Показатели эффективности бюджетной политики

Нормирование с помощью цен

Рыночный механизм устанавливает равновесные цены и равновесные объемы всех ресурсов и выпуска, он распределяет или нормирует редкие блага, имеющиеся в распоряжении общества, среди возможных способов их использования.

В результате спроса и предложения рынок распределяет блага. Это и есть нормирование с помощью цен.

Что производить? Ответить на этот вопрос помогают сигналы, которые посылаются рынком. Высокие цены на нефть стимулируют ее производство. Низкие цены на продукты питания вызывают сокращение занятых в сельском хозяйстве и «перелив» остальных ресурсов в другие сферы деятельности.

Для кого производить? Распределение доходов и потребления полностью зависит от бюджета каждого. Более высокие доходы предполагают более высокий уровень жизни. наличие денег позволяет удовлетворить самые насущные проблемы в соответствии с кривой спроса.

Даже вопрос «как» решается кривыми спроса и предложения. Когда цены на зерно низки, фермерам невыгодно использовать дорогую технику и ирригационную систему, они обрабатывают только лучшие земли. Когда цены на нефть высоки, нефтяные компании бурят глубоководные скважины в открытом море и используют ранее не существовавшие сейсмические методы поиска нефти.

1) вес бюджетного фонда в ВВП: консолидированный бюджет / ВВП *100%

Чем больше вес, тем больше государство вмешивается в экономику.

2) доля средств, распределяемых между центром и регионами, в ВВП

межбюджетные трансферты/ВВП*100%

Чем больше, тем меньше у регионов собственных доходов, тем более зависим он от центра, тем хуже финансовая децентрализация

3) структура доходов и расходов бюджета

например, сумма налоговых доходов (или НДС)/ВВП *100%

процент налоговых и неналоговых доходов в структуре бюджета (либо от общей суммы доходов бюджета, либо в %ВВП). расходы бюджета по бюджетной классификации (в % от ВВП или % от общей суммы расходов. Например, 3% ВВП на образование)

Если расходы в основном на социалку, низкие показатели инвестиций в науку, образование и инновационный сектор; а доходы в основном от косвенных налогов и роялти (ренты, типа НДПИ), то экономическое развитие скорее всего носит экстенсивный характер

4) распределение расходов между центром и регионами

доля расходов центра в общих расходах; доля расходов регионов в общих расходах консолидированного бюджета

расходы центра/общие расходы в консолидированном бюджете* 100%

чем больше возложено на субъекты, тем больше бюджетная децентрализация

5) доля федерального бюджета в консолидированном бюджете

федеральный бюджет/консолидированный бюджет *100%. Чем больше, тем хуже финансовая децентрализация, тем кооперативнее модель бюджетного федерализма, тем более зависимы от центра регионы

6) дефицит/профицит федерального бюджета и бюджетов регионов

Сколько бюджетов регионов профицитные /дефицитные – в % от общего числа регионов. Если фед.бюджет профицитен, а, например, 75% региональных дефицитны – на лицо несбалансированное распределение доходных и расходных полномочий

Дисфункции бюрократии (лекция 5, слайд 6):

Дисфункции бюрократии

причины дисфункций: бюрократии как организации

1) правила – самоцель ("Бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои "формальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные" (К. Маркс))

2) подмена целей (общегосударственных узкогрупповыми)

3) отсутствие мотивации (госмонополия на услуги = закон паркинсона (болезнь паркинсона для организаций + «мелочная опека» со стороны начальства (небольшие поощрения и наказания)

4) Использование руководством организации деперсонализи­ро­ванных правил, мелочной опеки и централизации повышает фрустрацию (равнодушие) на всех уровнях, потому что принимаемые на высшем уровне решения не обсуждаются. Все это усиливает власть узкой группы людей, находящихся по своим статусным позициям на вершине административной иерархии, при пассивности подчи­ненных, что может привести к выходу руководителей организации из под контроля формальных правил под предлогом адаптации последних для повышения эффективности организа­ции. В результате становится актуальной опасность появления диктаторских замашек должностных лиц.

5) главное – не сделать ошибку, а не творческий подход или экономия денег налогоплательщиков. Вследствие рутинизации управления и попадания крупнейших сканадалов в СМИ -> нагромождение систем контроля друг на друга

дисфункции как социального слоя:

1) нет конкуренции (с другими и между собой (здравоохранение и оборона – несравнимы)) -> нет стимула для принятия эффективных решений

2) Закон Паркинсона (всякая административная единица склон­на жить для себя самой и увеличивать как объем своих задач, так и число работников, необходимых для их выполнения. Из данной закономерности следуют два правила: закон роста числа подчиненных и закон роста объема работы) - Работники всех государст­венных учреждений добиваются увеличения бюджетных расходов на их содер­жа­ние, доказывая первостепенное значение задач именно своих отделов и служб, что способствует росту аппарата соответствующих организаций и окладов их работ­ников без реального увеличения отдачи. Следовательно, бюрократия заин­те­ре­сована в росте учреждений, в которых она работает.

