Державні установи українських губерній

На середину XIX ст. вся територія України в складі Російської імперії (дев’ять губерній) була поділена між трьома генерал - губернаторствами: Малоросійським (Харківська, Полтавська, Чернігівська губернії), Київським (Південно-Західний край – Київська, Подільська та Волинська) та Новоросійським (Катеринославська, Херсонська та Таврійська губернії та Бессарабська область).

У пореформеній Російській імперії, в тому числі в Україні, існував в основному колишній адміністративно-територіальний поділ. Для шести її губерній характерною була багаптоступинева структура управлінського апарату: адміністрація губернська-повітова-дільнича (з 1889 р.) і волосна - сільська.

Місцеві установи Міністерства внутрішніх справ. Реалізація завдань інтеграційної політики на сході і півдні України визначила ліквідацію намісницької влади в цих регіонах в другій половині ХІХ ст. У 1856 р. було ліквідоване Малоросійське генерал-губернаторство, а в 1874 р. – Новоросійське та Бессарабське. Таким чином, на середину 70-х pp. XIX ст. тільки три губернії – Київська, Подільська та Волинська мали загальну надбудову у вигляді генерал-губернаторської влади

В період соціальної напруженості, в 70-х рр. було засновано інститут тимчасових генерал-губернаторів. 5 квітня 1879 p., через три дні після замаху на Олександра II, був опублікований царський указ про призначення тимчасових генерал-губернаторів у Петербурзі, Харкові й Одесі; відповідними правами наділялися московський, київський, варшавський генерал-губернатори, їх влада поширювалася й на сусідні губернії. Тимчасовим генерал-губернаторам підпорядковувалися усі цивільні установи, навчальні заклади, судові органи. Вони дістали право арешту, адміністративного вислання будь-якої особи, припинення або заборони періодичних друкованих видань. Тимчасовим генерал-губернатором в Харкові був призначений граф М.Т. Лоріс-Меліков, в Одесі – Е.І. Тотлебен. Ці герої російсько-турецької війни 1877-1878 pp. мали своєю популярністю відповідно вплинути на місцевих жителів.

Ключову позицію у місцевому управлінні, як і раніше, посідав губернатор. Губернатор очолював губернське правління, яке у зв’язку з земською реформою звільнялося від багатьох поточних адміністративно-господарчих справ.

Значну роль у місцевому державному апараті відігравали органи поліції – загальної та політичної. Система органів загальної поліції, яка функціонувала у другій половині XIX ст. і була підпорядкована місцевій адміністрації, склалася в основному після поліцейської реформи 60-х років.

Особливе місце у поліцейському апараті Російської імперії посідали органи політичної поліції. У 1867 р. було прийнято Положення про корпус жандармів, за яким на місцях створювалися губернські жандармські управління і жандармські поліцейські управління залізниць. Ці органи становили основу цього жандармського відомства до 1917 р. Однією з важливих функцій, притаманних жандармерії був політичний розшук, тобто виявлення і ліквідація організацій та окремих осіб «протиурядового напряму».

Однією з найважливіших реформ в місцевому управлінні була земська. За Положенням 1864р. «Про губернські та повітові земські установи» в Україні, як і в імперії в цілому, створювалися органи земського самоврядування.

Органи земського самоврядування поділялися на розпорядчі: губернські та повітові земські збори та їх виконавчі структури – губернські та повітові земські управи. Вибори до земських установ проводилися раз у три роки. За Положенням 1864 р. усі виборці поділялися на три групи (курії).

До першої виборчої курії входили повітові поміщики, які володіли землею певних розмірів (вони встановлювалися залежно від місцевості – від 200 до 3000 десятин), а також промисловці та торговці, які мали підприємства вартістю не менш як 15 тис. крб. або торговий обіг у 5 тис. руб., чи більше. До числа виборців першої курії входили також уповноважені від дрібних землевласників (передусім, найбідніших з поміщиків), які мали понад 1/20 повного майнового цензу, а також від духовенства.

Друга курія мала назву міської, і складалася з власників майна у губернських і прирівнених до них центрах, повітових і заштатних містечках. До міських виборців належали гільдійські купці, власники нерухомого майна в місті (вартістю від 500 до 3 тис. руб., в залежності від статусу міста.), або підприємств з оборотом у 6 тис. крб.

Третя курія складалася з селянства. Для неї встановлювалася багатоступенева система виборів (сільський схід, волосний схід, повітовий з’їзд), яка дозволяла обирати для повітового земського зібрання найбільш благонадійних селян.

