Лекция по муниципальному праву

Царёв А.Ю.

для студентов заочного отделения юридического факультета МГПУ

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления (принята Советом Европы в 1990 г., ратифицирована РФ в 1998 г.) органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, а принцип местного самоуправления должен быть закреплен в законодательстве и, по возможности, в конституции страны – члена Совета Европы.

Под местным самоуправлением в Хартии понимается: право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там, где это допускается по закону.

В соответствии с Конституцией РФ:

в РФ признается и гарантируется местное самоуправление;

установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ;

местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом местных традиций; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения их населения;

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления;

структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

граждане РФ имеют право избирать и избираться в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме;

граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления;

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельны;

в органах местного самоуправления, наряду с государственным языком РФ, употребляются государственные языки республик;

должностные лица и органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы;

решения и действия (или бездействие) должностных лиц и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд;

местное самоуправление обеспечивает населению самостоятельное решение вопросов местного значения, в т. ч. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;

органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище; жилище из муниципальных фондов предоставляется бесплатно или за доступную плату нуждающимся в нем малоимущим и иным указанным в законе гражданам;

в муниципальных учреждениях здравоохранения медицинская помощь гражданам оказывается бесплатно;

в муниципальных образовательных учреждениях гарантируются общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование;

органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия – путем принятия закона с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству;

местное самоуправление гарантируется: правом на судебную защиту; компенсацией дополнительных местных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти; запретом на ограничение прав органов местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает населению решение вопросов местного значения:

самостоятельное и под свою ответственность;

непосредственно и через органы местного самоуправления;

исходя из интересов населения с учетом местных традиций;

в пределах, установленных законом.

В названном ФЗ содержатся правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления, наряду с вышеназванными правовыми актами,составляют содержащие муниципально-правовые нормы:

общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ;

федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ;

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

муниципальные правовые акты – уставы муниципальных образований, а также решения, которые приняты муниципальными органами власти, на местных референдумах и сходах граждан.

Территориальные основы местного самоуправления (система правовых норм о территориях, на которых осуществляется местное самоуправление).

Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях. Муниципальными образованиями являются:

сельское поселение – сельский населенный пункт (поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и др.) или несколько таковых, объединенных общей территорией;

городское поселение – город или поселок;

муниципальный район – несколько поселений, объединенных общей территорией, в которую могут входить и межселенные территории (территории вне границ поселений);

городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;

внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения.

Статусы и границы муниципальных образования устанавливаются законами субъектов РФ.

Изменение границы муниципального образования осуществляется в следующем порядке:

1) выдвижение инициативы изменения границы – населением (в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума) или любым органом власти (путем принятия соответствующего решения);

2) учет мнения населения – путем проведения голосования жителей или депутатов представительных органов соответствующих муниципальных образований (в зависимости от конкретных условий);

3) принятие закона субъекта РФ об изменении границы.

Преобразование муниципальных образований (их объединение, разделение, изменение статуса городского поселения) осуществляется в таком же порядке, как и изменение их границ.

Упразднение поселения допускается на территории с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступной местности, если численность его населения составляет не более 100 человек и решение о его упразднении принято на сходе его граждан.

Упразднение поселения осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения или любого органа власти, с учетом мнения населения соответствующего муниципального района, выраженного его представительным органом.

Территория упраздненного поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Создание вновь образованного поселения на межселенной территории осуществляется законом субъектов РФ по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, или любого органа власти, а также с согласия населения соответствующего муниципального района, выраженного его представительным органом.

Организационные основы местного самоуправления (система правовых норм об организации местного самоуправления).

Структуру органов местного самоуправления составляют:

1) представительный орган муниципального образования;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

4) контрольный орган муниципального образования;

5) иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования.

Первые три органа являются обязательными (кроме случаев, предусмотренных ФЗ). Их наименования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций.

