Основні терміни теми

Державна дума – вищий представницький законодавчий орган влади Російської імперії, створений в 1905 р. внаслідок розвитку буржуазно-демократичної революції.

Органи земського самоврядування – створені за реформою 1864 р. в Російській імперії виборні органи місцевого самоврядування, до відомства яких було віднесено питання соціального та господарчого управління. Складалися з розпорядчих органів влади: губернських та повітових земських зборів та виконавчих: губернських і повітових земських управ.

Рада міністрів – вищий орган влади Російської імперії, створений в 1861 р. для розробки і впровадження буржуазних реформ.

Тимчасові генерал-губернатори – інститут, введений з метою посилення урядового поліцейського контролю в 1879 р. в регіонах, де загострювалось соціальне протистояння.

Тема № 8. Державні установи України в період визвольних змагань та в умовах тоталітарного ладу (1917-30-ті рр. ХХ ст.)

План

1.Формування державного апарату в Україні в період визвольних змагань (1917-1920 рр.)

1.1. Становлення державних інституцій УНР за часів Центральної Ради

1.2. Державний апарат Української гетьманської держави

1.3. Органи влади Директорії УНР

1.2. Державні установи Західно-Української Народної Республіки

2. Державний апарат України в період становлення соціалістичної державності (20-ті рр.)

3.Розвиток державних установ в умовах тоталітарного ладу.

3.1. Державні установи УСРР в першій половині 30-х рр.

3.2. Зміни в державному апараті за Конституцією 1937 р.

1.1. Становлення державних інституцій УНР за часів Центральної Ради

Процес створення державного апарату Української Народної Республіки бере свій початок вже з червня 1917 р. З виданням 7 листопада 1917 р. Центральною Радою ІІІ Універсалу, який проголошував створення Української Народної Республіки у федеративному зв’язку з Російською державою, процес формування і удосконалення державного апарату республіки значно активізується.

Вищі та центральні органи влади. Особливе місце в структурі вищих органів УНР займала Центральна Рада. В IV універсалі Центральна Рада визначала себе як представницький орган влади від селян, робітників і солдатів.

Проте, не зважаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада мала свою певну специфіку. По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалося, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність після скликання Всеукраїнських Установчих зборів. По-друге, Центральна Рада формувалася не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних громадських організацій.

При Центральній Раді в ролі виконавчого органу діяла так звана Мала рада, яка офіційно називалася Комітетом Центральної Ради. Перший склад Комітету (20 осіб) був обраний 8 квітня загальними зборами. Входили до нього президія Центральної Ради і 17 членів.

Комітету доручалося виконувати поточну роботу з виконання рішень ЦР. Однак з самого початку він мав як організаційну, так і політичну свободу. Досить швидко Комітет став керівним осередком Центральної Ради, формував ініціативи, які вносилися до порядку денного сесій, готував проекти найважливіших політичних рішень. Після утворення Генерального секретаріату, до повноважень якого відійшли виконавські функції, відбулися принципові зміни в статусі Комітету. Йому було надано повноваження здійснювати всі функції Центральної Ради в період між загальними зборами. Було розширено до 40 осіб склад Комітету, і остаточно змінено його назву на Малу Раду. Мала Рада увібрала в себе органічні риси Великої ради, однак її засідання виявилися набагато більш продуктивними, ніж загальні збори. Більшість з найвідповідальніших політичних рішень Центральної Ради були прийняті саме Малою Радою.

Функції українського уряду виконував Генеральний Секретаріат. Після оголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився на Раду Народних Міністрів. Засадничим принципом формування ГС був принцип партійного представництва, кандидатів на посади висували фракції ЦР.

