Основные этапы гармонизации законодательства

На первом этапе — начальной стадии гармонизации — следует ответить на вопрос о том, насколько безупречно в технико-юридическом смысле Произведено включение международно-правовых положений в российскую правовую систему, насколько гармонично произошло первое соприкосновение (слияние) элементов международного и российского права. Нельзя забывать о существования (либо потенциальной возможности возникновения, в т. ч. при участии РФ) в международном праве норм несовместимых с природой самобытностью российского законодательства.

Второй этап - введение принципа добросовестного выполнения международных договоров, так как ни одно государство не вправе ссылаться на положения внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Подобные обстоятельства вынуждено учитывать каждое государство с тем, чтобы избежать нарушения международного права.

Сразу необходимо отметить, что юридическая наука и практика не рассматривают возможности приведения заключаемого международного договора в соответствие с российским федеральным законом. Тем самым заранее утверждается, что акт, принятый на международном уровне, более совершенен. Отсюда центральным и одновременно единственным звеном процесса гармонизации российского законодательства и международного права выступает Конституция России, которая служит не только первоисточником каждой отрасли права, но и одновременно правовым критерием всех кого права, норм, которые способны внести регрессные начала в российское законодательство', понизить регулятивные свойства конкретных законодательных актов. Тем самым многие перспективные направления законотворческой деятельности получат весомый «тормоз» для своего развития.

3. Устранение дисгармонии (противоречий, расхождений) российского законодательства и международного права — процесс сложный как по содержанию, так и по процедуре. Прежде всего, укажем, что каждый международный договор не теряет связи с международным правом. В частности, его внутригосударственное толкование происходит в свете международного права. Во-вторых, в международном праве действует принцип единства, неделимости международного договора. Это означает, что вопрос о гармонизации решается в отношении всего договора. В-третьих, сложности возникают ввиду принципа добросовестного выполнения международных договоров, так как ни одно государство не вправе ссылаться на положения внутреннего права в качестве оправдания для невыполнении договора. Подобные обстоятельства вынуждено учитывать каждое государства с тем, чтобы избежать нарушения международного права.

Сразу необходимо отметить, что юридическая наука и практикой рассматривают возможности приведения заключаемого международного договора в соответствие с российским федеральным законом. Тем, самым заранее утверждается, что акт, принятый на международном уровне более совершенен. Отсюда центральным и одновременно единственным звеном процесса гармонизации российского законодательства и международного права выступает Конституция России, которая служит не только первоисточником каждой отрасли права³, но и одновременно правовым критерием всех норм, создаваемых и применяемых в государстве. По справедливому замечанию Р.З Лившица, «идея права, подлинно правовые критерии в каждой стране какими они закреплены в Конституции. С этой точки зрения можно полагать, что право каждой страны таково, какова Конституция этой страны»'.

Роль высшего правового акта страны определяется тем, что законы и иные правовые акты, в т. ч. и международные договоры РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а должностные лица обязаны соблюдать ее (ст. 15 Конституции РФ). Поэтому обоснованно считать применение не соответствующих Конституции России правил международных договоров как конституционное нарушение. Подобные нарушения Конституции — явные либо скрытые, в дальнейшем порождают юридические коллизии, которые ведут к обострению противоречий в государственной сфере, в экономике, в социальных отношениях. Как справедливо отмечается в литературе, «отступления от Конституции, ее игнорирование, произвольные толкования усугубляют конституционные противоречия»².

Вместе с тем, российская Конституция оперирует понятием «противоречие» лишь в отношении внутригосударственных актов. В отношении международных актов такой термин не используется. Означает ли это, что между названными категориями источников права не может быть противоречий или это означает, что можно игнорировать международные обязательства?

В данной связи ряд российских авторов обоснованно обращает внимание на недостаточно ясный характер формулировки «соответствие Конституции»³.

Полагаем, что данное понятие имеет две взаимосвязанные стороны. Во-первых, под «соответствием Конституции» необходимо понимать непротиворечивость материального содержания принимаемых в России нормативных актов ее положениям. Конкретно на это указывается в ст. 15 Конституции: «Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции российской Федерации.

