Вопрос 2. Консульское право

2.1. Понятие и источники консульского права

Консульское право можно охарактеризовать как совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих дея­тельность консульских учреждений и членов их персонала и опре­деляющих их статус, функции, права и обязанности.

Исторически консульские отношения развивались как отноше­ния, связанные прежде всего с международной торговлей и торго­вым мореплаванием. Консулы долгое время рассматривались как. выборные или назначенные государством советники и помощни­ки, призванные оказывать на территории иностранного государ­ства помощь и содействие отечественным купцам и другим част­ным лицам и организациям. За ними практически не признавалось какое-либо качество представительства интересов своего государ­ства как такового.

С течением времени круг вопросов, входящих в компетенцию консульских учреждений, неуклонно расширялся, функции их при­обретали все более многогранный характер. В настоящее время консульские учреждения призваны содействовать развитию не только экономических, торговых, но и научно-технических, куль­турных и туристских, а в некоторых случаях и политических свя­зей между государствами. Тем не менее исторические особенности развития консульских отношений и в настоящее время продолжа­ют определять их специфику и отличие от дипломатических.

Источниками консульского права являются международный договор и международный обычай.

Хронологически в этом ряду первым стоит международный обычай, поскольку в древние времена и в период средневековья консульские отношения регулировались главным образом на ос­нове обычая. В настоящее время международные обычаи продол­жают являться основой правового регулирования консульских связей между государствами при отсутствии их договорно-правового оформления.

Международные договоры по консульским вопросам заключа­ются как на двусторонней, так и на многосторонней основе.

В современном консульском праве действуют три многосто­ронние консульские конвенции. Две из них носят региональный характер: Каракасская конвенция о консульских функциях 1911 го­да и Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 года. Универсальный характер имеет Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года. Конвенция вступила в силу 18 марта 1967 г. СССР ратифицировал ее 16 февраля 1989 г.

Большую роль в консульском праве играют двусторонние дого­воры и конвенции по консульским вопросам, заключать которые начали еще в XII—XIII веках. Сейчас их число во всем мире дости­гает нескольких тысяч. К 1991 году СССР заключил с други­ми государствами около 70 таких договоров. Россия в 1992—1993 го­дах заключила консульские конвенции с Республикой Корея, Лит­вой, Эстонией, Украиной. Ведутся переговоры с другими странами.

К источникам консульского права относятся также положения некоторых международных договоров, которые не посвящены ис­ключительно консульским вопросам. Это прежде всего Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года, ст. 3 которой предусматривает возможность выполнения консульских функций дипломатическими представительствами. Сюда же можно отнести и международные договоры о правовой помощи, об урегулирова­нии случаев двойного гражданства, договоры и соглашения по вопросам торговли и мореплавания и ряд других.

Весьма важное значение имеют положения национального за­конодательства, определяющие статус, функции и структуру кон­сульских органов, а также регулирующие определенные аспекты деятельности иностранных консульских учреждений.

2.2. Установление консульских отношений

Государства устанавливают консульские отношения на основе взаимного согласия. Установление дипломатических отношений означает и согласие на установление консульских отношений, если не оговорено иное. Консульские отношения могут устанавливать­ся и поддерживаться и при отсутствии дипломатических отноше­ний. Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой авто­матически разрыва консульских отношений.

В настоящее время консульская практика знает два вида кон­сульских учреждений: консульские отделы дипломатических представительств и самостоятельные (отдельные) консульские учреж­дения.

СССР в середине 20-х годов стал инициатором введения в международную практику института «отдельских консульств», то есть создания консульских отделов в составе дипломатических представительств.

Между установлением консульских отношений и фактическим открытием отдельного консульского учреждения может быть раз­рыв во времени, поскольку по согласованию между сторонами решаются не только вопросы об установлении консульских отно­шений, но и для каждого конкретного случая — об открытии соответствующего консульского учреждения, его местонахожде­нии, классе, территориальных пределах его деятельности в госу­дарстве пребывания.

Консул и любое другое консульское должностное лицо считаются приступившими к исполнению своей миссии с момента вступ­ления в должность. Для этого необходимо, чтобы лицо было на­значено компетентными органами представляемого государства и признано властями государства пребывания.

Во многих государствах, в том числе и в России, вопросы на­значения своих и приема иностранных консулов входят в компе­тенцию ведомств иностранных дел.

Консульское право не предусматривает обязательного получе­ния предварительного согласия принимающего государства. Од­нако в двусторонние консульские договоры и конвенции многие государства включают положения, предусматривающие получение предварительного согласия на назначение главы консульского учреждения.

Для выполнения консулом своей миссии необходимо получе­ние консульского патента и экзекватуры.

