Изменения в системе государственного управления

План

Лекция 4.2. Россия в эпоху дворцовых переворотов. 1725 – 1762 гг.

Вопросы для самопроверки

1. Какой период российской истории именуют временем дворцовых переворотов?

2. Что такое дворцовый переворот?

3. Какие реформы оказали наибольшее влияние на изменение органов власти в 1725−1762 гг.?

4. Как эволюционизировали функции Сената в эпоху дворцовых переворотов?

5. Назовите главный правительственный орган при Екатерине I.

6. Как изменилась крестьянская политика под влиянием процесса формирования дворянского государства?

7. Какие направления экономической политики выделялись как первоочередные в 1725−1762 гг.?

8. Можно ли охарактеризовать политику преемников Петра Великого как контрреформы?

9. Каковы тенденции государственной политики в XVIII в. в отношении дворян и крестьян.

10. Определите приоритетные направления внешней политики России в послепетровское время.

1. Изменения в системе государственного управления.

2. Социально-экономическое развитие.

3. Внешняя политика.

Выводы.

1725–1765 годы в истории России определяются как «период политической нестабильности» или, по образному выражению В.О. Ключевского, как «эпоха дворцовых переворотов».

Дворцовые перевороты – смена власти в результате борьбы группировок внутри господствующего класса при опоре на гвардию.

В отечественной историографии выделяются следующие причины дворцовых переворотов:

- изменения в сфере властных отношений. Указ 1722 г. о наследии престола предоставлял императору право назначения наследника. 28 января 1725 г. Петр I умер, не успев воспользоваться своим правом;

- династический кризис, выразившийся в отсутствии совершеннолетних наследников по мужской линии;

- большое количество прямых и косвенных наследников, претендовавших на российский престол;

- «обострение внутренних противоречий среди класса феодалов, что было связано с процессом консолидации его в единое привилегированное сословие и обострением антифеодальной борьбы трудящихся масс» (С.М. Троицкий).

Важным компонентом переворотов являлось активное участие в них гвардии – элитных полков, созданных Петром I. В условиях реформирования государственного механизма гвардия стала инструментом власти, от ее позиции во многом зависела расстановка политических сил и ситуация на российском троне.

В целом эпоху дворцовых переворотов в России можно объяснить недостатком публично-правовых начал в стране.

Власть Екатерины I (1725–1727) установилась в форме абсолютной монархии. Эволюцию системы управления страной необходимо рассматривать в непосредственной связи с российским абсолютизмом. Абсолютизм – форма правления, при которой неограниченная верховная власть принадлежит монарху.

При Екатерине I и далее существовал порядок, при котором все государственные учреждения–высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные – имели своей единственной опорой первое лицо в государстве – императора. На формирование органов власти оказывали влияние укрепившиеся признаки абсолютизма: наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы. Вырабатывались административные правила деятельности управленческих структур. Высшие органы власти, действовавшие от имени государства, являлись опорой абсолютизма.

Положение Екатерины I на троне было шатким, так как ее приход к власти вызвал недовольство дворянской аристократии. Был создан Верховный тайный совет (1826), ставший главным правительственным органом при императрице. В его состав вошли А.Д. Меншиков (фактически глава совета), П.А Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман, К. Голштинский и представитель старой знати Д.М. Голицын. Включением в состав последнего Екатерина I надеялась примирить обе группировки дворян. Но этого не произошло. С точки зрения историка С.Ф. Платонова, Верховный тайный совет подменил петровский Сенат.

Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии – военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган – Тайная канцелярия, созданная при Петре I – в 1726 г. была ликвидирована, и контрольно-розыскные и надзорные функции перешли к Верховному тайному совету.

Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной императрицей, ею же был подчинен Верховному тайному совету и, потеряв титул правительствующего, стал называться Высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Последний посылал Сенату указы и требовал отчетов.

