Питання 3

Так, до числа основних відносять гарантії, які забезпечують реалізацію принципів демократизму держави й суспільства, соціальної держави, соціальної свободи, соціальної справедливості, гуманізму, рівноправності, єдності юридичних прав і обов'язків, законності тощо.

Усі конституційні основи гарантій місцевого самоврядування взаємозумовлені та тісно взаємопов'язані між собою. Вони реальні лише за умовою, якщо їм відповідає в суспільстві правовий порядок з його демократичною і гуманістичною спрямованістю. Лише тоді можна казати про наявність у суспільстві й державі справжнього муніципалізму як теорії та практики місцевого самоврядування. Якщо місцеве життя будується всупереч цим принципам, не відповідає їм — конституційні основи і гарантії муніципальної демократії стають декларацією, а муніци-палізм носить символічний та фіктивний характер.

Таким чином, визнання місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу виходить з намірів України бути демократичною, соціальною та правовою державою. Воно також свідчить про розуміння цінності місцевого самоврядування, яке забезпечує здійснення українським народом своєї влади, реалізацію прав громадян на участь в управлінні державними та місцевими справами, а також інших прав людини і громадянина.

Поряд з основними конституційними гарантіями місцевого самоврядування в Конституції закріплено й спеціальні гарантії:

самостійність рішення територіальними громадами та органами і посадовими особами місцевого самоврядування питань місцевого значення (ч. 1 ст. 140);

поєднання у місцевому самоврядуванні представницької та безпосередньої демократії (ч. З ст. 140);

непідпорядковуваність однієї територіальної громади іншій (частини 1 і 4 ст. 140);

обов'язковість наявності органів місцевого самоврядування (ч.4ст. 140);

пріоритетна роль представницьких органів місцевого самоврядування в системі органів місцевого самоврядування (ст. 141) тощо.

Так, наприклад, фіксація на конституційному рівні принципу виборності органів і посадових осіб місцевого самоврядування найповнішою мірою демонструє демократичний характер права людини на місцеве самоврядування. Одночасно воно тісно пов'язане з принципом самостійності місцевого самоврядування, тому що тільки обрані населенням органи та посадові особи місцевого самоврядування можуть бути незалежними у процесі вирішення питань місцевого значення.

Найважливішою конституційною гарантією місцевого самоврядування є також гласність. Гласність має особливе значення для населення, для реалізації його прав і свобод, у тому числі права на місцеве самоврядування. Конституція України приділяє чимало уваги означеній гарантії у вигляді фіксації права на інформацію через свободу друку і слова, збирання, зберігання, використання та поширення інформації, доступу до матеріалів і документів, демократичну діяльність ЗМІ, звіти посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням тощо.

До категорії конституційних гарантій належать і проголошені в Конституції України принципи:

забезпечення органами державної влади мінімальних місцевих бюджетів (ст. 142);

гарантованості мінімальних державних соціальних стандартів у галузі місцевого самоврядування (ч. З ст. 142);

державне визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7) тощо.

Державна підтримка місцевого самоврядування — одна з головних умов забезпечення самостійності місцевого самоврядування в Україні. Обумовлюється це особливою роллю держави у функціонуванні місцевого самоврядування в будь-якій країні на сучасному етапі, наприклад у правовому регулюванні, забезпеченні стабільності фінансово-економічної основи шляхом надання дотацій і субвенцій тощо. У цілому, зміст державної підтримки місцевого самоврядування полягає у створенні необхідних умов для становлення і розвитку місцевого самоврядування, сприяння населенню у здійсненні права на місцеве самоврядування.

До числа спеціальних конституційних гарантій місцевого самоврядування можна також віднести:

організаційне відокремлення місцевого самоврядування від системи органів державної влади;

відповідність матеріальних і фінансових ресурсів місцевого самоврядування його повноваженням;

різноманіття форм безпосереднього здійснення місцевого самоврядування;

поєднання колегіальності і єдиноначальності у місцевому самоврядуванні.

Так, наприклад, як спеціальну можна розглядати гарантію організаційної відособленості місцевого самоврядування. Положення, коли органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, є досить поширеним варіантом реалізації самостійності місцевого самоврядування у світовій муніципальній практиці, хоча це і не є обов'язковим правилом. Конституційна фіксація даного правила означає, що за місцевим самоврядуванням визнається особливе місце в політичній системі України: місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від неї. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ, а також тим, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження виконавчої влади. Поряд з цим, місцеве самоврядування як елемент політичної системи свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи та держави визнаються і гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.

