Питання 1. Поняття гарантій місцевого самоврядування

Юридична відповідальність.

Особливості технологічних гарантій місцевого самоврядування.

Нормативно-правові гарантії.

Об'єктні гарантії місцевого самоврядування.

Система гарантій місцевого самоврядування.

Поняття гарантій місцевого самоврядування.

План.

Поняття гарантій місцевого самоврядування. Становлення і розвиток системи місцевого самоврядування, ефективність здійснення його завдань і функцій, формування дієздатних територіальних громад, підвищення ролі різноманітних форм безпосередньої демократії у житті суспільства залежать від того, наскільки повно забезпечені та захищені права місцевого самоврядування. Одним з основних елементів механізму забезпечення прав місцевого самоврядування є система гарантій цих прав. Гарантованість місцевого самоврядування досягається багатьма умовами, у тому числі і нормативно-обов'язковими настановами, тобто ступенем визнання й закріплення в законодавстві, хоча й не обмежується ними.

У літературі питання щодо визначення гарантій місцевого самоврядування є дискусійним. Так, Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарєв пов'язують гарантії місцевого самоврядування з утворенням та існуванням правових, організаційних і матеріально-фінансових умов для діяльності населення щодо здійснення місцевого самоврядування1. Колектив авторів одного з навчальних посібників з муніципального права під гарантіями місцевого самоврядування розуміє умови й засоби, що дозволяють забезпечити реалізацію та ефективний правовий захист прав місцевого самоврядування. Фактично на аналогічних позиціях знаходяться вітчизняні вчені В. В. Кравченко та М. В. Пітцик, на думку яких, гарантії — це економічні, політичні, правові та інші умови й засоби, що забезпечують повну й ефективну реалізацію прав місцевого самоврядування та їх надійний захист. М. І. Корнієнко розглядає гарантії місцевого самоврядування як комплекс заходів, з допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування. О. Ф. Фрицький вважає, що гарантії місцевого самоврядування — це конституційно-правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого самоврядування та найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень4. Російські вчені А. О. Безуглов та С. О. Солдатов визначають конституційно-правові гарантії як систему конституційно-правових норм, які забезпечують реалізацію основних положень або принципів організації та діяльності місцевого самоврядування5.

Отже, бачимо, що єдності думок на проблему стосовно поняття гарантій місцевого самоврядування як у вітчизняній, так і зарубіжній науці немає. Значною мірою це зумовлено тим, що, по-перше, і в загальній теорії права питання про поняття гарантій не можна вважати вирішеним остаточно, оскільки дана категорія опинилася в динаміці, перебуваючи під впливом різних суспільних чинників. По-друге, дослідження елементів гарантій місцевого самоврядування без урахування специфіки об'єкта досліджуваного феномена, тобто місцевого самоврядування, можуть призвести до неправильного уявлення про нього, тому проблема вивчення гарантій не може бути адекватно зрозумілою поза аналізом різних форм їх взаємодії з відповідними сферами суспільного життя (політичною, економічною, соціальною, духовною та ін.).

У літературі існує ще розбіжність стосовно питання про об'єкт гарантій місцевого самоврядування, тобто з приводу того, що має гарантуватися. Так, у літературних джерелах вживаються терміни "гарантіїмісцевого самоврядування", "гарантіїзахисту місцевого самоврядування", "гарантії здійснення місцевого самоврядування", "гарантії організації та здійснення місцевого самоврядування", "гарантії прав місцевого самоврядування" тощо. Тобто об'єктом називають або "місцеве самоврядування" у цілому, або його "захист", "організацію", діяльність", "права" тощо.

Кожна з позицій є по-своєму правильною. Так, не може бути гарантій місцевого самоврядування без гарантування влади, яка його здійснює. Визнання місцевого самоврядування та муніципальної влади, природно, передбачає створення певного організаційного механізму, покликаного здійснювати певну діяльність щодо вирішення питань місцевого значення. У свою чергу, поза діяльності існування цього механізму позбавлено сенсу. Звідси має бути гарантованою як організація, так і сама діяльність. Для здійснення цієї діяльності за місцевим самоврядуванням визнаються певні права і свободи, які також потребують для своєї оптимальної реалізації наявності відповідних умов набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту.

У той самий час, акцентування якогось одного об'єкта звужує важливе ролеве (функціональне) призначення гарантій — оптимальне вирішення питань місцевого значення. Тому, на наш погляд, найбільш вдалим є термін "гарантії місцевого самоврядування". Він набагато ширший за інші вживані в літературі поняття. Адже до числа гарантій місцевого самоврядування належить і правова база місцевого самоврядування, і наявність системи муніципальних прав і свобод та повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також обов'язків органів і посадових осіб державної влади у галузі місцевого самоврядування тощо. Крім того, до гарантії місцевого самоврядування варто відносити і реальні дії держави в особі його органів і посадових осіб, що створюють необхідну обстановку для успішної діяльності місцевого самоврядування.

