Наукові основи управління

Апарат управління - це система взаємопов'я­заних виконавчо-розпорядчих органів, які діють на основі та на виконання зако­нів, здійснюючи управління справами, і наділені для цього владними повноваженнями, компетенцією, певною структу­рою і кадрами.

Технологія процесу управління

Управлінські від­носини – це відносини людей стосовно здійснення функцій управління.

Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих (від суб'єкта до об'єкта) і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків. Практична реалізація цих зв'язків забезпечується завдяки руху інформації. Прямий зв'язок сприяє процесу ухвалення рі­шень і забезпечує їх доведення до виконавця - об'єкта управління. Зво­ротний зв'язок, який надає інформацію про стан об'єкта і його діяльність щодо виконання рішень, є базою формування відповідних впливів на об'єкт управління. Зворотний зв'язок дає можливість знахо­дити найбільш оптимальні шляхи і засоби організації процесу регулюван­ня діяльності об'єкта управління.

Узгодження (упорядкування) управлінських дій приводить до встанов­лення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядку­вання одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування. Всі ці види субор­динації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуються у відносинах «суб'єкт-об'єкт».

Встановлення між ними горизонтальних зв'язків має назву координа­ції, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предмет­но-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія. Суборди­націю та координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У процесі цієї діяль­ності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситу­ації, переважає та чи інша.

Можна виділити специфічні ознаки апарату управління:

1. Сувора ієрархія побудови та діяльності управлінських ланок, їх субординація та взаємодія.

2. Велика кількість різних видів виконавчих органів з точки зору компетенції та структурно-функціональної специфіки.

3. Управлінський характер діяльності, що означає підзвітність і вико­нання законів та інших рішень законодавчих і представницьких органів, а також вирішення питань, що входять до його компетенції.

4. Організуючий характер.

5. Динамізм, оперативність та конкретність діяльності.

6. Професіоналізм.

Вимоги до раціональної організації діяльності апа­рату управління:

- визнання провідної ролі суспільних потреб;

- пріоритет встановлених правових вимог над корпоративно-відомчою діяльністю;

- відповідність функцій та структури апарату нормативно-встановле­ному змісту діяльності;

- перехід від власне управлінських методів впливу до засобів органі­заційної дії та забезпечення;

- демократизація внутрішньоапаратних відносин.

Правовий статус органів апарату управління скла­дається з таких основних елементів: завдання (функції), цілі, компе­тенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяль­ності цих органів.

Різні управлінські рівні визначають і відповідні завдання (функції) та цілі, що покладають­ся на ці органи.

Юридичне закріплення функцій управління є необхідною умовою та засобом виникнення такого правового явища як компетенція.

Повноваження - це закріплені за органом управління права та обов'язки (у тому числі обов'язки нести відповідальність за наслідки вико­нання повноважень - так звані «юрисдикційні» обов'язки).

Будь-яке управління повинне нести відповідальність за свої дії чи бездіяльність. Чим вищий ієрархічний рівень суб'єкта управління, тим вищим є й ступінь його відповідальності. Відповідальність органів управління - певний стан (режим) організаційних відносин між органами, за яким певний орган (посадова, службова особа) має право застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідаль­ності до інших органів (посадових, службових осіб).

Порядок формування органів управління та процедури їхньої діяльності роз­кривається шляхом визначення підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності, а також з'ясуванням переліку актів, які видає той чи інший орган у процесі своєї діяльності з метою здійснення встановлених пов­новажень.

Підпорядкованість характеризує найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня. У той же час підпорядкованість може мати різні ступені повноти - повну і часткову.

Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включа­ючи вирішення щодо підлеглого органу: установчих питань; визначення правового статусу; кадрових питань; здійснення контролюючих функцій; отримання звітності; застосування заходів відповідальності.

Часткова - це підпорядкованість, коли в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених вище важелів.

Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок з дав­нини. Вагомий внесок у становлення теорії управління внесли Арістотель, Платон, Сократ, Гуй Гу-Цзи, Хань Фей та інші мислителі. Управління здавна було інтегроване у життя суспільства, тому воно як універсальна теорія існувало завжди, здійснюючи пошук своєї оптимальної форми.

Перші спроби наукового обґрунтування управління були зроблені камералістами Австрії та Німеччини у XVII ст. (каmеraliеn у пере­кладі з німецької означає «наука державного управління»). Перша публікація з камераль­них наук датується 1707 роком, коли вийшла книга «Трактат про поліцію» Ніколаса де ля Маре. У Німеччині протягом 1758-1764 років опубліковано кілька робіт з проблем управління А. Юсті, який разом з Ж. Пютером заклав основи камеральних наук. Найвідомішим ученим-камералістом вважається Лоренц Штейн - професор університету у Кіллі, праця якого «Теорія державного управління» поба­чила світ у 1866-1884 роках. Штейн та його учні, зокрема Людвіг Гумплович, не обмежувалися лише теоретичними узагальненнями в сфері державного управління, їхні праці стали основою практичних дій з пере­творення колегіальних установ у міністерства, організації роботи зі служ­бовцями. У 1898 р. вийшла книга «Теорія державного управління» аме­риканського вченого Р.Бентлі.

Значний вплив на управлінську науку справили погляди Макіавеллі, Монтеск'є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіля. Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як В.Вільсон, М. Вебер, А. Файоль, Ф.Тейлор, Л.Гулик, Ч. Барнард, Л. Байт, Д. Валдо, П.Друкер, Г.Саймон, У.Ешбі, О.Майєр, М.Фоллет, Д.Форестер. У наш час продовжують наукові пошуки Г. Райт, Б. Гурне, Н. Лінн, Ф. Нігроу, Р. Стільман, Ю. Немец, К. Коніг, Б. Беккер та інші.

У другій половині XX ст. у США сформувалася нова галузь знання - політичне управлін­ня, що утворилося на стиках предметних полів трьох блоків соціально-гуманітарних дисциплін: 1) соціально-політичного (політична, соціологіч­на, економічна науки); 2) когнітивно-епістемологічного (філософія, психо­логія, інформаційно-комунікативні дослідження); 3) мене-джерського (дер­жавне адміністрування, організаційна теорія, загальний менеджмент, вій­ськова наука). Піонерами цього міждисциплінарного синтезу кінця 40-х - початку 50-х років стали Г.Лассуелл і Г.Саймон. Перший (спільно з Д. Лернером) у 1951 р. опублікував новаторську працю «Політико-управлінські науки», другий у 1947 р. видав монографію «Адміністра­тивна поведінка: дослідження процесів прийняття рішень в адміністратив­них органах», яка принесла авторові Нобелівську премію. Г.Саймон у своїх працях послідовно обґрунтовував ідею створення адміністративної науки (аdministrative science) як універсально-загальної теорії державного управління. Згодом, у 1980-1990-х роках широке розповсюдження в країнах Захо­ду отримала концепція так званого нового державного управління (new рublic management), прихильники якої виходили з ідеї Саймона щодо впровадження в діяльність державних органів передових технологій бізнес-менеджменту.

Виділяють три етапи у невеликій історії становлення сучасної науки управління:

1) формування вихідних підходів і концептів (кінець 30-х - друга по­ловина 50-х років);

2) інституціоналізація напряму як університетської навчальної і нау­кової дисципліни (кінець 50-х - 70-ті роки);

3) розвиток теоретичних та емпіричних напрямів науки, диференціа­ція і спеціалізація напрямів і підгалузей (80-90-ті роки).

На першому етапі Г.Лассуелл ставить питання про необхідність видок­ремлення політико-управлінських наук в самостійну галузь соціального знання. У 1939 р. з метою розвитку досліджень, процесів, майстерності в державному управлінні була утворена Американська асо­ціація державного управління, яка у 1940 р. заснувала фаховий журнал «Огляд державного управління» (Publіс Administration review) для вчених, практиків, студентів, що став провідним у США.