3) незаинтересованность в реформах - Государственные служащие стеснены инструкциями в расходовании бюджет­ных средств, в силу чего им трудно пойти на нововведение, даже если оно сулит значительное улучшение качества предоставляемых услуг. Кроме того, лишь не­значительную часть возможного выигрыша от отдачи успешных нововведений мо­жет получить их непосредственный инициатор-государственный служащий. От­сю­­да характерное для бюрократии стремление к стабильности.

4) доминирующее отношение, проявляемое чиновником по отношению к клиенту, противоречащее его символической роли как «слуги народа».

5) политизация бюрократии –ресурсы государства = ресурсы его представителей, их несменяемость -> политическая власть на базе этих гос ресурсов.

Политизация бюрократии как административного института обычно рассматривается в двух смыслах:

1. Совмещение государственной службы и участия в деятельности политических организаций, использование служебного положения в интересах политических партий.

2. Способность генерировать политические решения, исходя из интересов как самой бюрократической организации, так и внешней группы интересов.

Первая форма политизации является достаточно очевидной и обычно регулируется законодательством и служебными инструкциями. Проблема заключается в контроле за соблюдением законодательства, когда высшие чиновники используют свое служебное положение для создания информационных или ресурсных преимуществ для политической партии, членами которой они являются или которой симпатизируют. То есть в данном случае налицо т.н. «политическое администрирование», т.е. осуществление политических целей бюрократическими методами.

Сложнее обстоит с влиянием на процесс принятия политических решений. Существуют несколько каналов влияния бюрократии на принятие поли­тических решений.

1. Бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер политических решений, в подготовке которых сама принимает участие. Служащие специализированных государст­венных органов имеют преиму­щества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их ответственности. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специали­зированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же решений.

2. Бюрократия является одной из наиболее влиятельных групп интересов и поскольку она заинтересована в укреплении связей с лобби, она может влиять на равновесие конкурирующих групп интересов.

В той мере, насколько государственные служащие-бюрократы могут с успехом претендовать на власть, вытекающую непосредственно из общего права или даже из законодательных актов, принятых в законном порядке, они способны добиться большей и более продолжительной власти, чем сами политики.

В итоге можно сказать, административное управление улучшается, когда упрочивается положение бюрократии, но все это только до определенного предела. Предел наступает тогда, когда влияние чиновников перерастает в бюрократическое господство. По достижении такого господства качество административного управ­ления резко ухудшается. Административное управление ослабляется, когда выбор­ная система политической власти оказывается неспособной эффективно поддержи­вать дисциплину среди государственных служащих, различного рода злоупотреб­ления становятся постоянным явлением. Бюрократия, понимаемая как корпорация государственных служащих, сотрудников государственного аппарата, выступает как особая организованная группа интересов, оказывающая значительное, а в России - решающее влияние на политический процесс, процесс принятия и реализации государственных решений.

6) административная рента и административные барьеры

(это близко к Нисканену и его особой экономике бюрократии. Нисканен: производство общественных благ – это побочное следствие, а не цель деятельности бюрократии. ее цель – как у любого участника политического рынка – максимизация собственной полезности (чтобы предельные затраты на действие были меньше, чем предельная полезность от него). Поведение бюрократов, изначально ориентированных на максимизацию собственной полезности (в виде поисков ренты), может отличаться только в силу разных стимулов и ограничений в их организациях (бюро).

Бюрократия ориентирована на спонсора, т.е. на политиков, определяющих бюджет бюро, а не на монопсонию на рынке (одного покупателя – индивида). Отношения строятся как обмен обещанной продукции (политиками избирателям, и произведенной бюрократами в виде госуслуг) на бюджет, а не продажа единиц своей продукции (госуслуг) бюрократами гражданам. Особая экономика бюрократии: бюрократы максимизируют бюджет своего бюро, а политики договариваются с бюрократами о диапазоне возможного выпуска продукции и бюджета.

Бюрократы могут быть ориентированы не только на политиков, но и на получение ренты от других, обладающих ресурсами и заинтересованных в их, бюрократов, решениях. в т.ч. занимаясь вымогательством ренты: за счет угрозы неблагоприятного регулирования (или его реализации в виде административных барьеров) отдельным общественным группам.

3. политико-экономический механизм работы бюрократии (в ответ на запрос групп интересов)

Есть две современные школы полит.экономии, которые описывают поведение бюрократии на политическом рынке.