Зміст ст. 7 Конституції та її місце в Основному Законі свідчать про визнання і гарантування місцевого самоврядування як фундаментального інституту, спрямованого на включення людини у процес управління справами суспільства. Таке визнання на конституційному рівні підносить інститут місцевого самоврядування в ранг природного права — права жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, в межах законів, власної фінансово-економічної бази та під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних і невідчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності. У силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Тобто право на місцеве самоврядування виступає як найважливіша складова частина єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право територіальної громади має не дарований характер, а належить їй в силу природи. Держава з допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її, а створюючи умови для самостійного вирішення ним питань місцевого значення.

Стосовно місцевого самоврядування, самостійність — ключове поняття. Це означає, що органи місцевого самоврядування наділяються власною компетенцією, що належить тільки їм, що вони вільні у здійсненні своїх повноважень, які реалізують під свою відповідальність. Самостійність місцевого самоврядування на сучасному етапі конституційного будівництва виявляється також у тому, що органи місцевого самоврядування за Конституцією України, не включаються в систему органів держави. Про це свідчить те, що в Основному Законі структурно виділений окремий розділ "Місцеве самоврядування" (статті 140—146).

Таким чином, під загальними конституційними основами гарантій місцевого самоврядування слід розуміти систему передбачених Конституцією та прийнятими на її основі й відповідно до неї законами базових конституційних принципів, закріплених в розділі І Конституції України, які формують юридичну модель усього суспільства, держави, їх взаємовідносин між собою, людиною та її асоціаціями (територіальними, релігійними громадами тощо), а також національного права в сукупності всіх його галузей. Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування — це також і здійснення цих принципів, реальний стан суспільства, держави, муніципальної демократії та правової системи, який склався під їх впливом. Одночасно, саме місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу являє собою фундаментальний принцип організації та здійснення влади в суспільстві та державі, я кий поряд з іншими принципами визначає та гарантує демократичне владарювання в нашій країні.

Питання 2. Система гарантій місцевого самоврядування

Система гарантій місцевого самоврядування. З метою ефективного забезпечення функціонування місцевого самоврядування існує дуже складна система його гарантій. У державознавстві немає єдиної думки щодо системи гарантій місцевого самоврядування, їх класифікації. Більшість авторів виокремлюють загальні гарантії, до яких належать економічні, політичні, соціальні та духовні гарантії, і спеціальні (юридичні або правові) гарантії.

Так, К. С. Шугрина пише про загальні та юридичні гарантії. До перших вона відносить організаційно-політичні, економічні, духовні, соціальні, а до юридичних — гарантії організаційної та фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування.

М. О. Пухтинський серед гарантій місцевого самоврядування виділяє

1) загальні, зумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери;

2) конституційні, визначені Конституцією і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування;

3) організаційно-правові, що забезпечують організаційну і правову автономію територіальних громад і органів місцевого самоврядування;

4) фінансово-економічні, спрямовані на дотримання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування і

5) міжнародно-правові, декларовані в міжнародно-правових актах.

Автори одного з навчальних посібників з муніципального права розрізняють загальні гарантії, серед яких виділяються політичні, економічні, соціальні, культурно-ідеологічні (духовні) та організаційні, а також спеціальні (юридичні) гарантії, до яких відносять правові принципи організації та діяльності місцевого самоврядування, інститут відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, порядок розгляду звернень органів місцевого самоврядування, судовий захист прав місцевого самоврядування тощо.

Оригінальною є позиція Ю. М. Тодики з цього питання. Він розглядає систему гарантій місцевого самоврядування як сукупність економічних, юридичних, організаційних, кадрових та інформаційних гарантій.

Завдання класифікації полягає у чіткій систематизації об'єктів і фіксуванні їхніх властивостей і відносин для полегшення орієнтування в ній. У теоретичному відношенні — це, насамперед, питання вибору критеріїв класифікації та чіткого керівництва ними, а також раніш наведеним визначенням гарантій місцевого самоврядування; у практичному відношенні — це питання повноти охоплення гарантуючого впливу в процесі муніципальної діяльності суб'єктів відносин місцевого самоврядування.