Фактически Верховный тайный совет, обладая широкими полномочиями и имея высокое положение в государстве, подменял императрицу. Указ от 4 августа 1726 г. разрешал подписывать все законы Верховному тайному совету, или императрице. Екатерина I не имела склонности и желания лично управлять государством. Она царствовала недолго, 6 мая 1727 г. умерла в возрасте 43 лет.

7 мая 1727 г. на престол по завещанию Екатерины I был возведен 12-летний Петр II ( 1727–1730) – внук Петра I.

Назначение Петра II наследником престола произошло по инициативе А.Д. Меншикова, который по-прежнему распоряжался в Верховном тайном совете и руководил действиями царя, опекая его. Однако А.И. Остерману и князьям Долгоруким, удалось добиться опалы и ссылки (1827) А.Д.Меншикова в город Березов. При Петре II вся власть была сосредоточена в Верховном тайном совете, в состав которого вошли А.Г. и В.Л. Долгорукие. Они и Голицын были руководителями совета, состав которого изменился, в нём усилилась партия аристократии. Царь мог не считаться с советом, предписывать ему свою волю, но говорить о серьезной государственной политике в этот период не приходится. Петр II ею просто не занимался. 19 января 1730 г. он умер.

Со смертью Петра II прекратилась мужская линия династии Романовых. Реальных наследников престола было двое: дочь Петра I Елизавета и ее племянник Петр – сын сестры Анны. Но «верховники» о них не думали.

Вопрос о преемнике престола решал Верховный тайный совет, который теперь выражал интересы родовой аристократии. Совет отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Иоанновне – дочери брата Петра I Ивана V. Предполагалось провозгласить её императрицей, но реальную власть оставить за Верховным тайным советом. 19 января 1730 г. совет избрал на престол Анну, которая должна была согласно «кондиции» (пункты, регулирующие полномочия) управлять государством совместно с Верховным тайным советом, без ведома которого ей запрещалось:

- объявлять войну; заключать мир;

- издавать новые законы; вводить новые налоги;

- распоряжаться доходами казны;

- награждать чином выше полковника;

- жаловать вотчины; отнимать вотчины у дворян;

- назначать себе преемника; выходить замуж.

Как известно, Анна Иоанновна ( 1730 – 1740 ) подписала «кондиции». Но приехав 15 февраля 1730 г. в Москву, она получила поддержку сановников, духовенства и значительной части шляхетства. Они выступили против ограничения власти императрицы, так как опасались усиления «верховников». Шляхетство требовало увеличения числа членов совета и введения выборного представительства от дворянства. «Верховники» хотели заменить самодержавие аристократическим правлением. Предложения поддержавших Анну дворян не были реализованы. Вместе с тем, Анна разорвала «кондиции» и приняла ряд мер, направленных на укрепление самодержавия.

Произошли изменения в высших органах власти. 4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Продолжал действовать Сенат, но права его полностью не были восстановлены. В его структуре появилось пять департаментов с разными административными полномочиями. В 1731 г. Сенат перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения было изъято и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений; как апелляционная инстанция, рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора.

Для оперативного управления страной осенью 1731 г. был образован Кабинет министров, в который вошли канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князья А.М. Черкасский, П.И. Ягужинский, А.П. Волынский. В начале Кабинет министров имел только
управленческую функцию, с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Три подписи министров (Г.И. Головкин, А.И. Остерман, А.М. Черкасский) заменяли подпись императрицы. Однако это не ограничивало самодержавную власть, тем более, что четкого разделения власти на законодательную, исполнительную и судебные ветви не существовало.

Усилия нового правительства с самого начала были сосредоточены на закреплении результатов дворцового переворота 1730 г. и создании новой опоры режима. В дополнение к созданным Петром I двум гвардейским полкам были сформированы новые: Измайловский и Конногвардейский. Новейшие исторические исследования (работы Е.В. Анисимова, А.Б. Каменского) показывают, что сложившиеся в освещении этого периода стереотипы несостоятельны, например, определение правления Анны Иоанновны как «бироновщины» (по имени ее фаворита Бирона), связываемой с засильем иностранцев, преимущественно немцев. Известно, что иностранцы приезжали служить русским монархам еще задолго до царствования Анны.