Повітові земські зібрання щорічно збиралися на сесії, і вся поточна робота покладалася на земську управу. Повітові земські зібрання з усієї губернії обирали по декілька гласних до земського повітового зібрання, який також обирав виконавчий земський орган – губернську земську управу.

Земська реформа торкалася широких питань економічного життя, суспільних і політичних відносин, культури, побуту. Намагаючись організувати місцеве самоврядування у вигляді земств, самодержавство водночас прагнуло нічим не послабити свою адміністративну владу на рівні губернії і повіту. В Україні земства вводилися не повсюдно. В губерніях Правобережжя, де був досить потужним польський національно-визвольний рух, самодержавство не ризикнуло ввести земське самоврядування. Земства з’явилися тут лише у 1911 р.

Не зважаючи на те, що земства офіційно мали суворо обмежені функції, вони інколи перетворювалися на ліберальні, а в Україні подекуди – на українофільські осередки. Такі тенденції не могли подобатися імперському центру, і царський уряд звернувся до згортання реформи. Контрреформою 1890 р. було внесено зміни у виборчу систему земств, у результаті чого їх поставлено під контроль і нагляд державної адміністрації. Усі постанови земських управ мали затверджуватися губернаторами або міністром внутрішніх справ, які були наділені правом їх скасовувати; виборні земські службовці були включені до загально адміністративної службової системи.

Соціально-економічний розвиток міст Російської імперії визначив необхідність проведення міської реформи, з метою розширення міського самоврядування. Згідно з Міським положенням 1870 року міську реформу спочатку було проведено в Києві, Катеринославі, Миколаєві, Полтаві, Харкові та Херсоні. Протягом 70-х років закон було поширено на інші міста України. За міською реформою в містах утворювалися міські думи як розпорядчі й міські управи як виконавчі органи влади. Вибори до міської думи проводилися по трьом виборчим з’їздам (виборці поділялися в залежності від сплати податку), що обирали рівне число гласних. Міська дума обирала з свого числа міську управу у складі голови і членів управи. Міський голова очолював і думу і управу, координуючи діяльність цих установ.

Втім, в 1892 році було проведено міську контрреформу. Було замінено для виборців податковий ценз майновим, який значно звузив кількість виборців.

Місцеві установи Міністерства юстиції. Однією з найпослідовніших реформ 60-70-х років була судова реформа 1864 р. Колишнє станове, повністю залежне від адміністрації судочинство замінювався судом, який ґрунтувався на демократичних принципах; безстановості, незалежності, змагальності, гласності тощо.

За реформою 1864 р. вводилися дві системи судових установ: суди з суддями, які обиралися (мирові судді та з’їзди мирових суддів) і суди з суддями, які призначалися – окружні суди та судові палати. Інститут мирових суддів утворювався в містах та повітах. Мирові судді розглядали дрібні кримінальні справи. Обрання мирових суддів належало до компетенції органів місцевого самоврядування – земських зборів та міських дум. Крім дільничних мирових суддів, які одержували за свою службу винагороду, вводилися посади так званих почесних мирових суддів, які не мали своєї визначеної дільниці. Вони чинили «суд та розправу», коли обидві сторони просили про це. Збори почесних та дільничних суддів повіту або міста були вищою інстанцією – з’їздом мирових суддів, в якому головував один із суддів, обраний ними зі свого середовища.

Окружний суд поширював свою юрисдикцію на декілька повітів (в Україні – два-чотири) і складався з голови, його товариша та членів суду. Судові палати діяли як друга інстанція для окружних судів. Вони складалися із департаментів цивільних і кримінальних справ (голова і члени їх призначалися царем за поданням міністра юстиції). До округу судової палати входили кілька губерній. В Україні функціонували три судові палати – Київська, Харківська та Одеська.

Великого значення набувала прокуратура, що керувала слідством, виступала обвинувачем на суді, пильнувала за виконанням вироків. Прокурор, його товариші і канцелярія входили в апарат окружного суду. Судові слідчі усього округу підпорядковувалися прокурору окружного суду.

Протягом 70–90-х років XIX ст. створена згідно з реформою 1864 р. система загальних судів зазнала нападок з боку царського уряду. Особливо явними стали ці тенденції в період посилення реакції 80-90-х років XIX ст. Вони стали першопричиною судової контрреформи 80-х років, що мала за мету обмежити демократичність судоустрою і судочинства, закладену у 1864 р.

В 1889 р. було істотно змінено найважливіші засади судової реформи 1864 р. – принципи відокремлення судової влади від влади адміністративної, всестановості суду, виборності судових органів. У більшості губерній мирова юстиція ліквідовувалася. Інститут почесних мирових суддів зберігався.