Уявляється доцільним як основні критерії класифікації гарантій місцевого самоврядування виділяти: 1) сферу (об'єкт) суспільних відносин, на яку поширюється сила гарантуючого впливу; 2) форму нормативно-правової фіксації гарантій місцевого самоврядування; 3) технологію діяльності територіальних громад та інших суб'єктів відносин місцевого самоврядування тощо.

Об'єктні гарантії місцевого самоврядування. Найбільш важливе значення у системі гарантій місцевого самоврядування мають об'єктні гарантії місцевого самоврядування. Критерієм виділення цих гарантій є сфери суспільного життя, в яких визнаються та здійснюються муніципальні права і свободи та функціонує (може функціонувати) місцеве самоврядування. Це сфери політична, економічна, соціальна, ідеологічна (духовна, культурна) та зовнішня. Цим сферам суспільних відносин відповідають такі гарантії місцевого самоврядування: політичні, економічні, соціальні, ідеологічні (духовні, культурні) та зовнішні.

Думається, що виділення даної групи гарантій логічно виходить з розуміння місцевого самоврядування як права людини та територіальної громади вирішувати питання місцевого значення. Адже, розглядаючи місцеве самоврядування через призму прав і свобод людини і громадянина, його можна визначати як визнані та гарантовані державою природні можливості людини та її асоціацій (територіальних громад) самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення в різних сферах суспільного життя, зокрема політичній, економічній, соціальній, культурній та ін. У зв'язку з цим, безумовно, різноманітні форми прояву та реалізації даних можливостей потребують свого гарантування та захисту.

Для повнішого з'ясування поняття цієї групи гарантій варто виходити з того, що їхній гарантуючий механізм проявляється в умовах відповідного політико-правового клімату в державі та суспільстві, необхідній соціально-побутовій та економічній обстановці, у певній моральній, ідеологічній атмосфері суспільства. Функціонування права, всієї системи юридичних засобів відбувається у певному соціальному середовищі, яке віддзеркалює ставлення до права і законності з боку суспільства, держави, політичних партій, характеризує умови реалізації юридичних норм, стан правової культури і правового виховання і т. ін. Тому як загальні об'єктні гарантії місцевого самоврядування можна розглядати ті політичні, економічні, соціальні умови, духовні підвалини та цінності суспільства, організаційні засоби, які є передумовами визнання, встановлення місцевого самоврядування та стимулювання його розвитку; забезпечують певну стійкість, послідовність і стабільність в організації та діяльності місцевого самоврядування; створюють реальні можливості для якнайповнішої реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування тощо.

Дані умови значною мірою впливають на процес забезпечення діяльності місцевого самоврядування. Від об'єктивних умов, в яких існує місцеве самоврядування, залежить більшість їхніх гарантій.

Очевидно, що в широкому політико-правовому та соціологічному розумінні до загальних об'єктних гарантій місцевого самоврядування як елемента демократії має бути віднесено і ступінь розвитку громадянського суспільства. Адже місцеве самоврядування — це один з найважливіших інститутів громадянського суспільства і механізм формування такого суспільства. У свою чергу, саме громадянське суспільство, його інститути є важливими гарантами муніципальної демократії.

Серед об'єктних гарантій місцевого самоврядування, необхідно передусім виділити політичні гарантії. Під політичними гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти демократичний характер політичного режиму в країні, який зумовлює не тільки визнання за населенням права на місцеве самоврядування, а й володіння, користування, розпорядження цим правом, його всіляку підтримку та захист державою. Тільки в демократичній державі можливе існування місцевого самоврядування, оскільки останнє, виступаючи однією з основ конституційного ладу, являє собою головний принцип організації і здійснення публічної влади, поряд з іншими конституційними принципами визначає систему демократичного управління в державі. Це система державної влади, яка заснована на принципах:

поділу влади, розмежування предметів відання органів державної влади та місцевого самоврядування;

народовладдя, що здійснюється на основі політичного та ідеологічного різноманіття безпосередньо народом, а також через органи державної влади й органи місцевого самоврядування;

самостійності місцевого самоврядування в межах своїх повноважень;

реального забезпечення основних прав і свобод людини і громадянина тощо.

