Тема 12. Возникновение государственно-служебных отношений

Правосубъектность должностного лица государственной службы.

Основные характеристики правового статуса гражданского служащего.

Тема 11. Профессиональная деятельность государственного и муниципального служащего

1. Содержание понятий «профессия» и «служащий».

Служба – это вид профессиональной деятельности, присущий любому государству. Основным фактором, отделяющим одну профессиональную деятельность от другой является объект воздействия в процессе труда со стороны его участников и результат труда.

Ее специфика по сравнению с другими видами деятельности заключается в том, что служащий в процессе своей работы обычно не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственные услуги. Объект воздействия служащего иной – это сознание и поведение людей. Врач – лечит, преподаватель – учит, государственный чиновник – управляет; все они являются служащими.

Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей.

Наконец, следует отметить, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т.ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает[14].

Деятельность государственных и муниципальных служащих представляет один из видов трудовой деятельности в системе общественного разделения труда и предъявляет повышенные требования к человеку с точки зрения профессиональной пригодности и личностно-деловых качеств.

Таким образом, спецификой государственной и муниципальной службы как профессиональной деятельности является:

* В процессе труда реализуются функции и полномочия органов публичной власти;

* Деятельность связана с распределением властных полномочий как по отношению к обществу и гражданам, так и внутри самой государственной и муниципальной службы;

* Необходимость учета приоритета социальных основ в своей деятельности;

* Результатом труда является управленческое решение, а процесс труда может быть связан с любым (несколькими) элементами управленческого цикла: с подготовкой, принятием или реализацией управленческого решения;

Наличие особого рода ограничений и запретов; ответственности.

Вопрос о государственной службе как профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов государственной власти приобрел свою значимость в связи с конституционным провозглашением целей строительства демократического, правового, социально ориентированного государства. Демократический социально-правовой характер государственной службы проявляется в том, что она вступает в контакт с гражданским обществом и представляет государство в его действиях по защите общественных интересов в целом и человека — как отдельной личности.

Профессия государственного служащего есть род трудовой общественно необходимой деятельности людей, владеющих специальными теоретическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в результате образовательной подготовки, опыта работы в системе государственного управления. Владея специальной образовательной подготовкой, государственный служащий профессионально занят государственным управлением. Он нанят обществом на государственную службу для выполнения управленческих задач, а потому в профессиональном плане он представляет собой социального менеджера (от англ. manager < manage управлять) - управленца, т.е. специалиста в области управления, в том числе и в государственной сфере, в отличие от инженера (от фр. ingenieur) - специалиста с высшим образованием в какой-либо области техники. По букве и духу действующего законодательства государственные служащие Российской Федерации представляют собой профессиональный слой людей, занятых управленческим трудом в различных областях государственно-властной деятельности.

Социально-правовой характер профессиональной деятельности госслужащего раскрывается в его участии в практической реализации политической линии, определяемой избранными народом руководителями, сочетающей индивидуальный, общенародный и государственный интересы. Такой социальный статус делает чиновника обладателем делегированной официальной власти.

Особый характер профессиональной деятельности государственных служащих обусловливается спецификой выполняемых задач по реализации функций государства, их общественно-полезной масштабностью. Выделение государственно-служебной деятельности как профессии среди других видов социального управления (структурами бизнеса, политическими организациями, профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие ей характеристики:

• сфера профессиональной деятельности - органы государственной власти;

• род занятий - государственная служба;

• предмет труда — информация, которая также и средство воздействия на управляемых (обслуживаемых) наряду с принуждением, побуждением, поощрением и т.д.;

• продукты труда - управленческие решения и их последствия.

Работа госслужащих имеет свои профессиональные особенности:

-участие во властных и управленческих структурах, а значит возможность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от государства;

- знание законодательства и следование нормам права;

-требования государственной дисциплины, регламентированность аппаратной работы;

-умение находить оригинальные решения для конкретной ситуации;

-высокий уровень ответственности за принимаемые решения и совершаемые действия;

- подверженность морально-психологическим нагрузкам, связанным с условиями службы;

-публично-правовой характер отношений с гражданами и организациями, с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполнения функций государственного управления.

Государственная служба обеспечивает реализацию полномочий государственных органов и должностных лиц, наделенных государственной властью. Как постоянно действующий институт, не зависящий от срока полномочий избираемых органов власти, она объективно сориентирована на сохранение преемственности осуществления управленческих функций, которые производны от политической власти. В этом смысле соотношение таких понятий, как власть, политика, право, государственное управление, которые являются основными категориями профессиональной деятельности государственных служащих, в решающей мере определяет характер их взаимодействия с участниками социального процесса.

