Теорія 9

Спробу сформулювати так звану соціально-класову теорію місцевого самоврядування зробили М. А. Рейснер, П. І. Стучка, Л. О. Веліхов та ін. Останній, обґрунтовуючи наявність місцевого самоврядування в Радянській Росії, писав: якщо дотримуватися теорій, які висувають самоврядування як противагу державному началу, то слід заперечувати існування місцевого самоврядування в CPCP. І навпаки, якщо бачити сутність справи виходячи з державної теорії місцевого самоврядування з відповідними важливими класовими поправками, тобто марксистського визначення останнього, то дійдемо висновку, що особливий вид пролетарського самоврядування, ще мало диференційованого і яке перебуває під значним загальнодержавним впливом, у СРСР існує буржуазно-класове самоврядування капіталістичних країн, яке набуло в СРСР форми і змісту пролетарсько-класового самоврядування.

Досліджуючи місцеве самоврядування з погляду його самостійності та взаємовідносин органів місцевого самоврядування з центральними органами, О. І. Єлістратов 1922 року у своїй роботі "Нарис адміністративного права" писав: "...стосовно адміністративного апарату держави самоврядування означає побудову адміністративних установ на засадах відомої їх самостійності, в межах закону, та тісному їх зв'язку із сформованими територіальними, господарськими та іншими угрупованнями населення, але при цьому самостійність самоврядування не слід ототожнювати з будь-якою незалежністю органів самоврядування від державної влади".

У роботах учених цього періоду підкреслювалося, що відносна самостійність органів самоврядної одиниці відрізняється лише мірою своєї залежності від інших циклів адміністративних установ.

У другій половині 20-х років стали з'являтися роботи, в яких висловлювалася думка, що якщо термін "радянське самоврядування" ще зберігся, то це тільки наслідок недослідженості проблеми. Поступово з'явилися ідеї, які відкидали це поняття. Розвиток науки, як і рух держави, пішов таким шляхом, на якому самостійності територій не було місця.

У 20—30-х роках деякі роботи, присвячені проблемам місцевого самоврядування, ще з'являлися на території сучасної України, яка не входила до складу СРСР. Зокрема, за ініціативою Українського Національно-Демократичного Об'єднання у 1927 р. було випущено ряд масових агітаційно-роз'яснювальних і просвітницьких матеріалів. Однією з таких була книга В. Целевича "Практичний порадник про виборчу ординацію до громад Галичини", в якій автор наголошував на особливому значенні для українського народу громади: "Для нас вага громади лежить не тільки на її господарськім і культурнім значінню, але також у її національнім значінню як організації, що стоїть на сторожі існування українського народу". Громадські ради В. Целевич вважав єдиними органами управління, якими можуть опанувати українці в Галичині.

Також у 1927 р. у Львові було надруковано брошуру М. Ста-хіва "Права і обов'язки громад і громадських урядів", в якій ставилося за мету, "щоб не тільки члени рад, але також кожний громадянин знав добре права і обов'язки громадських рад та ті права, які мають члени громади супроти ради, бо тільки тоді буде могти свідома рада сповнити своє завдання, а на менше свідому раду можна буде робити відповідний натиск зі сторони свідоміших громадян".

У 1930 р. вийшла інша робота В. Целевича "Громадська самоуправа. Практичний порадник про громадські й самоуправні бюджетові й податкові закони зі зразками замітів, відкликів і жалоб", в якій викладалися загальні теоретичні відомості про місцеве самоврядування, питання про порядок формування і виконання місцевих бюджетів, пояснення до податкової системи і можливих джерел фінансових надходжень до бюджету громади, а також питання про права української мови у самоврядуванні.

У 1935 р. вийшла робота М. Стахіва "Про державу", певна частина якої присвячувалася роз'ясненню суті місцевого самоврядування і його ролі в механізмі публічної влади у державі.

Незважаючи на збереження в цей період самоврядних інститутів на частині території Західної України та наявність означених праць, муніципальна наука розвивалася досить повільно, а після входження цих земель до складу СРСР дослідження в цій галузі припинилися.

Таким чином, в охарактеризований період теоретичні основи місцевого самоврядування широко досліджувалися як зарубіжними, так і вітчизняними вченими. При цьому самоврядування не залишалося віртуальним, суто теоретичним поняттям, воно мало глибоке практичне значення. Ще тоді, наприкінці XIX — на початку XX ст., більшість вітчизняних державних та громадських діячів вважали, що основою конституційного устрою демократичної держави має бути широке місцеве самоврядування, а взаємовідносини між центральними та місцевими органами повинні будуватися на рівноправних засадах.