Слід зазначити, що на Правобережній Україні судові установи вводилися двома етапами: спочатку мировий суд, а потім – загальні суди. Причому мирові судді не обирались, а призначалися урядом (на них, відповідно, не поширювався принцип незмінності суддів). Отже, контрреформу мирового суду на Правобережній Україні було здійснено з самого початку його введення – у 1872 p., тоді як на Лівобережній Україні, як вже зазначалося, її було проведено аж наприкінці 80-х років. Таким чином, на Правобережжі судова реформа і контрреформа немовби переплелися між собою.

2. Державні установи Галичини, Північної Буковини і Закарпаття (др. п. ХІХ ст.)

В другій половині Австро-Угорська імперія уявляла собою за формою правління дуалістичну монархію. Складалася вона з двох держав – Австрії та Угорщини. Перша разом з Буковиною, Галичиною, Чехією та іншими землями, що входили до її складу, стала називатися Цислейтанією, а друга – з Трансільванією, Фіуме, Хорвато-Славонією і Закарпаттям – Транслейтанією.

У зв’язку з утворенням дуалістичної монархії власне Австрія перетворилася з бюрократично-абсолютистської держави у нову конституційну державу з великими пережитками абсолютизму. Обидві частини Австро-Угорщини мали спільного монарха (австрійський імператор був одночасно й угорським королем), влада якого формально була обмежена двопалатним парламентом (в Австрії – рейхсратом, в Угорщині – Державними зборами), спільну армію і флот, частково спільні фінанси, проводили спільну зовнішню і митну політику. В Австро-Угорщині існували три спільні міністерства – іноземних справ, військове і фінансове. Крім загальних для усієї Австро-Угорщини державних органів, кожна з двох частин монархії мала власні державні структури, що визначалися своєю конституцією (спільної конституції не було).

Окремі галузі управління були у відомстві міністрів. Поряд з міністрами, у віданні яких були окремі галузі управління, в Австрії існували так звані міністри без портфеля, або крайові міністри, які представляли землі у центральному управлінні. З 1871 р. була заснована посада крайового міністра і для Галичини, на яку, щоправда, призначалися тільки польські магнати.

Як вже згадувалося, у 1849 р. замість губернаторського управління в Галичині було засновано намісництво на чолі з намісником, а в Буковині – крайове управління, очолюване крайовим президентом. Намісник, як і крайовий президент, був єдиноначальним главою краю, підпорядкованим виключно вищим властям. Він зосереджував у своїх руках вище керівництво поліцією, спостереження за підтриманням порядку і безпеки, нагляд за дотриманням законів про друк, союзи, збори тощо. Йому надавалося право застосовувати збройну силу.

Поряд з намісництвом як керівним органом краю існували місцеві органи, підпорядковані наміснику – повітові старостати. Повітові старости мали широкі повноваження у вирішенні різних господарсько-адміністративних питань, в їх розпорядженні перебувала жандармерія, вони могли використовувати військові частини, розташовані на території повіту.

Поряд з урядовими органами адміністративного управління в Галичині і Буковині існували також органи крайового і місцевого самоврядування. У 1861 р. австрійський імператор Франц-Йосип І створив Галицький і Буковинський крайові сейми. Головним у законодавчій діяльності сейму були дрібні господарські справи. У галузі місцевого самоврядування сейм здійснював вищий нагляд за управлінням господарством з боку органів повітів, міст і сіл, рішення яких у багатьох випадках вимагали затвердження сеймом.

На відміну від Галичини і Буковини, Закарпаття у складі Угорщини не було виділене в окремий коронний край. Вся територія Угорщини поділялася на 71 жупу (область). Наприкінці XIX ст. Закарпатські землі складалися з чотирьох жуп. Влада в жупах належала наджупанам і піджупанам, які здійснювали керівництво та нагляд адміністративним, судовим та фіскальним апаратом. Фактично, в їх руках концентрувалися всі основні галузі управління областю.

3. Розвиток державних установ п. ХХ ст. – 1917 р.

3.1. Державне управління українськими землями у складі Російської імперії (п. ХХ ст. – 1914 р.)

Соціально-економічний розвиток в Російській імперії зумовив зміни у її державному ладі, що певною мірою знаменували перехід держави від самодержавного до конституційного правління. Цей процес активно відбувався під час революції 1905-1907 рр.

6 серпня 1905 р. були прийняті закон «Статут Державної думи» і «Положення про вибори до Державної думи». Державна дума створювалася «для попереднього розроблення і обговорення законодавчих пропозицій», які потім мали надсилатися через Державну раду імператору для затвердження.