Государственные служащие выступают субъектами государственного управления, находясь во взаимосвязи с его объектами — общественными, государственными, муниципальными, частными институтами, организациями, гражданами, иностранцами и лицами без гражданства. Что же касается сферы государственного управления как профессии государственных служащих, то представления о ней и критерии профессионального отбора выстраиваются в зависимости от идеалов и норм научной рациональности, а также под влиянием общественно-государственных ценностей, доминирующих политических ориентиров и личностных предпочтений. В этом смысле значительная часть требований к профессиональной деятельности государственных служащих формируется исходя из установок политической культуры, управленческих способностей и нравственно-волевых предпочтений. Современный корпус госслужащих должен соответствовать высоким требованиям, которые предъявляются сегодня к их профессионализму и компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным, деловым, психологическим и физическим качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности.

Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяется состав основных прав государственного служащего при прохождении муниципальной службы. Права муниципального служащего обусловлены Конституцией РФ, закрепляющей права и свободы человека и гражданина. Положения Конституции РФ, определяющие основные права человека и гражданина сформулированы с учетом международных правовых актов. Всеобщая декларация прав человека 1948, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция содружества независимых государств о правах и основных свободах человека 1995 г. закрепляют основные права гражданина и человека, которые в полной мере распространяются и на муниципальных служащих.

Муниципальный служащий является наемным работником, вследствие чего на него распространяются права, предусмотренные трудовым законодательством (ТК РФ, ст. 21).

В отличие от Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в соответствии с которым права муниципального служащего устанавливались уставом муниципального образования на основе закона субъекта Российской Федерации. Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливается состав прав муниципального служащего.

Права муниципального служащего могут быть разделены на две группы:

- права, связанные с профессиональной деятельностью лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы;

- права, сопутствующие статусу муниципального служащего.

Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливается право муниципального служащего на ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы.

К документам, устанавливающим права и обязанности муниципального служащего по замещаемой должности можно отнести должностные инструкции, правила внутреннего трудового распорядка, положения, инструкции, а также иные регламенты.

Гарантии государственного служащего – это установленные в законодательстве средства косвенного административно-правового воздействия на поведение государственного служенного, которые призваны, с одной стороны, обеспечивать материальное благополучие государственного служащего, а с другой стороны, защищать его от внешних посягательств и произвола руководителя государственного органа, содействуя тем самым осуществлению государственным служащим своих должностных прав и обязанностей, а также реализации его прав и обязанностей как гражданина и человека[15].

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. разделяет все гарантии государственных гражданских служащих на основные и дополнительные.

Основные государственные гарантии гражданских служащих вводятся д ля обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы. В связи с этим гражданским служащим гарантируются:

– равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы;

– право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

– условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

– отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

– медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет;

– обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;

– выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ;

– возмещение расходов, связанных со служебными командировками;

– возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;

– защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;

– государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.

В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору.

Что касается дополнительных гарантий, то гражданским служащим при определенных условиях может предоставляться право на:

– профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;

– транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ;

– замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;

– единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.

Дисциплинарная ответственность. Дисциплинарная ответственность представляет собой одну из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. Меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями т. д.), а органа­ми (должностными лицами) организаций, учреждений, пред­приятии, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоя­щим органом (должностным лицом).

Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. В целом она характеризуется следующим:

– основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок;

– за такой проступок применяются дисциплинарные взыскания;

– дисциплинарная ответственность применяется только в порядке подчиненности и только к физическим лицам.

Институт дисциплинарной ответственности является одним из наиболее динамичных в законодательстве. Система дисциплинарной ответственности в советском законодательстве претерпевала серьезные изменения, прежде чем достигла своего нынешнего состояния, но ее развитие продолжается и сейчас.

Выделяют два вида дисциплинарной ответственности: общую и специальную. Общая дисциплинарная ответственность распространяется на всех работников, кроме тех, для которых законодательство предусматривает специальную ответственность и регулируется ТК РФ. Специальная дисциплинарная ответственность предусматривается для отдельных категорий работников уставами и положениями о дисциплине. Она отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий[16]. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

В.М. Манохин выделяет следующие специфические черты ответственности государственных служащих:

а) повышенная ответственность служащего, поскольку последствия должностного правонарушения отрицательно сказываются как правило, за пределами должности;

б) ряд специальных мер ответственности за служебные право нарушения (понижение в должности, снижение квалификационного класса и др.);

в) привлечение служащего к ответственности за правонарушение не исключает того, чтобы это же деяние было квалифицировано как другой вид правонарушения и влекло соответствующую юридическую ответственность, например, административную ответственность должностного лица за нарушение правил техники безопасности, за что оно же привлекалось к ответственности дисциплинарной[17].

