В России

ОПЫТ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Лекция 1.

1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.

Местное самоуправление в России имеет давние исторические корни, которые уходят в до государственные образования восточных славян. Традиции вечевого самоуправления отмечают первые русские летописи, когда в древнейших городах практиковалось избрание (приглашение на должность) главного городского лица.

На ранней стадии развития человечества местное са­моуправление появилось в Греции, Риме, Сербии и т. д.

Впервые правовое оформление оно получило в Риме в 1 веке до нашей эры. На объединенной территории Рима на основе закона 45 года до нашей эры Lex Lvlia municpalis возникло однообразное местное управление, общим принципом которого был принцип самоуправления.[1]

Организационная структура местного самоуправления была построена на основе государственного устройства. Основой самоуправления являлись общины. Высшим органом местного самоуправления было народное собрание всех граждан данной общины, организованное по местным куриям. В его компетенцию входили выборы муниципальных ма­гистратов и решение общих вопросов местной жизни. В городах существовали наподобие римского сената му­ниципальные сенаты из 100 членов. Наряду с римской магистратурой параллельно действовала магистратура муниципальная, в руках которой находилась администра­тивная и судебная власть.

Центральные органы издавали законы, регулирующие деятельность местных органов и осуществляли контроль над их работой.

Опыт самоуправления Рима был использован во мно­гих странах, в том числе и на Руси.

Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древ­нерусских городах (Новгород, Псков и т. д.). В сельской местности издревле существовала кресть­янская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспреде­ляться между ее членами.

Вообще, община у славян зарождается со времен разложения родового строя и переселения их с побережья Дуная на русские земли. Славяне стали переселяться с Дуная тог­да, когда их родовой быт был сильно потрясен и даже расстроен римлянами и греками. Переселение происходи­ло по принуждению. Близкое и продолжительное соседство славян с греками и римлянами на Дунае развило в них потребность общественного устройства.

В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы.

Принятие в 988 году христианства оказало огромное влияние на русское общество. С введением христианства в русском обществе к прежним элементам — славянскому и варяжскому — присоединился новый элемент — визан­тийский в лице христианской церкви и духовенства, пришедших на Русь из Византии.

С появлением христианской веры расширяется круг субъектов самоуправления. Наряду с производственными и территориальными общинами у славянских народов появляется монастырское и церковное самоуправление, имеющее в своей основе производственно-территориальный принцип построения.

На Руси земли с давних времен пользовались автономией и самоуправлением. Русская земля представляла со­бой государство, в котором объединялись общины. Был даже выделен тип этого государства — «вечевое государ­ство». Структура политической власти древ­нерусского общества IX—X вв. состояла из народного со­брания или сходов (вече), совета племенной знати (стар­цы, старейшины) и князя.

Вечевые собрания представляли собой народные со­брания, обсуждавшие и решавшие коренные проблемы социально-политической жизни земель (волостей, горо­дов) — война, мир, избрание князя, назначение судебно-административных чинов.

В ХII веке в Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой верховная власть принадлежала вече. Население имело определенные права, кото­рые отстаивались объединениями горожан. Среди них вы­делялись объединения кончан (жителей «концов» — рай­онов, городов), уличан (жителей улиц) и купеческих братчан. Каждое объединение имело свое выборное самоуправ­ление и обладало властью над определенной территорией.

Во времена правления Ивана Грозного Новгородская и Псковская республики были упразднены, была установлена система централизованного государственного управления.

Однако уже при нем началась земская реформа, как прообраз местного самоуправления.

В 1549 г. созывается первый Земский собор, проводятся реформы, как государственного аппарата, так и местного самоуправления. В 1653 г. созывается последний земский собор, где было принято решение о воссоединении Украины с Россией.

В этот период сформировалась не только земщина (от слова земля), но и опричнина. Земщина являлась самостоятельной властью, противоположной всему го­сударственному и государеву. Опричнина, в противоположность земщине олицетворяла власть царя, власть государства, от которой последнее получало «опрочь» людей и доходы. Все, что не вошло в опричнину, было зем­щиной.