У ході другого і третього періодів отримує офіційне визнання ряд полі­тико-управлінських дисциплін, які включаються у програми більшості полі­тологічних факультетів і вивчаються в школах державного адмініструван­ня. У 1958 р. утворюється Рада вищої освіти з державного управління. У 1967 р. розпочинає діяльність Національна академія державного управління (NАРА) і в 1969 р. - Національна асоціа­ція шкіл державних справ і управління, яка утворилася на базі Ради вищої освіти з державного управління. З 1972 р. функціонує Організація політико-управлінських досліджень, а з 1979 р. - Асоціація політичного аналізу і менеджменту.

Поступово створюються європейські дослідницькі центри, наука управління посідає офіційне місце у програмах правових факультетів та інститутів політології багатьох країн Європи. Починають діяльність Європейська асоціація з державного управління та Асоціація ін­ститутів і шкіл державного управління в Центральній та Східній Європі. Сьогодні управлінські дисципліни викладаються у вищих навчальних закладах Азії, Австралії, Латинської Америки і Африки. Поступово вони стають повноправними предметами в університетах Східної Європи, у тому числі України, де вже введено дисципліни «Державне управління», «Державна служба» та інші.

Під науковими основами управління розуміється комплекс знань про принципи, структуру, органи, функції, методи, форми, техніку, культу­ру управління та їх закономірності.

Розрізняють два підходи у визна­ченні предмета управління: американський та європейський.

Американський підхід ґрунтується на перевазі методів бізнесового управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і економічна доціль­ність. Теоретичну розробку питань управління в Америці запо­чаткувала праця «Дослідження управління» майбутнього президента США Вудро Вільсона, написана у 1887 році. В ній дається визначення й окреслюється сфера галузі управління. Вільсон розробив модель «адміністрації ефективності», суттю якої є можливість використання в державному управлінні методів бізнесового управління. Вчений також обґрунтував необхідність високого професіоналізму в системі державної служби, тобто добору державних службовців за їхнім фаховим рівнем.

Концепція управлінської науки Вільсона у подальшому зазнала певних змін. У підручнику «Вступ до вивчення державного управління» Леопарда Байта (1955 р.) спростовується вільсонівська позиція щодо розмежування політики та управління. Ця аргументація ґрунтується на еволюції держави і, відпо­відно, на фундаментальній зміні призначення уряду та його ролі у суспі­льстві. Поступово уряд стає головним центром інтересів різних політичних і соціальних груп. Звідси випливає безпосеред­ній зв'язок управління з політикою.

Європейський підхід ґрунтується на більш давній традиції, заснованій на праві, яка визначає державне управління як галузь юридичної науки. Так, німецькі юристи, аналізуючи державне управління, традиційно розу­міють його як адміністративну діяльність, що чітко регламентована зако­ном. Один із засновників і класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїх працях обґрунтував теорію правової держави, тобто держави, в якій править закон, яка визнає ідею верхо­венства права, і в якій належним чином існує впорядковане адміністратив­не право, що визначає зміст і межі державного управління.

У Франції одним з перших, хто вжив термін «державне управління», був Олександр Вів'єн, праця якого «Нариси про адміністрацію» вийшла друком у 1845 році. Вчений протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленивши її з останнього. Державні службовці європейських країн дотримують­ся жорсткішого розмежування управлінської діяльності та політики. Знання за­кону та застосування юридичних норм створює основу прийняття управ­лінських рішень державними службовцями європейських країн.

Якщо у європейському підході перевага надається теоретично­му навчанню перед практичними методами з наголосом на юридичному аспекті, то в американському навпаки - переважає підхід розв'язання проблем, заснований на багатодисциплінарній основі.

Дата добавления: 2014-01-07