На первых ролях у трона Анны Иоанновны действительно закрепились иностранцы по происхождению. Их, как и русских приближенных Анны, объединяло только одно: борьба за власть, пожалования, привилегии. В целом же политика Анны Иоанновны и ее фаворита Э.И. Бирона соответствовала русской политической традиции.

Анна Иоанновна умерла 17 октября 1740 г., завещав престол только что
родившемуся сыну своей племянницы Анны Леопольдовны Ивану VI Антоновичу при регентстве герцога Курляндского Э.И. Бирона. Мать младенца-императора Анна Леопольдовна не согласилась с назначением Э.И. Бирона регентом. В ночь с 8 на 9 ноября 1740 г. в России произошел очередной дворцовый переворот. Анна Леопольдовна вступила в права регентства с титулом «благоверная государыня великая княгиня Анна, правительница всея России».

Представители Брауншвейгской династии на российском престоле Иван VI Антонович и Анна Леопольдовна (1740–1741) были непопулярны. Обостряло ситуацию и желание Анны Леопольдовны в ноябре 1741 г. издать новый акт о престолонаследии, согласно которому престол передавался бы ей – «государыне-матери».

Толки об изменении порядка престолонаследия не могли не беспокоить Елизавету и ее сторонников: цесаревна опасалась перспективы воцарения соперницы с самого начала ее правления. Единственной надеждой для принцессы оставалась гвардия. В октябре-ноябре 1741 г. и возник настоящий заговор, тот, который привел Елизавету к власти, но, как отмечает исследователь
И.В. Курукин, заговор не «офицерский», а «солдатский». Эту специфическую черту переворота отметили уже современники. Решающую роль в заговоре сыграли сторонники Елизаветы Петровны – ее врач И.Г. Лесток, А.И. и П.И. Шуваловы, А.Г. Разумовский, М.И. Воронцов и др.

Историки по-разному оценивают правление Елизаветы Петровны (1741–1761). Одни полагают, что ее время отмечено веротерпимостью, усилением роли русского дворянства в государстве, восстановлением государственных учреждений, созданных Петром Великим. Другие считают, что значительных изменений ни в государстве, ни в обществе не произошло.

Став императрицей, Елизавета Петровна в первую очередь видоизменила структуру государственного управления. Указом от 12 декабря Елизавета восстановила петровское детище – Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров. Его заменила петровская личная императорская канцелярия – Кабинет, который должен был принимать документы на имя монарха, оформлять указы за его личной подписью, объявлять высочайшие повеления и руководить финансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе этого учреждения стоял И.А. Черкасов, когда-то служивший в петровском Кабинете.

Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию – Кабинет Её Величества. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Создание такого высшего органа правления страной, как личная канцелярия, свидетельствовало о желании Елизаветы взять правление в свои руки и укрепить значение самодержавной власти.

Реформа высших государственных органов, проводимая в
40–60-е гг. XVIII в., повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие. Для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших элиту в управлении России. Поэтому она восстановила петровское «установление» – чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем. Такие совещания при Елизавете назывались «конференциями», а их участники «конференц-министрами».

Во время Семилетней войны в 1756 г. была учреждена Конференция при высочайшем дворе (как чрезвычайный высший орган), первоначально занимавшаяся обсуждением международной политики и ведением войны. Позже Конференция сосредоточила в своих руках и руководство внутренним управлением государства.

Большую группу центральных государственных учреждений составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными вопросами. Часть коллегий восстанавливалась (Берг- и Мануфактур-коллегии) или вновь создавалась в 40–60-е годы. Изменениям подверглись многие ведомства. Вследствие этого всё более проявлялась нестабильность элементов государственного механизма на уровне центрального управления.

К управлению делами государственных учреждений Елизавета стремилась привлекать русских дворян. Период царствования Елизаветы ознаменовался расцветом фаворитизма: А.И. и П.И. Шуваловы, А.Г. Разумовский сыграли определенную роль в формировании государственной политики.