Більш того, звертає на себе увагу й те, що кожна з цитованих нами наукових позицій щодо гарантій місцевого самоврядування зміщує акценти лише на тому чи іншому моменті у розумінні місцевого самоврядування: гарантії місцевого самоврядування як влади, або як права, принципу тощо. Але, як відомо, місцеве самоврядування — складне й багатоманітне соціально-політичне явище, ніж це може видатися при формальному аналізі як юридичної доктрини, так і норм міжнародно-правових актів в галузі місцевого самоврядування та норм Конституції і законів України, що визначають основні, однак не всі, а найбільш загальні принципи його організації та функціонування. Саме тому довкола нього традиційно виникали і продовжують виникати дискусії, у ході яких дістають вияв насамперед спроби визначити його природу та сутність.

Очевидно, що за таких умов місцеве самоврядування та система його гарантій не можуть не бути підданими теоретичному осмисленню за різними напрямами дослідницького пошуку. До таких напрямів належать оцінки місцевого самоврядування:

як принципу організації та здійснення влади на місцях, форми самоорганізації та самодіяльності громадян1;

як складової частини організації управління суспільством;

як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

як децентралізованої форми управління;

як принципу організації та здійснення публічної влади та детермінованого цим принципом права місцевого населення, громадян — мешканців відповідної території (територіальних громад) незалежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення;

як основи конституційного ладу, права населення на самостійне вирішення питань місцевого значення та форми народовладдя;

як волевиявлення територіальних громад через вибори, референдуми та в інші форми або через утворювані ними органи тощо.

Кожний напрям у дослідженні місцевого самоврядування наголошує на одному аспекті феномена локальної демократії та є по-своєму правильним. Одночасно, лише комплексне розуміння місцевого самоврядування в сукупності всіх його проявів та соціально-політичних впливів у суспільстві дозволить оптимально усвідомити його сутність, зміст і форму.

Звертає на себе увагу й той факт, що в літературі дуже часто під гарантіями розуміють певні "умови", однак, при цьому вказується на їх "закріплення" муніципальним правом4. З цим не можна погодитися принаймні тому, що більшість економічних, політичних, духовних та інших суспільних відносин, які впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування, не можуть бути юридично регламентовані нормами права взагалі та нормами муніципального права зокрема. Адже хіба такі категорії, як, наприклад, фактичний стан екології, рівень життя людей, ступінь розвитку загальної та правової культур, політична обстановка в країні, протистояння гілок влади, поведінка опозиційних сил, авторитет лідерів як на рівні держави (Президента України), так і на рівні місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови) суттєво не впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування? Безумовно, впливають. Між тим усі ці чинники залишаються за межами правового регулювання1.

Мета гарантій місцевого самоврядування — сприяння безперешкодному й ефективному вирішенню питань місцевого значення як органами й посадовими особами місцевого самоврядування, так і, передусім, територіальною громадою безпосередньо.

Реалізація закладеної в гарантіях мети припускає наявність дій, без яких неможливе досягнення позитивного результату.

Гарантії місцевого самоврядування визначаються також поводженням, діяльністю відповідних суб'єктів. Тому при визначенні гарантій місцевого самоврядування необхідно виходити з того, що вони мають переважно своїм предметом діяльність відповідних суб'єктів. До суб'єктів, що забезпечують реалізацію повноважень місцевого самоврядування, належать перераховані в Конституції і в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" органи, підприємства, установи, організації, їхні посадові особи, а також людина і громадянин. їхня діяльність і є процесуальною ознакою поняття "гарантії місцевого самоврядування".

Адже деякі види гарантій місцевого самоврядування не були закріплені в нормах права і носили характер звичаїв, що виникли у процесі муніципальної діяльності, що передусім стосується інформаційного забезпечення діяльності місцевого самоврядування, процесуальних гарантій здійснення повноважень і деяких інших. З часом, після накопичення і узагальнення муніципального досвіду, деякі з цих гарантій були санкціоновані державою через закріплення в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" і в низці інших нормативних актів. Проте на їхній базі виникають нові, такі що гарантують здійснення повноважень місцевого самоврядування, звичаї, що є основною тенденцією відносно звичаїв і правових норм в регулюванні діяльності місцевого самоврядування в Україні. Тому матеріальною ознакою поняття гарантій місцевого самоврядування є те, що вони виявляються в необхідній обстановці і закріплені в нормах права, втілюються в актах застосування права, у місцевих звичаях і традиціях.

Обов'язковою передумовою існування гарантій слугують правові акти, що визначають умови, за яких місцеве самоврядування набуває конкретного права і несе обов'язок. Найважливіший соціально-юридичний зміст правових відносин полягає ще в тому, що вони припускають подальшу конкретизацію прав і обов'язків залежно від юридичних фактів.