Узагалі питання про відносини держави та місцевого самоврядування не втратило своєї актуальності до нашого часу, а знання уявлень про природу та взаємозв'язок цих інститутів, сформульованих на рубежі ХІХ-ХХ ст. у вітчизняній і зарубіжній науковій думці, необхідне для його успішного вирішення. Якщо ідея місцевого самоврядування в нашій країні більш як на півстоліття затрималася у своєму існуванні, то на Заході теорія і практика демократичного управління ішли пліч-о-пліч, розвиваючись і вдосконалюючись. Зокрема, в Англії у 20—30-х роках XX ст. спостерігається підвищений інтерес до проблем місцевого самоврядування, переважно пов'язаний зі зміцненням руху тред-юніонізму. У цей період висувається ідея функціонального представництва. Сенс її полягає в тому, що у місцевому управлінні мають бути представленими не групи тиску з середнього класу, а гільдії трударів різних ремесел і професій. Оскільки виробники водночас є і користувачами, функціональне представництво має забезпечити більш повне поєднання інтересів членів місцевих спільнот. Ідея була висунута англійським істориком, економістом і соціологом Дж. Коулом і підтримана С. Вебб в Б. Вебб, які вважали, що функціональне представництво так само необхідне, як і територіальне, і вносили до останнього ідеї "сусідського самоврядування".

У католицькій соціальній теорії в № 79 енцикліки Quadragesimo anno пали Пія XI (1931 р.) класично сформульовано принцип субсидіарності: "як таке, що не можна позбавити окрему особу того, що вона може зробити з власної ініціативи і своїми силами, і віднести це до суспільної діяльності, так само несправедливо ширшій і вищій спільноті претендувати на те, що менші і підпорядковані спільноти можуть робити і успішно доводити до кінця; обоє є вкрай шкідливими і нездоровими для громадського порядку. Будь-якій суспільній діяльності притаманний субсидіарний характер; вона має підтримувати членів соціального організму, але ніколи не повинна їх руйнувати або абсорбувати".

Свого розвитку в цей період ідеї місцевого самоврядування набули і в Німеччині. Так, у період Веймарської республіки посилюється прагнення комун до реальної влади та самоврядування, насамперед, фінансового. Носієм цих ідей передусім став Союз німецьких міст, утворений в 1896 р. під егідою Прусії, — найвпливовіше комунальне об'єднання Німеччини. Найповніше вимоги Союзу були викладені в роботі його президента Оскара Мюллера "Структура імперії та самоврядування" (1929 p.). Автор вважав за необхідне безпосередню взаємодію держави та комун, які повинні прийняти на себе виконання в установленому законом порядку більшої частини державних завдань. З метою забезпечення необхідної фінансової незалежності комун Мюллер вимагав спеціального комунального податкового права. З іншого боку, він вважав за необхідне уніфікувати форми комунального самоврядування: в Німеччині періоду Веймарської республіки існувало 26 їх різних типів. Союз міст неодноразово виступав з проектами уніфікації комунальних конституцій2.

У період після другої світової війни в Європі та США відбувся тріумфальний розвиток принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації. Було визнано, що централізм не змінює держави, а веде до нездатності уряду. Регіоналізація та децентралізація стали тепер провідними принципами європейської політики. Основна спрямованість принципу субсидіарності зрозуміла: попри фашистські та соціалістичні тенденції початку 30-х років XX ст. і всупереч демократичному централізму соціалістичних держав треба було захистити автономію особи і право на самоврядування нижчих політичних одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядається як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність; вона гарантує місцеве і регіональне самоврядування. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою.

Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері спричинили появу муніципальних концепцій, пов'язаних з теорією держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє однаковою мірою інтереси всіх класів і прошарків суспільства. Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування, тлумачить функції муніципалітетів як один з проявів надкласової природи держави загального добробуту. В основі даної теорії робиться наголос на здійснення муніципалітетами одним з основних своїх завдань пропонування послуг своїм мешканцям, організація обслуговування населення. Становлення і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу послуг, які надаються громадянам, чинило подвійний вплив на функціонування місцевого самоврядування сучасного світу. З одного боку, зросла роль місцевих органів у наданні послуг населенню, в реалізації урядової політики на місцях, що, в свою чергу, стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого управління. З другого — посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управління. Стрімка активізація ролі держави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації традиційного балансу між державним контролем і місцевою автономією в економічній сфері, поставивши місцеві органи в залежне становище від центральних влад. Еволюція місцевого управління, таким чином, "значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи із загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи у велику адміністративну й фінансову залежність від уряду і міністерств".

Дата добавления: 2014-01-07