Таким образом, имеющаяся ныне в отечественном праве совокупность юридико-технических требований, предъявляемых к актам международного права, касается только материальной (содержательной) и функциональной (процедурной) стороны. В целом обе составляющие образуют сущность технико-юридического аспекта гармонизации международных договоров РФ и российского законодательства, предполагающую устранение противоречии содержатся и (или) порядка заключения международного договора с установленными Конституцией России запретами (ограничениями).

Конституция России закрепляет несколько областей, в которых заключение международного договора способно дестабилизировать национальную правовую систему:

Во-первых, недопустимо заключение международных договоров, которые предусматривают внесение изменений в Конституцию России. Порядок внесения изменений жестко регламентирован в главе 9 Конституции. Это нашло отражение и в Федеральном законе РФ «О международных договорах РФ», где ст. 22 установила: «Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке»'.

Во-вторых, запрещается заключение международных договоров, имеющих целью изменение основ конституционного строя России. Статья 16 Конституции устанавливает, что положения главы 1 «О конституционного строя» не могут быть изменены иначе как в порядке установленном настоящей Конституцией. Аналогичное требование закреплено в ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суда согласно которой процедура конституционного контроля осуществляется в «целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории России Федерации»².

Признание и закрепление в Конституции России права всего российского народа на самоопределение коренным образом меняет содержание понятия государственной территории и права на нее, которым до недавнего времени обладали высшие органы государственной власти. С принятием российской Конституции государственная территория утратила свойство своего собственности политических руководителей государства, а народ российский освободился от статуса тех, кого можно произвольно перемещать с одного места на другое. Отныне «земля и другие природные ресурсы используются, охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятель народов, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 Конституции РФ).

В соответствии со ст. 79 Конституции Российская Федерация участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, «если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Между тем при подходе к решению проблемы не учитывается конституционная база. По поводу передачи территории России другому государству в Конституции РФ нет ни одной нормы. Единственное исключение — ч. 3 ст. 67 Конституции, но она касается изменения внутренних границ между субъектами: «Границы между субъектами Российской Федерации может быть изменены с их взаимного согласия». Однако в международном плане члены Федерации не могут передавать часть своей территории, так как не являются государствами в международном аспекте³.

Признание и закрепление в Конституции России права всего российского народа на самоопределение коренным образом меняет содержание понятия государственной территории и права на нее, которым до недавнего времени обладали высшие органы государственной власти. С принятием росснийской Конституции государственная территория утратила свойства своего рода собственности политических руководителей государства, а народ российский освободился от статуса тех, кого можно произвольно перемещать с одного места на другое. Отныне «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов проживающих, на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).

В соответствии со ст. 79 Конституции Российская Федерация участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, «если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации». Так, например, между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, заключен договор от 2 апреля 1997 г. об образовании межгосударственного союза. Как указывается в

ст. 1.

«Каждое государство — участник Союза сохраняет государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность. Конституцию, Государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности»¹.

В-третьих, не допустимо заключение международных договоров, направленных на отмену либо умаление прав и свобод человека и гражданина. В части 2 ст. 55 Конституции РФ закреплено: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Аналогичные указания содержатся и в международных актах. В частности, ст. 7 Конвенции об охране интересов производителей фонограмм от 29 октября 1971 г. определила, что «настоящая Конвенция ни а коем случае не может быть истолкована как ограничивающая или наносящая ущерб охране интересов авторов, артистов-исполнителей, про­изводителей фонограмм или органов радиовещания, которые предоставляются национальным законодательством или международными конвенциями».

Явно неконституционными должны признаваться акты, создающие неравенство правового положения личности, ее правовой защищенности в зависимости от пола, религии, расовой принадлежности и тому подобного. Поэтому нормативные акты, регламентирующие права граждан в этих сферах, должны стать предметом наиболее пристального внимания со стороны Конституционного Суда. При всех обстоятельствах не допускается ограничение прав и свобод, предусмотренных Конституцией.