Виходячи зі сказаного, поняття гарантій місцевого самоврядування має такі характерні ознаки:

— наявність конкретної мети (об'єктної визначеності) — гарантії забезпечують механізм визнання, набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту муніципальних прав і свобод, а також реальну здатність територіальних громад безпосередньо або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

— мають певні визначені у законодавстві параметри (дія у часі, просторі та за колом суб'єктів) — гарантії можуть діяти постійно з моменту визнання місцевого самоврядування на всіх етапах муніципального будівництва або можуть носити періодичний чи разовий характер; їх гарантуючий вплив може поширюватися на всю територію держави або обмежуватися певним локальним середовищем; деякі з них є гарантами всіх учасників муніципально-правових відносин, деякі — лише окремих суб'єктів;

— мають матеріалізований характер (конкретне середовище реалізації та нормативну оформленість) — гарантії містяться в необхідній для реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування політико-правовій і соціально-економічній обстановці, виходять із загальних принципів права, а також закріплюються у національному законодавстві, міжнародно-правових документах, локальних нормативно-правових актах, відображаються у місцевих звичаях і традиціях;

— наявність процесуальної визначеності (мають динамічний характер) — гарантії обумовлюються переважно реальною діяльністю територіальних громад, жителів-членів цих громад, а також органів, підприємств, установ, організацій і їхніх посадових осіб щодо вирішення питань місцевого значення;

— носять каузальний характер (мають певну мотивацію, наявність попередніх підстав встановлення) — гарантії значною мірою функціонують уже після настання юридичних фактів, з якими пов'язується визнання системи муніципальних прав і свобод й набуття їх певними суб'єктами, а також накладання відповідних юридичних обов'язків для досягнення визначеного, заздалегідь передбаченого результату.

Єдність даних ознак характеризує гарантії місцевого самоврядування, що являють собою зумовлену діяльністю територіальних громад і місцевих жителів, а також органів, підприємств, установ, організацій і їх посадових осіб систему взаємозалежних засобів, з допомогою яких забезпечується безперешкодне й ефективне здійснення муніципальних прав і свобод, а також виконання юридичних обов'язків щодо місцевого самоврядування.

Таким чином, гарантії місцевого самоврядування — це необхідне для набуття, володіння, користування та розпорядження муніципальними правами й свободами політико-правове і соціально-економічне оточення і спеціальний механізм, які разом забезпечують і захищають діяльність територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення.

Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування. Конституцією України визнається місцеве самоврядування, закріплюються його основи, а також встановлюються фундаментальні принципи його організації і діяльності. Принципи, як відомо, — це об'єктивна закономірність, характерна для будь-якого суспільно-політичного явища, сформульована у вигляді конкретної ідеї чи правила. Оскільки більшість принципів є водночас правовими нормами ("нормами-принципами"), ними варто неухильно керуватися не тільки в теорії, а й у повсякденній практиці, отже, їх можна розглядати і як загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування.

По суті ці гарантії є складовою системи гарантій усього конституційного ладу, логічним продовженням цих гарантій, виступаючи гарантіями місцевого самоврядування як фундаментального інституту конституційного ладу. Адже, наприклад, Європейською хартією про місцеве самоврядування встановлюється, що місцеве самоврядування складає одну з основ будь-якого демократичного ладу. Принцип місцевого самоврядування — проголошується у ст. 2 цього документа — має бути визнаним у внутрішньому законодавстві і, по можливості, в конституції держави.

Конституція України, визначаючи українську державу як демократичну, правову та соціальну, фіксує найважливіші системоутворюючі ознаки її демократизму, які знаходять свій вияв передусім у принципах суверенності суспільства і держави, народовладді, поділі державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, ідеологічному, економічному та політичному плюралізмі (багатоманітні), етнічній багатонаціональності і політичній єдності українського народу, визнанні та гарантуванні місцевого самоврядування тощо та водночас встановлює й систему гарантій реалізації цих фундаментальних принципів конституційного ладу.

У свою чергу, виходячи з загальновизнаних принципів організації та діяльності локальної демократії місцеве самоврядування як вияв влади Українського народу складає одну з фундаментальних основ конституційного ладу України та органічно вимагає створення та/або дотримання умов свого гарантування з боку всіх інших інститутів конституційного ладу. Так, Конституція України, закріплюючи місцеве самоврядування як один з елементів конституційного ладу, гарантує організаційну, правову та фінансову незалежність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування не може (не повинно) розглядатися як структурний і функціональний елемент системи державної влади. Це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундаментальний конституційний принцип, який встановлює, визнає і гарантує управлінську незалежність територіальних громад. Місцеве самоврядування як елемент конституційного ладу України створює умови для правотворчої, правозастосувальної і правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу. Також місцеве самоврядування в цій якості виступає ще в якості політико-правового, соціально-економічного та культурного стану місцевого життя, яке склалося під впливом конституційного механізму та чинників, що перекручують його.

Для конституційних основ гарантій місцевого самоврядування характерно й те, що вони визначають побудову і функціонування всієї системи місцевого самоврядування; допомагають усвідомити сутність і зміст місцевого самоврядування, його характерні риси й ознаки; виступають як критерій оцінки конституційної моделі місцевого самоврядування: наскільки вона відповідає концептуальним ідеям місцевої демократії; сприяють збереженню наступності в розвитку інститутів місцевого самоврядування тощо.

Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування охоплюють усі сторони його організації і здійснення. За ступенем такого охоплення вони поділяються на основні, що впливають на всі сфери місцевого самоврядування, та спеціальні, що належать лише до окремих сфер, місцевого самоврядування.

Дата добавления: 2014-01-07