Особенности управления природопользованием на переходном к рынку этапе

Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приве­дет к стремлению производителей получать наибольшую при­быль, в том числе — за счет экономии на природоохранных из­держках, в обход указаний директивных органов. Поэтому необ­ходимо создать такие условия, чтобы стало экономически невы­годным отрицательное воздействие на природу и нерациональное природопользование. Важный шаг в этом направлении — расши­рение сферы применения экономических методов управления, которые в широком смысле объединяют ме­ханизмы регулирования процессов природопользования, созда­ющие материальную заинтересованность субъектов хозяйство­вания в рациональном использовании и охране богатств приро­ды.

Экономические методы управления предполагают использо­вание стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. К таким рычагам относятся:

♦ рентные платежи:

♦ платежи за использование природных ресурсов и загрязне­ние окружающей среды (экологический налог);

♦ компенсационные выплаты за изъятие природного ресурса из целевого использования или ухудшение его качества в ре­зультате производственной деятельности;

♦ штрафы за нарушение экологических стандартов и лими­тов природопользования;

♦ система налоговых льгот, льготное кредитование и субси­дирование и др.

Посредством экономических методов в экологической сфере реализуются меры поощрительного, запретительного и компен­сационного порядка.

Следует, однако, заметить, что успешное применение стои­мостных механизмов возможно лишь при четко регламентируе­мой системе государственных стандартов, разработка и реализация которых требуют использования административ­ных методов, директивно ограничивающих нерациональ­ное природопользование посредством нормативно-правового ме­ханизма. Последний предполагает применение таких инстру­ментов, как экологическое законодательство, прогнозирование и планирование природопользования и природоохранной дея­тельности, лицензирование природопользования, нормирова­ние качества окружающей среды, лимитирование объемов выб­росов загрязнений и др.

Административные методы управления природопользовани­ем предполагают также формирование системы и осуществле­ние руководства организационно-хозяйственными мероприяти­ями по реализации проводимой государством экологической по­литики. К таким мероприятиям могут быть отнесены:

♦ экологический мониторинг;

♦ учет и контроль за природоохранной деятельностью природопользователей;

♦ экологическая экспертиза и аудит;

♦ организация научно-исследовательских и проведение природовосстановительных и природосберегающих работ;

♦ международное экологическое сотрудничество и т.п.
Задача административных органов — оказывать влияние на принятие решений субъектами хозяйствования, побуждая их как к выполнению намеченных экологических программ, так и к самостоятельному поиску наиболее эффективных средств борьбы с загрязнением среды обитания человека.

В условиях реформирования экономики, перехода к рыноч­ным отношениям снижается степень вмешательства государ­ственных структур в хозяйственную деятельность производите­лей, расширяется свобода действий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и производственных проектов, су­жается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление (в трактовке, из­ложенной выше) развертывается на уровне производственного объекта и сводится, в основном, к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.

На макроуровне воздействие властных структур приобретает характер регулирования, что предполагает снижение степени "зарегламентированности" природоохранной деятельности, от­каз от прямого вмешательства органов государственного управ­ления в деятельность субъектов хозяйствования, безусловного приоритета командно-распорядительных методов, администра­тивного давления. Регулирование природопользова­ния, или экологическое регулирование, представляет собой сис­тему способов и мер государственного воздействия на экологиза- цию общественного развития посредством гармоничного сочета­ния механизмов административного управления (нормативно-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стимулирования. Только такое сочетание экономических и ад­министративных методов управления, исключающее прежнюю "сверхрегламентацию" природоохранной деятельности, позво­лит создать действенный ХМП. Схематически современная сис­тема регулирования природопользования (экологического регу­лирования) представлена на рис.13.1.

Важнейшим звеном механизма управления являются его организационные структуры — система органов власти и управле­ния природопользованием. К управлению природопользовани­ем причастны все ветви власти: представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполня­ет свои функции и имеет подразделения, специально уполномо­ченные для регулирования экологической сферы. Организаци­онно управление природопользованием осуществляется посред­ством территориального и отраслевого принципов.

Окружающая среда как объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе своеобразна. Объекту управления должна соответствовать и система органов управления, отража­ющая, с одной стороны, целостность природы, с другой — ее ре­гиональное своеобразие. Именно такой подход к проблемам при­родопользования обеспечивается территориальным принципом управления, который реализуется в нашей стране следующим образом.

Глава государства, Президент Республики Беларусь, в соот­ветствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся и природоохранных проблем), которые имеют силу на всей терри­тории страны. Президент сам или через создаваемые им влас­тные структуры контролирует соблюдение природоохранного законодательства местными органами управления и самоуправ­ления, а также подведомственными органами.

Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным и законодательным органом госу­дарства, определяет основные направления государственной экологической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования, при необходимости объявляет территории зонами экологического бедствия. В Палате представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зави­сит окончательная форма принимаемых экологических зако­нов.

Правительство, Совет Министров Республики Беларусь, яв­ляется центральным органом госуправления и осуществляет ис­полнительную власть в республике, в том числе реализует госу­дарственную экологическую политику, разрабатывая и претво­ряя в жизнь экологические программы и крупные природоох­ранные мероприятия, координируя деятельность министерств и иных республиканских органов управления в части охраны ок­ружающей среды и природопользования, определяя направле­ния международного экологического сотрудничества.

На местах территориальный принцип управления природо­пользованием реализуется областными, городскими, районны­ми, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а также их исполкомами, которые несут ответственность за состояние окру­жающей среды на подведомственных территориях, выполнение государственных экологических программ и прочих природоох­ранных мероприятий, а также разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют их матери­ально-техническое и финансовое обеспечение. Законом "О мес­тных органах власти" (1991) исполнительным комитетам мес­тных советов предоставлено право устанавливать порядок госу­дарственного экологического контроля на своих территориях и координировать всю природоохранную деятельность в регионе.

Отраслевой принцип управления природопользованием проявляется в осуществлении государственного контроля за сос­тоянием природных ресурсов и принятии мер по их охране и ра­циональному использованию со стороны отраслевых министерств и ведомств, которые относятся к органам специальной компетен­ции, уполномоченным выполнять природоохранные функции. Ос­новным государственным органом управления природопользова­нием в Республике Беларусь является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Минприроды Респуб­лики Беларусь). На него возложены следующие функции:

♦ разработка и проведение единой государственной полити­ки в области охраны окружающей среды и рационального ис­пользования природных ресурсов;

♦ комплексное управление природоохранной деятельностью в республике, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области;

♦ государственный контроль за использованием и охраной природных ресурсов;

♦ разработка предложений по совершенствованию ХМП, экологических нормативов и правил;

♦ проведение государственной экологической экспертизы;

♦ обеспечение населения экологической информацией, учас­тие в создании системы экологического образования и воспита­ния, взаимодействие с общественными природоохранными ор­ганизациями;

♦ осуществление международного сотрудничества в преде­лах своей компетенции и др.

Подведомственными Минприроды Республики Беларусь орга­нами управления природопользованием на местах являются 6 об­ластных, Минский городской комитеты и 123 гор(рай)инспекции природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые выполняют в местном масштабе те же функции, что и головное министерство. Кроме того, они применяют и меры администра­тивного воздействия к субъектам, наносящим ущерб окружаю­щей среде: налагают штрафы, направляют представления в су­дебные органы и пр.

В систему Минприроды входят также департамент рыбоох­раны, отвечающий за использование и воспроизводство рыб и водных беспозвоночных; департамент гидрометеорологии, кото­рый проводит мониторинг состояния поверхностных вод, атмос­ферного воздуха, почв, радиоактивного загрязнения природной среды; производственное объединение "Белгеология" в компе­тенции которого, помимо геологоразведочных функций, нахо­дится мониторинг состояния подземных вод и проведение иссле­дований, связанных с воздействием на них аварии на ЧАЭС. В ведении Минприроды состоят и научные организации: Цен­тральный научно-исследовательский институт комплексного ис­пользования водных ресурсов (ЦНИИКИВР), Белорусский на­учно-исследовательский геологоразведочный институт (Бел-НИГРИ), Республиканский научно-технический центр дистан­ционной диагностики природной среды "Экомир", Белорусский научно-исследовательский центр "Экология".

Иными специально уполномоченными государственными ор­ганами в области охраны окружающей среды являются также:

♦ Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь: на него возложено решение всех задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, радиоактивного загряз­нения, последствий, вызванных стихийными бедствиями, про­изводственными авариями и катастрофами. При министерстве функционирует департамент по надзору за безопасным ведени­ем работ в промышленности и атомной энергетике;

♦ Министерство здравоохранения Республики Беларусь: в его ведении находится санитарно-эпидемиологическая служба, а к компетенции органов санитарного надзора отнесены вопросы гигиены труда, контроль за качеством питьевой воды и продук­тов питания, соблюдением санитарных правил содержания улиц, дворов и иных территорий населенных пунктов;

♦ Министерство внутренних дел Республики Беларусь: сила­ми экологической милиции обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств;

♦ Государственный таможенный комитет Республики Бела­русь: выполняет природоохранные функции путем предотвра­щения вывоза животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также препятствуя незаконному ввозу товаров, пред­ставляющих экологическую опасность;

♦ Комитет по проблемам последствий катастрофы на ЧАЭС при Совете Министров Республики Беларусь;

♦ Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь: занимается вопро­сами учета земель, ведением государственного земельного ка­дастра, осуществляет контроль за использованием и охраной зе­мель, руководит землеустроительной службой;

♦ Комитет лесного хозяйства при Совете Министров Респуб­лики Беларусь: осуществляет контроль за состоянием, использованием, воспроизводством и охраной лесов, а также ведет их государственный учет и государственный лесной кадастр;

♦ Управление делами администрации Президента Республики Беларусь: осуществляет руководство природоохранной деятель­ностью на территории национальных парков и заповедников.