Чикагскую и Вирджинскую школы политической экономии объединяет позиция, которая может быть сформулирована как: группы интересы оказывают существенное влияние на политические результаты (процесс принятия решений Государством): «ключевым фактором в определении результатов политики является попытка групп интересов влиять на политические результаты: либо на электоральные результаты, через вклады или одобрения; либо на решения законодателей путем лоббирования»[1]. Это влияние осуществляется преимущественно с использованием ренто-ориентированного (rent seeking) поведения политиков и бюрократов, которые могут рассматриваться и как нейтральные брокеры политического рынка[2], откликающиеся на заявки искателей ренты, и как рэкетиры, вымогающие ренту под угрозой принятия невыгодных группе интересов решений[3]; и как поставщики политических решений[4], стремящиеся максимизировать собственную полезность в рамках существующих институциональных ограничений (вознаграждение, идеология, патронажные системы, произвольная власть и т.д.).

Основное внимание исследователи Вирджинской школы политической экономии уделяли изучению электорального поведения, Деятельность групп интересов, в том числе лоббистская, рассматривалась основоположниками Вирджинской школы политической экономии также через «электоральную» призму: группы интересов воздействуют на государство путем привлечения голосов в качестве инвестиции в законотворчество[5]. Затем роль групп интересов и, соответственно, лоббизма в политической системе, рассматриваемой как «квази-рыночное устройство посредничества в передаче богатства и вымогательстве рент»[6], была расширена и детализирована, что, в частности, нашло отражение в модели Р. МакКормика и У. Крейна.

Р. МакКормик и У. Крейн предполагают, что политики и чиновники, занимающиеся государственным регулированием, действуют не только в целях избрания или переизбрания (М), но и в целях максимизации собственной выгоды (Т) в виде налогов (рост бюджета – рост зарплат), взяток, откатов или удачного решения конфликта интересов, например, «вращающихся дверей» или «золотого парашюта»[7]. Следовательно, рациональные действия регулировщика (политика, чиновника, а в более широком смысле – режима) описываются формулой , где W – это благосостояние; М – получение электорального большинства, определяющееся как , где R – чистый доход потребителя, определяющийся как , при прибыли , где Р – спрос, а С – операционные издержки; Р – регулируемая цена производства, а Т – доходы, которые можно получить от регулирования отрасли (налоги, вклады в избирательную кампанию, взятки и т.д.).[8] Иными словами, регулировщик в лице чиновника, политика или правящего режима проводя регулирование определенной отрасли или экономики в целом, должен либо увеличивать вероятность удержания власти (функция от М), либо увеличивать свой доход от регулирования (прямой или косвенный), т.е. регулировать только высокодоходные отрасли[9].

[1] Drazen A. Political economy in Macroeconomics. – Princeton, N.J., 2000, P.90

[2] Будучи брокерами, политики расходуют ресурсы на особом рынке трансфертов в обмен на брокерское вознаграждение, которое принимает форму смеси вкладов в избирательные компании, обещанных голосов и карьерных вознаграждений по окончании политической деятельности («вращающиеся двери», «золотые парашюты», «мягкие тапочки» и т.д.). Брокерская деятельность ограничена избирательными циклами и институциональными ограничениями, которые ни политики (и бюрократы), ни группы интересов не заинтересованы менять. – Tollison R.D. Public choice and Legislation//Virginia Law Review, 1998.

[3] McChesney F.S. Rent Extraction and Rent Creation in Economic Theory of Regulation//Journal of Legal Studies, 1987. Vol. 16 (1), pp.101-118

[4] Rowley C.K. The Right to justice: The Political Economy of Legal Services in the United States. – Aldershot: Edward Elgar Publishing Ltd, 1992, P. 5-7

[5] Tollison R.D. Voters as Investors: A Rent-seeking Resolution of the Paradox of Voting//The Political economy of Rent Seeking/Rowley C.K., Tollison R.D. and Tullock G. – Boston: Kluwer Academic. Publishers, 1988, pp. 241-249.

[6] То есть, политического рынка, деятельность всех участников которого сводится к поиску ренты.

[7] «Вращающиеся двери» - лоббистская практика, предполагающая, что ушедший в отставку чиновник или политик поступает на работу в структуры бизнеса, занимаясь лоббированием в тех институтах власти, в которых он раньше служил. [Технологии лоббистской деятельности бизнеса. Часть 6 / Бизнес и власть в Европейском Союзе - http://fineco-biz.com/katalog/tehnologii-lobbistskoi-deyatelnosti-biznesaczast6.php (27.11.2011)]. «Золотой парашют»- от англ. golden parachute – пункт, статья в контракте о найме на работу высокопоставленного управляющего компании, предусматривающая финансовые и другие привилегии для него на случай, если он будет уволен или сам подаст в отставку в результате поглощения этой компании другой или смены собственника.

[8] Заостровцев А.П. Указ. соч., с.118-122.

[9] Васильева В.М. Российская модернизация: государство как партнер групп интересов // «Российское государство как агент стратегии модернизации», 9-я международная конференция «Государственное управление в 21 веке: традиции и инновации». –М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 26.05.2011

Дата добавления: 2014-01-07