Консульский патент - это документ, выдаваемый компетен­тными органами представляемого государства и подтверждающий факт назначения соответствующего лица главой самостоятельно­го консульского учреждения. В нем указываются полное имя на­значаемого лица, его гражданство, ранг, занимаемая должность, консульский округ и местонахождение консульства. Этот документ направляется правительству государства пребывания.

По получении консульского патента власти принимающего государства решают вопрос о выдаче лицу, назначенному консу­лом, экзекватуры, то есть разрешения на выполнение своих функ­ций в консульском округе. Получив экзекватуру, консул может приступать к выполнению своей миссии; порядок и форма выдачи экзекватуры регулируются законодательством принимающего го­сударства. Экзекватура может представлять собой отдельный документ либо выдаваться в форме разрешительной надписи на кон­сульском патенте. До получения экзекватуры может быть выдано временное разрешение на выполнение консульских функций. В выдаче экзекватуры может быть отказано без объяснения моти­вов.

В зависимости от времени выдачи экзекватуры, а также от ранга определяется старшинство консула по отношению к другим членам консульского корпуса, то есть другим главам консульских учреждений в данном пункте государства пребывания. В более широком смысле консульский корпус включает в себя всех находя­щихся в данном пункте консульских должностных лиц, членов их семей, нештатных (почетных) консулов и сотрудников консульс­ких отделов дипломатических представительств.

Консульский корпус возглавляется дуайеном, то есть старшим по рангу и времени получения экзекватуры главой консульского представительства, который выполняет в основном церемониаль­ные функции. В государстве пребывания может быть несколько консульских корпусов в зависимости от количества пунктов, где имеются консульские представительства.

Для заведующих консульскими отделами дипломатических представительств, как правило, не требуется направления консуль­ского патента и получения экзекватуры. Они, как и другие сотруд­ники этих отделов, продолжают оставаться членами персонала дипломатического представительства и сохраняют статус тако­вых. Об их назначении извещаются власти государства пребыва­ния.

При изменении пределов консульского округа или класса гла­вы самостоятельного консульского учреждения от него требуется получение новых патента и экзекватуры. Для других членов пер­сонала консульства этого не требуется. Власти государства пребы­вания информируются об их назначении на соответствующую должность.

Свои консульские сношения государства могут осуществлять и через посредство так называемых нештатных (почетных) консу­лов. Нештатный консул — это лицо, не состоящее на государ­ственной службе представляемого государства, но выполняющее по его поручению и с согласия государства пребывания консуль­ские функции. Нештатными консулами могут быть граждане пред­ставляемого государства, государства пребывания или какого-либо третьего государства. За выполнение консульских функций нештатный консул жалованья не получает, но может обращать в свою пользу консульские сборы.

Окончание миссии консула может иметь место в следующих случаях:

1) отозвание консула представляемым государством;

2) аннулирование экзекватуры государством пребывания;

3) исте­чение срока консульского патента;

4) закрытие консульского уч­реждения в данном пункте;

5) прекращение консульских отноше­ний в целом;

6) война между государством пребывания и представляемым государством;

7) смерть консула;

8) выход терри­тории, где находится консульский округ, из-под суверенитета го­сударства пребывания.

Первый из вышеперечисленных случаев наиболее распростра­нен и в основном имеет место при нормальной смене консулов в каком-либо пункте государства пребывания. При этом государст­во пребывания извещается, желательно заблаговременно, о факте отозвания консула, а для его преемника испрашивается экзеквату­ра.

Аннулирование экзекватуры происходит гораздо реже, как правило, в результате нарушения консулом законов государства пребывания. При этом, согласно ст. 23 Венской конвенции о кон­сульских сношениях 1963 года, консул может быть объявлен perso­na поп grata и перед представляемым государством может быть поставлен вопрос о его отзыве. Государство пребывания в этом случае не обязано мотивировать причины аннулирования экзеква­туры.

В случае войны прекращающий свою миссию консул может поручить защиту интересов своих соотечественников в государст­ве пребывания консулу третьего государства.

2.3. Классы и персонал консульских учреждений

Консульское учреждение обычно определяют как постоянный государственный орган внешних сношений, находящийся на тер­ритории иностранного государства в силу соответствующего меж­дународного соглашения и выполняющий консульские функции по защите интересов своего государства, его граждан и организа­ций. В современной международно-правовой доктрине и консульской практике употребляются термины «консульское учреждение» и «консульское представительство». Последний термин правоме­рен, поскольку отдельные консульства представляют интересы своего государства на определенной территории государства пре­бывания в пределах своей компетенции.

Самостоятельные консульские учреждения подразделяются на следующие классы: 1) генеральные консульства; 2) консульства;

3) вице-консульства; 4) консульские агентства.

Класс консульского представительства определяется по согла­сованию между государствами.