Нередко возможны такие обстоятельства, при которых возможности защиты прав личности а результате юридических или фактических ограничений дееспособности обязаны получить дополнительные гарантии. Это относится в первую очередь к отбывающим уголовное наказание в виде лишения свободы, арестованным и задержанным, проходящим -обследование и лечение в психиатрических учреждениях, иных лечебных учреждениях специального типа, а также к военнослужащим срочной службы и военнообязанным при проведении сборов. Ориентиром при заключении международных договоров в данных областях могут служить, например. Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955г. принятые на первом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. На это обращено внимание в резолюции 2858 от 20 Декабря 1971 г. Генеральной Ассамблеи ООН. Государствам рекомендовано строго соблюдать указанные правила при управлении пенитенциарными и исправительными учреждениями, а также благожелательно рассмотреть вопрос ею их включении в национальное законодательство!

Особо обратим внимание, что международное право не препятствует внутригосударственным мерам, направленным на улучшение статуса человека и гражданина. Например, ст. 41 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г, закрепляет: «Ничто в настоящей Конвенции не затрагивает любых положений, которые в большей степени способствуют осуществлению прав ребенка и могут содержаться:

а) в законе государства—участника или Ь) в нормах международного права действующих а отношении данного государства»².

Поэтому Конституция РФ допускает превышение установленного объема прав и свобод. Как установлено в ч. 1 ст. 55, «перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина». Однако подчеркнем, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 Конституции РФ).

Так, например, допустимы отдельные изменения прав и обязан гражданина России. В части 2 ст. 62 предусмотрено: «Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации». То есть гражданин России в соответствии с международным договором может быть освобождается от некоторых обязанностей, например, несения военной службы. Статья 5 Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании двойного гражданства установила: «Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, проходят обязательную военную службу в той Стороне, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва. Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон и прошедшие обязательную военную службу одной из них, освобождаются от призыва на военную службу в другой Стороне».

Каждое государство заключает международные договоры в лице своих высших органов власти. Порядок представительства при заключении договоров, определение соответствующих органов и их компетенции являются внутренним делом государства и регулируются внутригосударственным правом.

В статье 46 Венской конвенции о праве международных договоров 1969г. определено: «Государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения»². В этой связи некоторые российские ученые полагают, что в Конституции РФ следовало употребить более конкретную формулировку — «ратифицированные международные договоры», которые указывает на взаимодействие и согласованность действий в процессе заключения договора как исполнительной, так и законодательной ветвей власти.

Подтверждение указанному обнаруживается в нормах Конституции РФ. В статье I определяется; «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Следовательно, международный договор Российской Федерации есть договор государства.

Статья 3 Конституции РФ закрепляет, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Здесь же указывается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, власть государственная неделима. Поэтому договоры в Конституции называются международными — как договоры российского многонационального народа с другим народом (или народами).

Указанное подтверждает Федеральный закон РФ «О международных договорах Российской Федерации», где в п. «а» ст. 2 закреплено:

«Международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или е нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». Здесь же в ч. 2 ст. 3 установлено: «Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (меж­государственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера)»'.

На основе рассмотренного трудно полностью согласиться с мнением И.И. Лукашука, что «в Конституции России нашел воплощение утвердившийся в международных отношениях принцип, согласно которому в этой области государство говорит одним голосом, независимо от существующего в нем разделения властей»'. Напомним, что еще во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. установлено: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет конституции».

Доктрина разделения властей и равенство всех ее ветвей в российской правовой системе исключают возможность для любой из них диктовать свою волю другой, предотвращают дисгармонию государственной власти. Подобное означает, что ни одна ветвь власти не вправе говорить от имени всего государства.

Реализация государственной власти согласно ст. 10 Конституции РФ происходит «на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Статья 11 Конституции РФ конкретизирует: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Следовательно, все названные субъекты непосредственное отношение к порядку заключения международных договоров РФ. Более того, полномочия каждой из ветвей имеют четкие границы. А исходя из того, что субъектом международного договора является государство в целом, любые действия, направленные па противопоставление законодательной и исполнительной власти, считаются неконституционными.

Наиболее активную роль в процессе заключения международных договоров РФ играет исполнительная власть. В соответствии со ст. 86 Конституции РФ Президент: «а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные да Российской Федерации; в) подписывает ратификационные грамоты принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей». Так, во исполнение своих полномочий Президентом России приняты решения о подписании Договора о дружбе сотрудничестве между РФ и Республикой Албанией³, Договора между РФ Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского — в РФ4, Договора между РФ и Королевством Испания об оказании правовой помощи по уголовным делам.