Структура органов местного самоуправления нового муниципального образования определяется на местном референдуме (сходе граждан, если в муниципальном образовании не более 100 избирателей) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Но в поселении, где не более 100 жителей, обладающих избирательным правом, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляет сход граждан.

Представительный орган муниципального района может быть:

1) избранными – избираться на муниципальных выборах (при этом число депутатов от одного поселения, не может превышать две пятые от общего числа депутатов);

2) сформированным – состоять из глав поселений района и депутатов их представительных органов, избираемых этими органами по равной норме представительства (независимо от числа жителей поселения).

Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть менее:

7 человек – в поселении с населением менее 1 тыс. чел.;

10 человек – в поселении с населением от 1 до 10 тыс. чел.;

15 человек – в поселении с населением от 10 до 30 тыс. чел.;

20 человек – в поселении с населением от 30 до 100 тыс. чел.;

25 человек – в поселении с населением от 100 до 500 тыс. чел.;

35 человек – в поселении с населением свыше 500 тыс. чел.;

15 человек – в муниципальном районе;

10 человек – во внутригородской территории города федерального значения.

В исключительной компетенции представительного органа находятся:

принятие устава муниципального образования и его изменение;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление местных налогов и сборов, их изменение и отмена;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;

определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

контроль за исполнением должностными лицами и органами местного самоуправления их полномочий;

заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования и главы местной администрации о результатах их деятельности и деятельности подведомственных им органов, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом;

удаление главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительного органа определяются законом и уставом муниципального образования.

Проекты решений представительного органа о налогах и о расходах местного бюджета вносятся только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Решения представительного органа подписываются и опубликовываются главой муниципального образования. Если последний исполняет полномочия главы местной администрации, то он вправе отклонять их. Отклоненное решение, но одобренное в ранее принятой редакции не менее двумя третями депутатов, подлежит подписанию и опубликованию в 7–дневный срок.

Деятельность представительного органа организует глава муниципального образования, а если он исполняет полномочия главы местной администрации – председатель представительного органа, избираемый этим органом из своего состава.

Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в случае:

его роспуска (путем принятия закона субъекта РФ);

принятия им решения о самороспуске;

решения суда субъекта РФ о неправомочности его состава, в т. ч., в связи со сложением депутатами своих полномочий;

преобразования муниципального образования;

утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения его границ или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий его представительного органа в случае нарушения им срока издания правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

С прекращением полномочий представительного органа прекращаются полномочия его депутатов.

Если досрочно прекращены полномочия избранного представительного органа, то выборы в этот орган проводятся в сроки, установленные ФЗ, а в случае досрочного прекращения полномочий сформированного – представительные органы соответствующих поселений обязаны избрать его новый состав в месячный срок.

Главамуниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с его уставом либо избирается представительным органом из числа его депутатов, либо – на муниципальных выборах.

В первом случае является председателем представительного органа, а во втором – либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. В сформированном представительном органе всегда является его председателем.

Совмещение названных должностей допускается в сельском поселении, если об этом сказано в его уставе.

Глава муниципального образования:

представляет муниципальное образование и без доверенности действует от его имени;

подписывает и опубликовывает решения представительного органа;

издает правовые акты в пределах своих полномочий;

вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа;

обеспечивает осуществление органами местного самоуправления их полномочий;

подконтролен и подотчетен населению и представительному органу.

представляет представительному органу ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности подведомственных ему органов, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом.

Его полномочия прекращаются досрочно в случае:

отставки по собственному желанию;

удаления в отставку представительным органом;

отрешения от должности главой субъекта РФ;

признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

выезда его за пределы РФ на постоянное место жительства;

прекращения гражданства РФ, или приобретения иностранного гражданства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего его право на постоянное проживание в иностранном государстве (кроме случаев, предусмотренных в ФЗ);

отзыва избирателями;

стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, установленной судом;

досрочного прекращения полномочий представительного органа, из состава которого он был избран;

перехода от избрания депутатов представительного органа муниципального района к формированию этого органа из глав поселений и депутатов представительных органов поселений района;

преобразования муниципального образования;

утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения его границ или объединения его с городским округом.