Формування уряду Української Народної Республіки відбувалося в три етапи. Перший період (15 червня – 7 листопада 1917 р.) розпочався виділенням Генерального Секретаріату зі складу Комітету ЦР, що поклало початок процесу формування виконавчої вертикалі в Україні. «Інструкція» Тимчасового уряду від 4 серпня 1917 р. надала ГС статус крайового органу виконавчої влади. Але й його повноваження остаточно визначені не були, державні установи в межах України у підпорядкування йому не перейшли, а отож реальної влади він не отримав.

У перший період ГС не мав статусу національного уряду, тому цей етап фактично був підготовчим у процесі формування системи органів виконавчої влади в Україні. У той же час було закладено основу його організаційної структури, визначились основні напрямки роботи. Впродовж другого етапу (7 листопада 1917 – 11 січня 1918 р.) ГС отримав статус уряду і фактично почав виконувати функції вищого органу влади незалежної держави. Але автономісько-федераліська орієнтація керівництва УНР, його бачення України як складової Російської Федерації обумовили відсутність офіційного документу, який би закріпив би за ГС відповідний правовий статус. З проголошенням незалежності УНР уряд отримав назву Ради Народних Міністрів (далі – РНМ) і статус вищого органу виконавчої влади суверенної держави.

В УНР була створена система центральних органів виконавчої влади, яку представляли генеральні секретарства, а після проголошення державного суверенітету – народні міністерства.

Структурно генеральні секретарства складалися з: секретарства внутрішніх справ; військових і морських справ; судових; земельних і харчових; праці; пошт і телеграфів; залізничних шляхів, фінансів; просвіти; торгівлі й промислу; закордонних справ; також існувало окреме відомство державного контролю. Головною ланкою в їх структурі стали департаменти, які поділялись на відділи та столи. Проблему матеріально-технічного забезпечення секретарств уряд вирішував за допомогою централізації цього процесу, а також шляхом реквізицій.

Місцеві органи влади. В формуванні місцевих органів влади Центральна Рада намагалася об’єднати два моменти. З одного боку, домінувала ідея надання органам місцевого самоврядування широких прав і повноважень, а з другого – визначення меж цих повноважень з покладенням керівництва всією системою самоврядування на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Проте дві основні проблеми, зрештою, визначили долю цього процесу. По - перше, невизначеність самої системи інституцій, які мали закласти фундамент місцевої влади. Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість з яких перейшла в спадщину ще від Російської держави, діяли губернські і повітові комісари Центральної Ради та згадані в III Універсалі «органи революційної демократії». Всі вони функціонували за власним розсудом без механізму взаємодії й точного розмежування «сфер впливу». Навпаки – деякі найважливіші питання взагалі вилучалися з їх компетенції, що в свою чергу призводило до утворення нових органів.

По-друге, органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя, і у цій сфері обмежувалося переважно загальними, здебільшого декларативними нормами, що містилися в універсалах Центральної Ради і деклараціях її Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів Центральної Ради фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників.

Правова невизначеність зберігалася до останнього дня існування Центральної Ради, коли, нарешті, конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., не звела все до спільного знаменника. У ст. 5 говорилося: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації».

1.2. Державний апарат Української гетьманської держави

Вищі органи влади. 29 квітня 1918 р. на конгресі хліборобів в Києві було проголошено створення нового державного утворення – Гетьманату. Серед дослідників немає однозначного визначення щодо форми правління, введеної П. Скоропадським. Дехто з науковців вважає, що відбувся поворот до монархічної форми правління. Частина дослідників визначає, що з утворенням Гетьманату відбувся перехід до президентської республіки. Водночас гетьману належала вся повнота законодавчої та виконавчої влади в Україні, йому належала провідна роль у зовнішніх зносинах України. Закон міг вступити в силу тільки після затвердження його гетьманом. Від гетьмана повністю залежало формування виконавчих органів влади, він здійснював вище військове керівництво.