Самое неприятное для Елизаветы заключалось в том, что в Германии жил сын старшей сестры Анны – Карл Петр Ульрих. Елизавета Петровна пригласила малолетнего племянника в Россию и провозгласила его своим преемником (1742). Он был внучатым племянником Карла XII по отцовской линии и внуком Петра I по материнской линии. По достижении совершеннолетия Петра III прусский король Фридрих II рекомендовал ему в жены дочь одного из мелких немецких князей Софью Августу Фредерику Ангольт-Цербскую, получившую в России имя Екатерины Алексеевны и названную впоследствии Екатериной Великой.

После смерти Елизаветы Петровны (25 декабря 1761 г) Петр III ( 1761–1762) стал императором России. Существуют разные оценки его деятельности: 1) никчемный монарх, отрицательно относившийся ко всему русскому (Екатерина II, С.М. Соловьев, В.О. Ключевский),(2) монарх, опиравшийся на елизаветинскую бюрократию и продолжавший реформы (В.Н. Татищев, Н.М. Карамзин, А.С. Мыльников). Реформаторский характер внутренней политики Петра III в целом не вызывает сомнений. Внешняя политика Петра III была чужда российскому обществу и армии − в частности.

В результате против Петра III созревает заговор, который реализуется посредством очередного дворцового переворота, и на престол вступает его жена Екатерина II.

Усиление полицейской регламентации государственного управления. Дворцовые перевороты, имевшие место в России второй четверти XVIII в., вели к смене царствующих особ. Главные заговоры перемежевывались с «малыми переворотами», когда свергались с постов высокие чиновники, кабинет-министры, фавориты и видные губернаторы. Как уже отмечалось, в 1727 г. был свергнут и отправлен в ссылку А.Д. Меншиков, где он и умер. 1730 г. – свержение князей Долгоруких, из которых четверо были казнены. Д.М. Голицын умер в Шлиссельбургской крепости. В 1740 г. арестован А.П. Волынский – кабинет-министр, выразивший недовольство дворянства иностранным засилием. По требованию Бирона Волынский и патриотически-настроенные должностные лица – архитектор П.М. Еропкин, президент Коммерц-коллегии П.И. Мусин-Пушкин, обер-прокурор Сената Ф.И. Сойкин и другие − были арестованы, приговорены к казни или ссылке.

При преемниках Петра I государство все более оформлялось как полицейское. Анна Иоанновна возобновила деятельность Тайной канцелярии. Для устранения дворцовой оппозиции и ее ликвидации действовал политический сыск. Полицейский стиль регламентировал всю деятельность государственного аппарата. От чиновников всех органов власти требовалось строгое подчинение без рассуждений. При Елизавете Петровне, хотя и продолжала действовать Тайная канцелярия, полицейский режим заметно ослаб в исполнительно-распорядительной системе власти. Она отменила смертную казнь. Однако ссылки и заключение в крепость продолжались. При Петре III была ликвидирована Тайная канцелярия(21 февраля 1762 г.).
Перестройка местного управления. Система местных учреждений была подвергнута значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства в 20–30-е годы, когда разразился финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах помещиков. На территории местной административной единицы концентрировалось много управленческих органов, функции которых переплетались. По манифесту 9 января 1727 г. штаты местных органов сокращались. В конце 20-х годов была проведена областная контрреформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращение управленческого аппарата было жестким. На местах власть сводилась только к одному воеводе.

Основной административно-территориальной единицей являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., позволившей взамен ликвидированных многих контор и старых канцелярий несколько расширить штат служилых людей при местном начальстве. Далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже− воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

После ликвидации Главного и городских магистратов управление городами перешло в руки воевод. Органами управления стали ратуши с исполнительными функциями и посадский сход. Елизавета Петровна восстановила магистраты, управление городами видоизменилось. Вновь начавшие действовать с 1743 г. магистраты были подчинены губернаторам и воеводам, были включены в общую систему централизации власти.

Дата добавления: 2014-01-06