Досрочно прекратившиеся полномочия главы муниципального образования временно переходят к должностному лицу в соответствии с уставом муниципального образования до избрания нового главы.

Местная администрация осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, указанных в уставе муниципального образования, и государственные полномочия, переданные ей по ФЗ или по закону субъекта РФ.

Ее структура утверждается представительным органом по представлению ее главы. В структуру могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы.

Руководит местной администрацией ее глава, каковым является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.

Условия контракта утверждаются представительным органом, а в муниципальном районе и городском округе, кроме того, законом субъекта РФ – в части, касающейся переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

Порядок проведения конкурса и численность конкурсной комиссии устанавливается представительным органом.

В поселении члены комиссии назначаются представительным органом, а в муниципальном районе и городском округе 2/3 членов – представительным органом, а одна 1/3 – законодательным органом субъекта РФ по представлению главы субъекта РФ.

Глава местной администрации назначается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, а контракт заключает с главой муниципального образования (на срок до окончания полномочий представительного органа, принявшего решение о назначении, но не менее чем на 2 года.

Назначенный глава местной администрации:

подконтролен и подотчетен представительному органу;

представляет представительному органу ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом;

обеспечивает осуществление местной администрацией ее полномочий.

Глава местной администрации не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью и входить в состав органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, кроме случаев, допускаемых законом.

Полномочия назначенного главы администрации прекращаются досрочно примерно таких же случаях, как и главы муниципального образования, а также в случае:

призыва (направления) на военную (альтернативную) службу;

расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном порядке по причине нарушения контракта одной из сторон.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия или др.) образуется в целях контроля:

за исполнением местного бюджета (а также за соблюдением правил его подготовки и рассмотрения, отчета о его исполнении);

за соблюдением порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Контрольный орган формируется представительным органом или на муниципальных выборах.

По его требованию должностные лица и органы местного самоуправления обязаны представлять информацию и документы по вопросам их компетенции. Результаты проверок контрольного органа подлежат опубликованию.

Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, не входящим в структуру органов местного самоуправления. Она организует муниципальные выборы, местные референдумы и голосования по вопросам местного значения.

Порядок формирования и полномочия избирательной комиссии устанавливаются законом и уставом муниципального образования.

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальное имущество и средства местных бюджетов.

В собственности муниципального образования может находиться имущество, предназначенное для:

решения его вопросов местного значения;

осуществления переданных его органам местного самоуправления государственных полномочий и вопросов местного значения других муниципальных образований;

обеспечения деятельности его органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений.

Пользование и распоряжение имуществом муниципального образования осуществляют его органы местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов его поселений, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают, исполняют местный бюджет и контроль за его исполнением. Все бюджетные полномочия администрации поселения, кроме утверждения бюджета, могут полностью или частично осуществляться администрацией соответствующего муниципального района на договорной основе.

Проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе его исполнения и о численности муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с указанием затрат на их денежное содержание подлежат опубликованию, а при отсутствии в поселении такой возможности представляются жителям для ознакомления.

Отчеты об исполнении местного бюджета представляются в федеральные органы власти и (или) органы власти субъекта РФ.

Расходы местного бюджета осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ в целях:

решения вопросов местного значения:

осуществления соответствующих государственных полномочий;

обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений.

В бюджете муниципального района могут быть предусмотрены расходы на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

Все муниципальные заказы осуществляются в соответствии с ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Доходы местного бюджета.