Нелегітимний шлях, яким гетьман прийшов до влади, і загострення ситуації в країні поставили його перед проблемою забезпечення керівництва державою в разі непередбачених обставин. Все це зумовило появу 1 серпня 1918 р. «Тимчасового закону про верховне управління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами держави Ясновельможного пана Гетьмана всієї України». В зазначених випадках влада переходила до Колегії Верховних правителів держави. Ця Колегія мала складатися з трьох осіб, одного з яких мав визначати Гетьман, одного обирав Державний Сенат і одного – Рада Міністрів. Голова Колегії призначався гетьманом. Слід зазначити, що механізм, визначений цим законом, було задіяно лише одного разу під час візиту гетьмана до Берліну на початку вересня 1918 р.

Роль вищого виконавчого органу влади виконувала Ради Міністрів, яка мала координувати діяльність окремих відомств. Раду Міністрів очолював Отаман-Міністр, а організаційне та документаційне забезпечення установи покладалося на Генерального Секретаря і підпорядковану йому державну Генеральну Канцелярію. Через деякий час Отаман-Міністр став називатися традиційно – Головою Ради Міністрів, а Генеральний Секретар – Державним секретарем. Роль центральних органів виконавчої влади виконували міністерства.

Місцеве управління. Призначені Центральною Радою комісари були усунуті зі своїх посад, їх замінили так звані «старости», які й очолили місцеві адміністрації. За своїм статусом губернські старости майже повністю відповідали російським губернаторам, та й взагалі вся система місцевої влади поступово наближалась до колишньої російської моделі.

1.3. Органи державної влади Директорії Української Народної Республіки

Вищі та центральні органи влади. Під тиском військ Директорії 14 грудня 1918 року Гетьман Скоропадський зрікся престолу і у Києві було проголошено відновлення Української Народної Республіки. Рада Міністрів передала владу Директорії, яку очолив голова Українського Національного Союзу (угруповання основних політичних партій, які перебували в опозиції до Гетьмана) Володимир Винниченко. Директорія була колективним органом влади у складі п’яти осіб: В. Винниченка, С. Петлюри, П. Андрієвського, Д. Макаренка, Ф. Швеця.

Під час збройної боротьби з гетьманатом Скоропадського та певний час після її закінчення Директорія УНР була революційним органом, наділеним диктаторськими повноваженнями, поєднувала законодавчу, виконавчу і судову влади, адже сфера компетенції гілок влади не була визначена. Такий стан змушував членів Директорії втручатися у діяльність окремих міністерств та Ради Міністрів загалом, що спричиняло постійні конфлікти та негативно позначалося на ефективності діяльності влади.

Директорія від самого початку своєї діяльності спрямувала енергійні дії на утворення центральних органів управління. Вже 26 грудня був сформований перший уряд Директорії – Рада Народних Міністрів, котру очолив соціал-демократ радикальної орієнтації Володимир Чехівський.

5 січня 1919 року з’явився закон, що призначав перше зібрання Трудового Конгресу на 22 січня 1919 р. Конгрес ухвалив принципово важливі державно-правові документи – «Універсал Трудового Конгресу України» та «Закон про формування влади в Україні»

Для продовження законотворчого процесу Конгрес утворив комісії з головних напрямів державного будівництва: оборони, земельну, освітню, бюджетну, закордонних справ і харчування. Таким чином, вища державна (у тому числі й законодавча) влада на час перерви у засіданнях Конгресу делегувалася Директорії.

Визначалася також структура місцевих органів влади. Згідно з інструкцією Міністерства внутрішніх справ «Про тимчасову організацію влади на місцях» від 24 червня 1919 р., державна влада реалізувалася через інститут комісарів, яким належали розпорядчі повноваження: в губерніях – губернського, в повітах – повітового, в волостях – волосного. Також були введені виконавчі органи влади: на рівні повіту – комісаріати, на рівні губернії – управління. Водночас відновилася діяльність дореволюційних органів місцевого самоврядування (земських зібрань і управ, міських дум і управ), рад робітничих і селянських депутатів, домових комітетів.

Дата добавления: 2014-01-07