Итак, можно выделить, что в XVI в. особенно развивается местное самоуправление, и также про­исходит замена наместников и волостей специальными органами самоуправления, т.е. губными и земскими учреждениями.

В 1555 г. указом Ивана IV были упразднены губные системы кормления и введены земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. Земские органы действовали в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими ста­ростами, а также земскими дьяками и лучшими людьми. Полно­мочия земских властей распространялись на все ветви правления: полицейскую, финансовую, экономическую, а также осуществля­ли и судебную власть.

XVII в. характеризуется: функциональными изменениями в системе государственного и местного самоуправления. Введен институт воевод, как основной элемент управления на местах.

Обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода назначался центральной властью для осуществления контроля над губными и земскими органами, без вмешательства в сферу их деятельности. Губные учреждения были упразднены при Петре I. После этого земским органам были переданы функции управления финансовой и экономической деятельностью, воеводе досталось управление полицейской деятельностью.

Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I.

В 1699 г. в Москве была образована бурмистрская палата (Ратуша), которая формиро­валась на основе выборности органов.

Бурмистрская палата была органом местного общинного са­моуправления Москвы и одновременно центральным органом управления городами государства. В городах органом власти были земские бурмистры, их функции управления распространялись на все недворянское и свободное население. В 20-х годах XVIII в. эти учреждения были заменены выборными сословно - общинными учреждениями — магистратами, которые осуществляли сбор пода­тей, полицейский надзор, суд, ведали народным образованием.

Следует отметить, что губернаторы и воеводы не имели пра­ва вмешиваться в производство суда и суд был отделен от адми­нистрации. Но, однако, они своим протестом могли остановить исполнение решения суда. При таком подходе к процессу мест­ного самоуправления возникли противоречия, и уже при преем­никах Петра I упраздняются магистраты и власть передается гу­бернаторам и воеводам, хотя в городах и уездах сохраняется не­сколько выборных должностей, которые полностью подчинены воеводам.

Для реформ Петра I характерно усиление государственного вмешательства в местное самоуправление, однако и прослежива­ются попытки предоставить некоторую самостоятельность местным общинам.

Большой вклад в развитие местного самоуправления внесла Екатерина II. В таких актах, как «Учреждение о губерниях» (1775 г.), «Жа­лованная грамота дворянства» (1785 г.), «Грамота на права и выгоды городов» (1785 г.) были заложены основы самоуправления, которые определили структуру местного управления на период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.

Екатерина II стремилась создать из сословных ряд местных организаций (сословных обществ). Им было предоставлено право внутреннего управления обществами и решения большинства за­дач местного управления. Были созданы губернские и уездные дворянские собрания, на которых выбирались лица на должности местной администрации и суда, а также для заведования сослов­ными нуждами. Для управления сословными делами назначались предводители губернского и уездного дворянства. Во главе губернии назначался генерал-губернатор, который наделялся больши­ми полномочиями по надзору за местным управлением и судом.

Создавалась «общегородская дума», которая являлась предста­вительным органом и формировалась на основе выборов представителей из шести разрядов (гласов) городских обывателей. Шести гласная дума как постоянно действующая управа избиралась общей городской думой. Следует отметить, что многие функции городского управления находились в ведении государственных органов управления.

Рождение земства определил указ от 19 февраля 1861 г., об отмене крепостного права. Когда около 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную». Этой массе населения было необходимо поли­тическое и административно-хозяйственное устройство, которым и явилось земство.

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра П. Ре­форма преследовала цель устранить недостатки практики зем­ского и городского самоуправления. Основной недостаток этого подхода к местному управлению состоит в отсутствии единства и согласия в действиях правительства и земских властей и возни­кающих между ними антагонистических противоречиях. Это и послужило основой для совершенствования местного управления. В результате в земстве было увеличено значение сословного по­ложения, т.e. усилена роль дворянства, а крестьяне были лишены права избирать своих кандидатов (гласных), которые назначались губернатором из числа избранных крестьянских кандидатов.