Значительную роль в организации контроля за состоянием окружающей среды и использованием природных ресурсов вы­полняют общественные организации и объединения: Белорус­ское общество охраны природы, Белорусское общество охотни­ков и рыболовов, Белорусское молодежное движение "Белая Русь", Белорусский социально-экологический союз, Белорус­ская экологическая партия "зеленых".

Сложившаяся система управления экологической сферой в рес­публике (рис. 13.2) недостаточно гибкая и обеспечивает в пер­вую очередь, к сожалению, отраслевые, а не природоохранные интересы, поскольку одни и те же министерства совмещают производственные функции с контролем за качеством и потреб­лением природных ресурсов. Разработка мероприятий по охра­не окружающей среды и рационализации ресурсопотребления, финансирование этих мероприятий осуществляются теми же министерствами и ведомствами.

Организация управления природопользованием по отрасле­вому принципу содержит ряд существенных недостатков:

♦ отраслевой подход не учитывает взаимосвязи, взаимообус­ловленности компонентов природной среды, поскольку каждая отрасль имеет дело с определенным видом природных ресурсов, а ведомственная разобщенность не способствует комплексности природоохранной деятельности;

♦ контроль за рациональностью использования природных ресурсов со стороны министерств, эксплуатирующих эти ресур­сы, малоэффективен;

♦ управление эксплуатацией одного ресурса несколькими ведомствами зачастую приводит к истощению данного ресурса (например, земель, руководство использованием которых осу­ществляют как Комитет по земельным ресурсам, так и Минсель­хозпрод);

♦ контролирующие органы практически не несут ответствен­ности за обеспечение нормативного уровня природной среды;

♦ предприятия, ориентированные на достижение максималь­ной прибыли, не заинтересованы в ресурсосбережении, сниже­нии отходов производства, поскольку это приводит к росту не­производительных, с точки зрения хозяйственников, затрат.

Многообразие горизонтальных связей на уровне региона, тесное взаимодействие природных и социально-экономических систем обусловливают необходимость обеспечения приоритета территориального (регионального) подхода в управлении приро-допользованием. Это означает, что полноправным распорядите­лем природных ресурсов должны быть Советы депутатов, кото­рые ориентировали бы природопользователей всеми доступны­ми методами на решение актуальных экологических проблем.

На уровне субъектов хозяйствования управление природо­пользованием осуществляет их администрация. Функции уп­равления охраной окружающей среды на предприятиях состоят в планировании природоохранных мероприятий, эксплуатации основных природоохранных фондов и контроле за выбросами (сбросами) загрязнений. Реализация их должна способствовать совершенствованию технологии производства, ремонтно-эк-сплуатационных и наладочных работ, безаварийной работе обо­рудования, своевременному выполнению планово-предупреди­тельного и текущего ремонтов.

К природоохранному комплексу предприятий относятся группы охраны природы при главном инженере, главном энерге­тике или главном технологе, участки очистных сооружений и водоканализации, газопылеулавливающие установки, санитарно-промышленные лаборатории. Количество работающих в приро­доохранных подразделениях может составлять 3—5 % от общей численности рабочих. Как правило, один из заместителей дирек­тора предприятия является ответственным за охрану природы.

Определенные природоохранные функции выполняет и от­дел техники безопасности: осуществляет проверку работы вен­тиляционных, санитарно-технических систем и т.п.

Важное место в природоохранной деятельности принадле­жит заводским лабораториям, которые осуществляют контроль за состоянием сточных вод, работой очистных сооружений. Их деятельность в свою очередь контролируется районными санэ­пидемстанциями, органами водоочистки, Минприроды.

Оценивая сложившуюся в Беларуси структуру управления природопользованием в целом, нельзя не отметить ее излиш­нюю дробность и наличие параллельно работающих подразделе­ний. Это приводит к размытости границ ответственности конк­ретных органов и поэтому требует дальнейшего совершенствова­ния организационной структуры управления в целях повыше­ния ее действенности.

Дата добавления: 2014-01-07