и представителей купечества, привел к довольно ощутимому падению уровня документационного обеспечения управления. Для работы в советских учреждениях туда были направлены наиболее способные к организационной работе рабочие, солдаты и матросы. Это были люди преданные делу революции, но совершенно не знако­мые со спецификой управленческого труда и делопроизводства. В то же время демократическая часть чиновничества (в основном мелкие служа­щие) сразу же или после недолгих колебаний включилась в работу совет­ского государственного аппарата. Эти два обстоятельства во многом опре­делили постановку делопроизводства в первые годы советской власти.

Революция уничтожила иерархию «властей и мест» и, соответственно, иерархию документов. Следствием этого было упрощение переписки меж­ду учреждениями. Отошли в прошлое многие виды документов (проше­ния, доношения, ведения и т. п.), характерные для предшествующего пе­риода, появились новые виды документов (декреты, мандаты, заявления). Начал меняться и стиль документов: характерные для канцелярского языка старого аппарата витиеватость, многословие, словесные штампы и обязательное выражение чинопочитания постепенно отмирают. Докумен­ты становятся более лаконичными, деловыми.

В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. Например, при создании «Положения о письмоводстве и делопроизводстве» за основу был принят аналогичный по наименованию и по содержанию документ военного ведомства 1911 г., изменения в новом проекте были незначительными (исключение устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендации по использованию меньших форматов бумаги в целях ее экономии и т. п.). Тяжелые условия гражданской войны, разрухи, классовые чистки не способствовали стабилизации и упорядочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюрократизмом не приводила к ощутимым положительным результатам.

И все же период 20-х годов расценивается специалистами как наиболее успешный и многообещающий, как с точки зрения организации исследований в области управления, НОТ (научной организации труда) и делопроизводства; так и практики работы ведомств, учреждений и организаций по документированию управленческой деятельности.

В России 20-х годов появилось несколько оригинальных научных школ в области НОТ и теоретических основ управления. Был создан особый Институт техники управления (ИТУ) при Народном Комиссариате Рабоче-крестьянской инспекции СССР. Наиболее важными задачами, которые должны были решаться этим институтом, были: рационализация управленческих структур, совершенствование документирования операций исполнения, планирования и учета, рационализация самой технологии и техники управленческих процедур и операций. Институтом издавались рекомендации по улучшению делопроизводства в аппарате управления.

Организационно научная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. был образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утвержденному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совещательным органом при коллегии НК РКИ (рабкрин) СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления и, в частности, его документационного обеспечения. Не в меньшей степени Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.

В середине 20-х годов дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте, причем, если деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), то ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя, или осуществлялась силами самого института, имевшего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.).

Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись именно в ИТУ. Изучение вопросов проходило по следующим основным направлениям:

- документооборот учреждений и методы его оптимизации;

- способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;

- контроль исполнения документов;

- хранение документов.

Движение основных документопотоков учреждений исследовалось с использованием графических методов, предлагались оптимальные варианты работ с документацией, сокращались инстанции прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разрабатывались маршруты курьерской связи. В рекомендациях ИТУ по выполнению учреждениями операций регистрации предлагалось, по возможности, отказаться от регистрации исходящей корреспонденции. Пропагандировалась «безрегистрационная система», базировавшаяся на принципе направления документов непосредственно исполнителям, хотя при низкой общей культуре управления работников ведомств и учреждений, внедрение данной системы во многом себя не оправдало.

По системе и направлениям обследования объектов ИТУ мало чем отличался от консультационно-внедренческих фирм, действовавших в то время за рубежом, да и от тех организаций, которые работают в этой области на современном этапе. В результате детального обследования учреждений, создавался проект реорганизации общего делопроизводства. Проект содержал две основные части. В первой давалась краткая характеристика существующего положения дел в организации, а во второй намечались конкретные пути ее реорганизации и улучшения деятельности. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.

В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ излагались общие принципы, на основании которых оптимизировалась деятельность обследуемых объектов (эти принципы во многом актуально звучат и сейчас):

- организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

- регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно от регистрации;

- количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума:

- справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени;

- контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;

- наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

После изложения общих принципов давались конкретные рекомендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемого объекта.

Важным этапом в развитии советского делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота», изданный в 1931 году. В нем был аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к этому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести «Общие правила» в качестве типовых и единых для всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В «Правилах» определялись функции секретариата, очерчивались обязанности и содержание работ его сотрудников. Кроме того, детально описывался порядок обработки корреспонденции, и указывалась методика выполнения каждой операции. Несмотря на свой передовой для того времени характер «Правила» так и не были доработаны и введены в действие, поскольку ИТУ в апреле 1932 года был ликвидирован.