Консульские отделы дипломатических представительств возглав­ляются заведующими. Они могут именоваться консулами или гене­ральными консулами и, так же как и сотрудники этих отделов, вхо­дят в состав членов персонала дипломатического представительства.

В соответствии с классом консульского учреждения определя­ются и классы их глав: 1) генеральные консулы; 2) консулы;

3) вице-консулы; 4) консульские агенты.

В некоторых государствах дипломатическая и консульская службы разделены и сотрудникам консульской службы присваива­ются специальные консульские ранги, наименования которых, как правило, совпадают с наименованиями вышеназванных классов глав консульских учреждений. В СССР консульская служба с 1918 го­да была объединена с дипломатической, и работникам консульс­кой службы с тех пор стали присваивать дипломатические ранги.

Российские консульские учреждения ведут свою деятельность под общим политическим руководством главы дипломатического представительства в государстве пребывания.

Консульские учреждения осуществляют свои функции в пределах консульских округов, которые представляют собой со­гласованные с государством пребывания районы территории последнего. Количество консульских округов и консульских учреж­дений также определяется по согласованию между государствами.

Термин "консульское должностное лицо" в общем плане охва­тывает любое лицо, включая главу консульского учреждения, ко­торому поручено выполнение соответствующих функций (гене­ральный консул, консул, вице-консул, консульский агент и секретарь консульского учреждения), а также лицо, прикоманди­рованное к консульскому учреждению для подготовки к будущей службе (стажер).

Членов персонала, выполняющих административно-техничес­кие функции или функции по обслуживанию консульства, имену­ют "сотрудниками консульского учреждения" либо "работниками обслуживающего персонала". В ст. 1 Венской конвенции о кон­сульских сношениях 1963 года категория административно-техни­ческого персонала поименована как "консульские служащие".

2.4. Консульские функции

Основными задачами консульского учреждения являются за­щита в государстве пребывания интересов представляемого госу­дарства, его граждан и организаций, а также развитие дружес­твенных связей, в частности в таких областях, как экономика, торговля, наука и техника, культура и др. Специальные функции консульских учреждений весьма разно­образны. К ним относятся:

•— информирование властей представляемого государстваоб экономической, торговой, социальной, культурной, научной и политической жизни страны и округа пребывания;

— информирование находящихся на территории консульско­го округа соотечественников о законах и обычаях государства пребывания;

— учет соотечественников, находящихся на территории кон­сульского округа;

— консультационная деятельность и практическая помощь находящимся в консульском округе гражданам представляемого государства, представителям его органов и организаций, а также его военно-морским кораблям, морским и воздушным судам и членам их экипажей;

— паспортно-визовая работа, то есть выдача, возобновление, аннулирование паспортов соотечественников и оформлениевизлицам, направляющимся в представляемое государство;

— выполнение функций органов записи актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий;

— консульская легализация, то есть установление и засвиде­тельствование подлинности подписей на документах, исходящих от властей государства пребывания, и соответствия этих докумен­тов его законам и правилам;

— выполнение соответствующих действий по истребованию документов; — охрана в государстве пребывания прав и интересов несо­вершеннолетних или лиц, не обладающих полной дееспособ­ностью, которые являются гражданами представляемого государ­ства, в особенности когда над ними требуется установление опеки или попечительства;

— совершение необходимых действий по представительству или обеспечению представительства соотечественников в судебных или иных учреждениях государства пребывания;

— выполнение поручений следственных или судебных орга­нов представляемого государства.

Допускается также выполнение консулом других функций, воз­ложенных на него представляемым государством, которые не про­тиворечат законодательству государства пребывания или против их выполнения не имеется возражений, или они предусмотрены договорами между обеими сторонами.

Стало общепризнанным, что в отсутствие дипломатического представительства выполнение дипломатических функций с согла­сия государства пребывания может быть возложено на консульс­кое учреждение.

Международное право допускает также возможность выполне­ния консулом функций от имени и в интересах третьего государ­ства.

Консульские учреждения имеют право взимать на территории государства пребывания так называемые консульские сборы за совершение соответствующих актов.

Для выполнения своих функций консульские представительст­ва располагают определенными средствами.

Весьма важное значение имеет свобода сношений консульско­го учреждения с центральными органами внешних сношений пред­ставляемого государства, а также с другими дипломатическими и консульскими представительствами своей страны. Свобода сноше­ний предполагает невмешательство и отсутствие какой-либо про­верки властями государства пребывания всей информации кон­сульского учреждения и ее источников. Технически свобода сношений достигается с помощью специальных средств связи, в частности дипломатических и консульских курьеров и вализ, и обычных средств связи (телеграф, телефон) с допустимым приме­нением шифра или кода. Однако установить радиопередатчик- и пользоваться им консульское учреждение может лишь с разреше­ния властей государства пребывания.