Значною мірою розвиток місцевого самоврядування залежить від рівня розвитку економіки в державі, життєвого рівня людей, соціальної структури суспільства тощо. Тому економічними гарантіями місцевого самоврядування виступають:

економічна система суспільства, в основі якої лежать принципи ринкової економіки;

єдність економічного простору;

вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів;

підтримка конкуренції, свобода економічної діяльності, підприємництва та праці;

визнання, плюралізм, рівноправність і рівний захист різних форм власності, у тому числі комунальної.

До соціальних гарантій місцевого самоврядування належать:

соціальна стабільність, розвиток соціальної структури суспільства;

формування основних соціальних груп, зокрема наявність "середнього класу";

можливість задоволення мінімальних потреб кожного члену суспільства;

ефективна система соціального забезпечення;

діяльність держави, спрямована на всебічний розвиток особистості тощо.

Ідеологічними (духовними, культурними) гарантіями

місцевого самоврядування виступають:

система існуючих у країні ідеологічних і культурних цінностей;

загальний рівень громадської свідомості, в тому числі правосвідомості;

ідеологічне різноманіття;

заборона на розпалювання соціальної, расової, міжетнічної та релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини;

оцінка тих чи інших явищ життя передусім з позицій моральності, справедливості;

можливість міждержавного обміну культурними цінностями;

існуючі в суспільстві історичні, етнонаціональні, місцеві традиції та звичаї.

Ігнорування цих традицій і звичаїв органами та посадовими особами місцевого самоврядування, державою уповільнює реалізацію завдань і цілей місцевого самоврядування. І, навпаки, врахування і використання місцевих звичаїв і традицій при визначенні основних задач, спрямованих на реалізацію прав і потреб громадян, пов'язаних з їхньою національною приналежністю, вказує нате, що органи місцевого самоврядування безпосередньо виражають інтереси жителів і сприяють здійсненню їхніх етнокультурних інтересів.

Важливе місце в системі духовних гарантій місцевого самоврядування посідає правосвідомість, що являє собою сукупність поглядів, ідей, які виражають ставлення людей до права, законності, правосуддя, їх уяву про те, що є правомірним чи неправомірним. Як гарант здійснення повноважень правосвідомість виражає ставлення людей до суб'єктивних прав, здійснення цих прав і виконання обов'язків, покладених на громадян законом.

Не можна не погодитися з тим, що до системи культурно-ідеологічних гарантій належать:

формування муніципального права як комплексної галузі публічного права;

розробка стратегії законодавчої діяльності в галузі місцевого самоврядування;

проведення фундаментальних наукових досліджень в галузі місцевого самоврядування та муніципального менеджменту;

розробка сучасних муніципальних управлінських технологій тощо1.

Як зовнішні об'єктні гарантії місцевого самоврядування можна назвати зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні, зовнішньосоціальні та ін. Наявність цих гарантій обумовлена наявністю системи зовнішньодержавних умов і чинників, які, своєю чергою, зумовлюють визнання,"становлення, організацію, діяльність і захист муніципальних прав і свобод. Так, тріумфальний рух принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації, що відбувся в Європі та США після другої світової війни, породив загальноєвропейську тенденцію муніципалізації конституційного життя та конституційного права. У світі все більше усвідомлюють, що надмірний централізм не тільки не змінює на краще державу, а й призводить до нездатності державного апарату. Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація стають тепер провідними принципами європейської політики та конституційно-ітравового регулювання. Так, основна спрямованість принципу субсидіарності у XX ст. полягала в подоланні фашистських і соціалістичних тенденцій, захисті автономії особи та права на самоврядування нижчих політичних одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядалася як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність, місцеве і регіональне самоврядування, право приватної власності, всебічний соціальний захист, визнає принципи ринкової економіки тощо. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності нині проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою (Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 p., проект Європейської хартії регіонального самоврядування). З одного боку, визнання та гарантування широкого каталогу прав територіальних колективів у демократичних країнах створює умови для формування в них моделі так званої "муніципальної держави", а, з іншого — розвинуте місцеве самоврядування бачиться як "пускач" процесу євроінтеграції1.

Отже, серед гарантій місцевого самоврядування можна виділити загальні об'єктні гарантії, тобто ті політичні, економічні, соціальні, культурні і міжнародні умови, підвалини і цінності суспільства, що слугують передумовами розвитку місцевого самоврядування; забезпечують визначену стійкість і стабільність у діяльності місцевого самоврядування і створюють реальні можливості для найбільш оптимального вирішення завдань, які постають перед місцевим самоврядуванням.

Дата добавления: 2014-01-07