В 30-е годы формируется и укрепляется жесткая, централизованная командная система управления. Такая система не предполагала альтернативных подходов и привела к ликвидации организационных структур, занимавшихся исследованиями вопросов НОТ и делопроизводства.

Конституция 1936 года существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом, таких прав лишались Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Эти нововведения все же упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти.

Значительное сокращение масштабов исследований в области управления и делопроизводства не означает, что в 30-е годы работы в этой сфере не велись. Но усилия ученых и практиков реализовались в деятельности только отдельных крупных ведомств. Именно в них издавались отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т.п. В этот период проводились исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования. Определенные успехи в решении нестандартных задач были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предпринимались неоднократные попытки властных структур изменить к лучшему работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся.

Отсутствие единого методического центра, который координировал бы работу учреждений в области управления и делопроизводства, разнобой в деятельности ведомств и организаций в вопросах документирования, поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил, организационного оформления этого процесса. В 1941 году собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли широкое отражение вопросы документационного обеспечения управления:

- создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства;

- разработка нормативной базы деятельности служб делопроизводства;

- механизация труда «канцелярских» работников;

- проведение унификации и трафаретизации управленческой документации;

- установление единой системы подготовки и переподготовки работников делопроизводства;

- создание всесоюзного научно-исследовательского института для разработки комплекса проблем документационного обеспечения.

То есть разрушенную систему 20-х годов планировалось восстановить и дополнить некоторыми новыми элементами. Но этого сделать из-за вскоре начавшейся Великой отечественной войны, не удалось.

Тема 7

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В 1945-2000 гг.

Тяжелое состояние экономики, проблемы восстановления народного хозяйства после окончания войны, оттеснили на второй план вопросы документационного обеспечения управления. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления можно отнести к началу 60-х годов.

В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Решения совещания по своему содержанию во многом схожи с рекомендациями совещания 1941 года. Была подтверждена актуальность создания специализированного института, с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства. Активно дискутировались участниками вопросы НОТ: сформулировано понятие НОТ и обозначены основные направления исследований. Бесспорно, решения совещания активизировали работу ученых и практиков управления.

В этот период усиливается влияние Главного архивного управления при Совете Министров СССР (ГАУ), которое с 1958 года стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР». Правила на протяжении многих лет были руководящим материалом, способствовали упорядочению деятельности служб документации и архивов.

На долгом пути подготовки Государственной системы документационного обеспечения управления, первым, юридически важным этапом стало принятие 25 июля 1963 г. Постановления Совета Министров СССР «О мерах по улучшению архивного дела в СССР», в котором Главному архивному управлению и ряду государственных комитетов и институтов поручалось разработка ЕГСД. Первым реальным результатом этой работы можно считать подготовку в 1965 г. «Материалов к Единой государственной системе делопроизводства». В 1966 г. был учрежден в рамках Архивной службы Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалось завершить разработку данного документа. Решить эту масштабную задачу представлялось делом достаточно сложным, поэтому в 1967 г. ВНИИДАД разработал только методическую программу исследований. В результате проведенных в различных организациях исследований в 1970 г. был создан проект основных положений ЕГСД. В его подготовке приняли участие: НИИ труда, ВНИИоргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИстандартизации. После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. «Основные положения ЕГСД» были одобрены Госкомитетом СМ СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использования, но как работа, не имеющая официального статуса.

Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер и включала не только вопросы делопроизводства, но и содержало рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую культуру управления, содействовала повышению качества принимаемых решений, оптимизации структуры, штатной численности управленческого аппарата. Но элементы новых информационных технологий, уже частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были. Причин объективного характера, не позволивших учесть и интерпретировать опыт передовых стран, немало: недостаточная осведомленность, полное отсутствие литературы и финансов на его практическое изучение, и т.д. Этот пробел был отчасти восполнен позже созданием новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной в 1991 году.

К сожалению, необходимо констатировать, что с начала 1980-х годов ни одна унифицированная система документации не была издана массовым тиражом, что значительно затрудняет их внедрение. Кроме того, получившие весьма широкое распространение компьютерные программы подготовки документов имеют, как правило, в своем составе комплекты шаблонов документов, адаптированные на русский язык при полном игнорировании отечественных нормативов и вековых традиций в области создания и оформления документов.

Дата добавления: 2014-01-06