Работники консульского учреждения пользуются свободой пе­редвижения в пределах консульского округа в той мере, в какой это не противоречит правилам государства пребывания о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности.

В ходе осуществления своей деятельности консульские учреж­дения обязаны не допускать вмешательства во внутренние дела государства пребывания, уважать и соблюдать его законы и пра­вила.

Государство пребывания, в свою очередь, должно обеспечить консульскому учреждению и членам его персонала должное уваже­ние и нормальные условия работы, приняв все необходимые меры для соблюдения иммунитетов и привилегий и для предупреждения каких-либо посягательств на личность, свободу или достоинство консульских должностных лиц.

2.5. Иммунитеты и привилегии консульских учреждений и их персонала

Для успешного выполнения своих функций консульские учреж­дения и члены их персонала наделяются консульскими иммунитетами и привилегиями.

Консульские привилегии и иммунитеты предоставляются, как это зафиксировано в преамбуле Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, "не для выгод отдельных лиц, а для обеспе­чения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государств".

История развития консульского института во многом объясня­ет существующие различия в консульских иммунитетах и приви­легиях по сравнению с дипломатическими. Дипломатические представительства действуют и на функциональной, и на предста­вительной основе. А вот за консульскими учреждениями нередко отрицается представительный характер, и считается, что они действуют только на функциональной основе. В то же время на­блюдается и тенденция к должному учету представительных ас­пектов деятельности консульских учреждений. Тем не менее определяющим в отношении консульских иммунитетов и привилегий во многом еще сохраняется функциональный подход. Из числа иммунитетов и привилегий консульских учреждений наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений. В Венской конвенции о консульских сношениях содержится поло­жение о предполагаемом согласии глав консульского учреждения на доступ в помещения представителей властей государства пре­бывания "в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты". Это отличает кон­сульские учреждения от дипломатических представительств, на доступ в которые требуется явно выраженное согласие его главы.

Неприкосновенностью пользуются также архивы и документа­ция консульского учреждения в любое время и независимо отихместонахождения. Венская конвенция о консульских сношениях допускает возможность выдвижения со стороны властей государ­ства пребывания требования о вскрытии консульской вализы при наличии подозрения, что в ней содержится что-либо другое, кроме разрешенных к провозу предметов или служебной переписки кон­сульства.

Иммунитетом от реквизиции пользуются как сами консульс­кие помещения, так и предметы их обстановки, средства передви­жения и все имущество.

К числу привилегий консульского учреждения относятся: нало­говые льготы (кроме оплаты конкретных видов услуг); таможен­ные привилегии, аналогичные дипломатическим; право пользо­ваться консульским щитом (эмблемой с изображением герба своей страны и наименованием консульства на языке представляемого государства и государства пребывания) и устанавливать флаг своей страны на здании консульства.

Иммунитета и привилегии членов персонала консульского учреждения носят функциональный характер. Они не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключению иначе, как на основании постановлений компетентных властей в случае со­вершения тяжких преступлений.

В двусторонних консульских конвенциях вопрос о личной не­прикосновенности решается по-разному. В одних воспроизводятся положения Венской конвенции о консульских сношениях, в других содержатся положения, максимально приближающие личную не­прикосновенность консульских должностных лиц к личной непри­косновенности дипломатических агентов.

При выполнении своих официальных функций консульские должностные лица обладают иммунитетом от юрисдикции госу­дарства пребывания, кроме некоторых гражданских исков. Но и здесь договорная практика весьма различна.

Согласно ст. 44 Венской конвенции о консульских сношениях, консульское должностное лицо может быть вызвано в суд для дачи показаний. Однако за отказ явиться в суд к нему не могут приме­няться никакие меры взыскания или наказания.

В соответствии с рядом двусторонних конвенций консульские должностные лица давать показания в суде не обязаны и пользу­ются в этом отношении практически теми же правами, что и со­ответствующие члены персонала дипломатического представи­тельства.

К привилегиям консульских должностных лиц, сотрудников консульств и членов их семей относятся: определенные налоговые льготы (как правило, на основе взаимности); таможенные приви­легии (освобождение от таможенного досмотра личного багажа и уплаты таможенных пошлин); освобождение от военной и других личных повинностей; право главы консульского учреждения уста­навливать флаг представляемого государства на своей резиденции и на используемых им в официальных целях транспортных средст­вах и др.

Анализ договорной практики многих государств подтвержда­ет вывод о том, что приближение консульских иммунитетов и при­вилегий к дипломатическим представляет собой устойчивую тен­денцию прогрессивного развития консульского права.

Подготовил:

Старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права, к.ю.н., подполковник внутренней службы________________Т.В. Барсукова

Дата добавления: 2014-01-07