В части 1 ст. 114 Конституции определен круг полномочий Правительство РФ, которое, в частности, «,..д) осуществляет меры по обеспечению страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации». Под иными полномочиями, исходя из Закона РФ «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г., следует понимать: «а) осуществление руководства в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями; б) обеспечение представительства РФ в иностранных государствах и в международных организациях, заключении межправительственных соглашений, принятие мер к исполнению международных договоров РФ; в) осуществление руководства в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности, научно- технического и культурного сотрудничества»'.

Так, например. Правительством России принято решение о подписании Соглашения между РФ и МБРР о займе для финансирования проекта «Городской общественный транспорт»². Действия Правительства опираются на ст. 3 Федерального закона «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствами их юридическим лицам и международным организациям», где предусмотрено, что государственные внешние заимствования РФ осуществляются Правительством на основе международных договоров, заключаемых от имени РФ или от имени Правительства³.

Однако ни Президент, ни Правительство РФ не имеют права принимать решения о согласии на обязательность для России международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные национальным законом. В части 3 ст.90 Конституции России однозначно определено: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». А часть 1 ст. 115 установила, что Правительство России издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Таким образом, международный договор должен быть возведен по своей

юридической силе на уровень внутригосударственного закона. Конституция России в ст. 106 (п. «г») определяет, что в перечень принимаемых Государственной Думой федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, входят федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров.

Федеральный закон РФ «О международных договорах РФ» в ст. 14 закрепил:

«Ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона». Например, в форме федерального закона ратифицированы консульские конвенции, заключенные Российской Федерацией с Республикой Казахстан (от 28 марта 1994 г.), Республикой Узбекистан (от 2 марта 1994 г.), Кыргызской Республикой (от 25 января 1994 г.). Республикой Молдова (от 14 июня 1994 г.)'.

Учитывая особую важность разграничения компетенции между органами законодательной и исполнительной властей, ст. 15 указанного закона устанавливает перечень международных договоров, подлежащих ратификации, независимо от того, предусматривают ли они иные правила, нежели закон. Так, ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина (п. «б»); о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (п. «в»); об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и Договоры о коллективной безопасности (п. «г»); об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусмат­ривают передачу им осуществления части полномочий российской Федерации иди устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации (п. «д»)2.

Кроме того, если международный договор подлежит принятию, утверждению, а круг регулируемых им вопросов совпадает с п.1 ст.15, то согласие на его обязательность для РФ дается путем утверждения, принятия в форме федерального закона (ч. 1 ст. 20). Аналогично решается и вопрос в отношении порядка присоединения РФ к международным договорам, затрагивающим те же вопросы (ч. 1 ст. 21). Например, в форме федерального закона приняты решения о присоединении РФ к Протоколу 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г.1. Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европ протоколам к нему³.

Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на заседании в том же порядке, как и по другим законопроектам. Государства Дума вправе принять законопроект в первом чтении, отклонить его, принять закон, а также может отсрочить рассмотрение вопроса о ратификации международного договора.

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ принятый Государства Думой федеральный закон о ратификации международного договора передается на рассмотрение Совета Федерации. На данной стадии происходит реализации федеративного характера государственного устройства. Каждый субъект Федерации обладает правом высказать свое мнение по поводу заключаемого международного договора. Статья 72 (ч. 1) Конституции закрепляет: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение закононного правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;.,, о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров России Федерации».

Таким образом, каждый международный договор, подлежащий ратификации

неизбежна проходит процедуру оценки в верхней палате Федерального Собрания. Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием, направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Государственная Дума, как и Совет Федерации, субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти, вправе вносить только рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации в зависимости от характера, затрагиваемых вопросов и только на рассмотрении Президента РФ либо Правительства РФ. Представляется, что рекомендации соответствующих органов власти могут иметь как положительный, так и отрицательный характер, т. е. возможно предложение не заключать тот или иной договор. Президент РФ, Правительство РФ или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в месячный срок дают ответ на рекомендацию (ст. 8 ФЗ «О международных договорах РФ).

Дата добавления: 2014-01-07