В соответствии со ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.

В науке административного права уже достаточно давно сформулированы признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Объектом посягательства любого проступка в системе государственной гражданской службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществления того или иного вида госу­дарственной деятельности. Посягательства на данные общест­венные отношения выступают в виде нарушений государствен­ной дисциплины или отдельных ее видов[18]. В качестве объекта, на который непосредст­венно посягает тот или иной дисциплинарный проступок, высту­пают конкретные правомочия (их неосуществление или превы­шение) или обязанности (их неисполнение или ненадлежащее исполнение)[19].

К признакам объективной стороны дисциплинарного проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающеена государ­ственную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков[20].

Субъектами дисциплинарного проступка в юриди­ческой литературе признаются только физические лица. В качестве субъектов дисциплинарных проступков могут выступать как рядовые гражданские служащие, так и должностные лица, причем, в отличие от законодательства об административных правонарушениях, должностные лица несут дисциплинарную ответственность на равных основаниях с рядовыми служащими.

Субъективной стороной дисциплинарного проступка в государственном аппарате является совокупность призна­ков, характеризующих психическое отношение правонаруши­теля к своему противоправному деянию и к возможным вред­ным последствиям. Прежде всею в качестве такого признака выступает вина.

Статья 192 Трудового кодекса Российской Федерации (применяемого к государственно-служебным отношениям в случаях, если они не урегулированы специальным законодательством о государственной службе) прямо указывает на наличие вины работника в качестве обязательного признака дисциплинарного проступка. Статья 59 закона о гражданской службе также закрепляет необходимость установления вины гражданского.

В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение гражданского служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление, либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если лицо не предвидит вредные последствия своего поведения, однако могло и должно было предвидеть их наступление.

Дисциплинарный проступок имеет формальный состав, т.е. для привлечения работника к дисциплинарной ответственности достаточно самого факта нарушения трудовой дисциплины, даже если вредные последствия этого нарушения отсутствуют.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. не требует, чтобы работодатель обязательно налагал на работника за каждый дисциплинарный проступок взыскание. Таким образом, применение дисциплинарного взыскания - это право, а не обязанность работодателя. Поэтому вопрос об ответственности должен решаться каждый раз индивидуально.

Исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, которые могут совершаться государственными служащими, не существует. В месте с тем в законодательстве можно встретить примеры отдельных деяний, признаваемых дисциплинарными проступками на государственной службе. Так, ст. 7 Закона РФ «О государственной тайне» предусматривает дисциплинарную ответственность должностных лиц, принявших решение о засекречивании не подлежащих засекречиванию сведений в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Такие же меры предусмотрены в отношении государственных служащих, виновных в нарушении федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.

В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. Законодательство о государственной службе предусматривает возможность наложения на государственных служащих дисциплинарных взысканий, не установленных Трудовым кодексом РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы.

По сравнению с ранее действовавшим Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» ст. 57 закона о гражданской службе вводит ранее неизвестное дисциплинарное взыскание – освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы не тождественно увольнению с гражданской службы. Однако, представляется, что его нельзя также рассматривать и как перевод гражданского служащего на другую должность, поскольку перевод на другую должность не может применяться в качестве дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка. Разъяснением здесь служит ч. 10 ст. 58, согласно которой при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Часть 2 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. устанавливает, что за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем, Пленум Верховного Суда РФ установил, что если, несмотря на применение дисциплинарного взыскания неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности (п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» от 17 марта 2004 г.).

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. также, как и ТК РФ, не содержит четких указаний по поводу применения тех или иных дисциплинарных взысканий в зависимости от тяжести совершенного проступка.

Исключением из общего правила является увольнение как мера дисциплинарного взыскания. Пункт 5 ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. закрепляет исчерпывающий перечень случаев увольнения гражданского служащего при совершении им дисциплинарного проступка.

Увольнение как мера дисциплинарного взыскания может применяться в случае:

– неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;

– прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);

– появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

– разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;

– совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

– принятия гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа;

– однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.