Жовтневий Маніфест уперше в історії Російській імперії проголосив заснування парламенту. За Маніфестом від 17 жовтня 1905 р. Державна дума була постійно діючим органом, який мав суттєві права в галузі законодавства й управління. Маніфест визначав залучення до участі в Думі деяких верств населення, які раніше були позбавлені виборчих прав.

11 грудня 1905 р. було видано указ «Про зміни Положення про вибори до Державної думи», який розширив коло виборців. Раніше засновані землеробська, міська та селянська виборчі курії доповнювалися курією з робітників. Робітники могли брати участь у виборах, якщо вони працювали підприємствах, що налічували не менше 50 осіб. Розширювався склад виборців від міської курії. На підставі цього нормативного акта здійснювалися вибори депутатів Державної думи І і II скликань.

Зі спадом революційного руху 3 червня 1907 р. було оприлюднене нове антидемократичне «Положення про вибори до Державної думи». Новий виборчий закон суттєво змінив склад виборців. Зросла кількість виборців від землевласницької курії і скоротилася – від селянської. Особливо зменшувалися виборчі права робітників. В усій Росії виділялося тільки шість промислових губерній (у тому числі Харківська і Катеринославська), робітники яких мали право обирати своїх депутатів до Державної думи.

Державна дума була органом насамперед законодавчим. Вона мала право обговорювати внесений на її розгляд законопроект, могла його прийняти або відхилити, внести до його тексту поправки і зміни. Одночасно Державна дума наділялася правом законодавчої ініціативи, тобто правом висувати пропозиції про зміни чинного або видання нового закону. Законодавство передбачало наявність у Державної думи повноважень і в сфері фінансів. Так, їй належало право розгляду і затвердження державного розпису витрат і доходів. Наділялася Державна дума й контрольними повноваженнями за законністю дій міністрів, використовуючи право запитів до них.

Водночас із заснуванням Державної думи цар здійснив реорганізацію Державної ради, зробивши її учасником законодавчого процесу. Державна рада мала рівні з Державною думою права. Водночас вона виконувала консервативну роль, яка забезпечувалася насамперед її складом. Річ у тім, що Державна рада утворювалася з членів, які призначалися імператором, і членів, які обиралися на корпоративній основі. Голова і віце-голова Державної ради щорічно призначалися імператором з членів Ради за призначенням.

З початком революції відновила свою діяльність на старих організаційних основах і Рада Міністрів. За законом 1905 р. Рада Міністрів перетворювалася в постійно діючу урядову установу, на яку покладалося об’єднання дій головних начальників відомств в законодавстві і вищому управлінні.

В 1906 р. було ліквідовано Кабінет Міністрів, і його функції перейшли частково до Державної Ради, а більше – до Ради Міністрів.

Російсько-японська війна визначила необхідність створення окремої координаційної установи з військового управління. В 1905 році було створено вищу установу, яка координувала діяльність військового і морського управління – Раду державної оборони.

В структурі центральних державних установ провідна роль залишалася за міністерствами.

Водночас аграрні реформування визначили необхідність структуризації апарату аграрного управління. 6 травня 1905 року Міністерство землеробства і державного майна було перетворене в Головне управління землеустрою і землеробства. Загальне керівництво землеустроєм було покладено на створений у складі Головного управління в 1906 р. Комітет по справам з землеустрою. Він здійснював підготовку і проведення всіх аграрних проектів Столипіна, керівництво діяльністю губернських і повітових комісій з землеустрою, визначення умов продажу і здачі в оренду казенних земель.

Іншою важливою установою, яка здійснювала столипінську аграрну політику, було Переселенське управління. Воно здійснювало керівництво переселенням селян з аграрно перенаселених губерній до окраїн держави.

На початку XX ст. збереглися усі основні ланки місцевої адміністрації, суду, поліції, жандармерії.

Як і в попередній період, управління Україною здійснювалося по губерніях. Так, в губерніях Чернігівській, Полтавській, Харківській, Катеринославській, Херсонській, Таврійській управління очолювали губернатори. На чолі управління Київської, Волинської і Подільської губерній, об’єднаних у генерал-губернаторство, стояв генерал-губернатор, а самі губернії очолювалися губернаторами.

Реалізація столипінської аграрної політики визначила створення губернських і повітових комісій з землеустрою. Введення їх в Російській імперії було розпочато в 1906 році, а повсюдно вони були введені в 1911 р. Комісії з землеустрою мали сприяти селянам, що вийшли з громади, в розмежуванні, купівлі земель через Селянський банк, здійсненні переселень, в вирішенні земельних спорів.

Дата добавления: 2014-01-07