К собственным доходам местного бюджета относятся:

1) доходы от местных налогов и сборов;

2) доходы от региональных налогов и сборов;

3) доходы от федеральных налогов и сборов;

4) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

5) доходы от муниципального имущества;

6) часть прибыли муниципальных предприятий;

7) часть доходов от оказания платных муниципальных услуг;

8) суммы, взысканные как штрафы (местные);

9) средства самообложения граждан – разовые платежи граждан на решение вопросов местного значения, установленные местным референдумом (сходом граждан);

10) добровольные пожертвования;

11) иные поступления в соответствии с законом.

В доходы местного бюджета зачисляются субвенции на осуществление государственных полномочий (эти субвенции не относятся к собственным доходам местного бюджета).

Муниципальное образование вправе привлекать заемные средства, в т. ч. за счет выпуска муниципальных ценных бумаг.

Вопросы местного значения осуществляются поселениями в их границах и муниципальными районами в их границах, как правило, на территориях между населенными пунктами и вне поселений.

К вопросам местного значения и тех и других относятся:

формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

пользование и распоряжение муниципальным имуществом;

организация электро- и газоснабжения населения;

дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;

создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;

участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и ликвидации последствий их проявления;

участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

организация библиотечного обслуживания населения;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;

создание условий для развития местного народного творчества, участие в сохранении народных художественных промыслов;

обеспечение условий для развития физкультуры и массового спорта, организация спортивных мероприятий;

утверждение генпланов поселения (схем территориального планирования муниципального района);

резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;

содействие развитию сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям;

осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Только к ведению поселений относятся вопросы:

организация тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

сохранение, использование, популяризация и охрана муниципальных объектов культурного наследия;

создание условий для массового отдыха жителей и обустройства мест массового отдыха;

формирование архивных фондов поселения;

организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

организация благоустройства территории;

утверждение правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительства, осуществление земельного контроля за использованием земель;

присвоение наименований улицам, площадям и т. п., установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов;

создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и формирований;

создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Только к ведению муниципальных районов относятся вопросы:

организация охраны общественного порядка муниципальной милицией (после принятия соответствующего ФЗ);

организация начального, основного и полного (среднего) общего образования и организация отдыха детей в каникулярное время;

организация медицинской помощи населению;

выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

организация переработки бытовых и промышленных отходов;

организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

выдача разрешений на установку рекламных конструкций;

осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений на его территории;

формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.

Органы местного самоуправления муниципального района и органы местного самоуправления входящего в него поселения вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий за счет соответствующих межбюджетных трансфертов.

На межселенных территориях органы местного самоуправления муниципального района обладают полномочиями органов местного самоуправления поселения.

К вопросам местного значения городского округа относятся вопросы, как поселения, так и муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального образования вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти и не исключенные из их компетенции законом, за счет собственных доходов местного бюджета.

Органам местного самоуправления (как правило, муниципальных районов и городских округов) могут передаваться отдельные государственные полномочия:

полномочия РФ передаются путем принятия ФЗ, а полномочия субъекта РФ – закона субъекта РФ;

переданные полномочия осуществляется за счет субвенций, выделяемых местным бюджетам из соответствующих бюджетов.

Участие населения в местном самоуправлении осуществляется непосредственно и в иных формах.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:

1) местный референдум;

2) муниципальные выборы;

3) голосование по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления;

4) голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования;

5) сход граждан.

Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления:

1) правотворческая инициатива граждан (ПИГ);

2) территориальное общественное самоуправление (ТОС);

3) публичные слушания;

4) собрание граждан;

5) конференция граждан (собрание делегатов);

6) опрос граждан;

7) обращение граждан в органы местного самоуправления.

Граждане вправе непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих закону.

Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления (в случае нарушения ими закона и в других установленных законом случаях) наступает:

1) перед населением муниципального образования (население вправе отозвать депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления);

2) перед государством (представительный орган может быть распущен путем принятия закона субъекта РФ, а глава муниципального образования и глава местной администрации – отрешен от должности главой субъекта РФ);

3) перед физическими и юридическими лицами (наступает в порядке, установленном ФЗ).

Дата добавления: 2014-01-07