Применение того или иного дисциплинарного взыскания должно быть не только законно, но и обоснованно. В этой связи Пленум Верховного Суда в постановлении «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» от 17 марта 2004 г. разъяснил, что работодателю необходимо представить доказательства, свидетельствующие не только о том, что работник совершил дисциплинарный проступок, но и о том, что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, предшествующее поведение работника, его отношение к труду.

Если при рассмотрении дела о восстановлении на работе суд придет к выводу, что проступок действительно имел место, но увольнение произведено без учета вышеуказанных обстоятельств, иск может быть удовлетворен.

Однако в указанном случае суд не вправе заменить увольнение другой мерой взыскания, поскольку в соответствии со статьей 192 ТК РФ наложение на работника дисциплинарного взыскания является компетенцией работодателя (п. 53).

В целом порядок привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности аналогичен общему порядку, установленному трудовым законодательством. Особенностью является то, что в ряде случаев законодательство требует перед наложением дисциплинарного взыскания проведения служебной проверки или служебного расследования. Подробнее порядок проведения служебной проверки (служебного расследования) будет рассмотрен в §4 настоящей главы.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.

Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.

Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Специфика правового положения государственного служащего определяется обладанием им особой правосубъектности.

Правосубъектность традиционно определяется как способность быть субъектом права. При этом правосубъектность одновременно охватывает:

1) возможность обладания правами и обязанностями;

2) возможность их самостоятельного осуществления.

Так как государственно-служебные отношения относятся к административным правоотношениям, правосубъектность государственного служащего является частью более общего понятия «административная правосубъектность».

Административная правосубъектность – это сочетание административной правоспособности и дееспособности.

Административная правоспособность является проявлением общей правоспособности, то есть установленной и охраняемой государством возможности данного субъекта вступать в различного рода правовые отношения. Иными словами, это - способность приобретать соответствующий комплекс прав, обязанностей и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правоотношений с участием данного субъекта. Для возникновения административно-правовых отношений такой предпосылкой является административная правоспособность, выражающаяся в определенной административно-правовыми нормами возможности данного субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления.

Административная правоспособность гражданина – реальная и обеспеченная государством возможность иметь субъективные права и исполнять административно-правовые обязанности. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. В то же время она является необходимым условием административной дееспособности. Под ней обычно понимается способность лица своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере государственного управления.

Административная правосубъектность государственного служащего возникает с момента заключения служебного контракта и прекращается одновременно с прекращением государственно-служебных отношений.

Правосубъектность должностных лиц государственной службы

Особую и специфическую категорию государственных служащих составляют должностные лица. В настоящее время в российском законодательстве отсутствует единое определение должностного лица, в силу чего данный термин используется для характеристики достаточно разных служащих.

В уголовном праве согласно примечанию к ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйствен­ные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Применительно к административной ответственности понятие должностного лица закреплено в примечании к ст. 2.4. КоАП РФ. Соответствии с этой статьей под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно - распорядительные или административно - хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Как видно, в основу обоих приведенных выше определений должностного лица положены два критерия:

– обладание полномочиями распорядительного характера;

– обладание полномочиями административно-хозяйственного характера (представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера).

Исходя из Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности.

В целом, выделение такого круга представителей власти совпадает с понятием кругом представителей власти по КоАП РФ. Однако необходимо еще выяснить, что имеется в виду в обоих случаях под «распорядительными полномочиями». К сожалению, Пленум Верховного Суда РФ не дал однозначного ответа на этот вопрос, ограничившись простым перечислением некоторых функций организационно-распорядительного характера (руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарных взысканий) в качестве примера. Такой подход оставляет слишком широкое поле для правового толкования. Точно так же в указанном постановлении лишь перечисляются некоторые административно-хозяйственные функции (управление и распоряжение имуществом и денежными средствами, принятие решений о начислении заработной платы, осуществление контроля за движением материальных ценностей и др.), оставляя остальные на усмотрение правоприменителя.

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что распорядительными полномочиями являются полномочия по управлению людьми или организациями, а под административно-хозяйственными – по управлению вещами.

Таким образом, для того, чтобы определить: является ли конкретный государственный служащий должностным лицом – необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами. Такие полномочия могут указываться как в должностном регламенте и служебном контракте, так и в общих компетенционных актах (например, в положении о государственном органе, в котором он работает). Управление в данном случае обозначает возможность совершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации), юридических лиц (например, составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации).

Дата добавления: 2014-01-07