С 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы.

Уездное земское собрание формировалось из избранных уездными земледельцами, городскими обществами и сельскими обществами представителей. Выборы производились, соответственно, на трех съездах, при этом у крестьян они были косвенные, т.е. проходили на съезде выборных от сельских общин. Представители (гласные) избирались на три года.

На земские органы самоуправления возлагались следующие функции:

- управление местными хозяйственными делами; заведование имуществом, капиталами, денежными сборами земства;

- устройст­во и содержание принадлежащих земству зданий и сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

- обеспечение населения продовольствием; заведование земскими благотворитель­ными учреждениями; прекращение нищенства;

- попечение о по­строении церквей; участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;

- исполнение возложенных на земство потребно­стей воинского и гражданского управления; распределение госу­дарственных денежных сборов по губерниям и уездам и назначе­ние, распределение, взимание и расходование, на основании ус­тава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей.

Организация городского самоуправления определялась «Городовым положением» от 16 июня 1870 г. и была основана, по су­ти, на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Земские и городские органы самоуправления не были подчи­нены местной правительственной администрации, но свою дея­тельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице губернаторов и министра внутренних дел.

Таким образом, в этот период действовали две системы управ­ления на местах: государственное управление и земско-городское самоуправление.

В 1890 и 1892 гг. была сформирована новая система земского и городского самоуправления, которая включила следующие по­ложения. Органами губернского земства являлось губернское земское собрание и губернская земская управа. Председателями губернского земского собрания были предводители дворянства (если царь не назначал иное лицо) из гласных. Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов.

Органы городского самоуправления включали городскую ду­му под председательством городского главы, в состав которой кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

Исполнительным органом городского самоуправления явля­лась городская управа, куда входили от двух до шести членов (в зависимости от масштабности города). Председателем городской управы являлся «городской голова», который так же, как и члены управы, избирался городской думой. Городская дума должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний, предусмотренных городским положением.

Компетенция органов городского самоуправления была та же, что и у земств: на них возлагалось решение задач по удовле­творению потребностей населения; издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожар­ным, санитарным; установление сборов с недвижимого имуще­ства, с промысловых свидетельств, с заведений трактирного промысла и др.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Органами управления сель­ского общества являлись сельский сход и сельский староста.

На сельском сходе рассматривались хозяйст­венные дела, связанные с владением землей, семейными разделами и т.д., а также выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельские писа­ри), заслушивались их отчеты, распределялись подати и повинно­сти, устанавливались мирские сборы на общественные нужды.

Волость была административной единицей, в которую входи­ло одно или несколько сельских обществ, и по численности она составляла 20 тыс. человек.

Органами волостного управления являлись волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.

На волостной сход избирались крестьяне из каждого сель­ского общества, входящего в состав волости. Волостное правле­ние являлось совещательным органом при волостном старшине. Сотские и десятские были низшими органами управления.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цели децентрализации управления и развитие начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две цели:

- первая – выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были союзниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в об­ществе;

- вторая - дать местному самоуправлению реальную финансовую основу своей деятельности. До 60% всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20% уходило в государственную казну и губернию.

Органами городского самоуправления являлись город­ская дума и городская управа.

Таким образом, существовало две системы управле­ния на местах:

1) государственное управление;

2) земское, городское самоуправление.

За период с 1864 по1917 гг. в стране было проведено три земскиереформы(1864, 1890 и 1917 гг.). Все они преследовали цельдецентрализацииуправления на местах.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Вре­менное правительство, приняв 21 мая 1917 г. закон о зем­ской реформе.

Были проведены выборы в волостные и уездные земства. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 года, после которой наступил период советов нового института местного самоуправления, основанного на демократическом централизме.

Дата добавления: 2014-01-07