Государственное управление и политика

Государственное управление и политика имеют одну общую цель – сохранение порядка в социуме, они имеют общее происхождение, связанное с феноменом власти. Долгое время политика и управление (в античной традиции) отождествлялись по общности цели – достижения общего блага. Например, для Аристотеля – политика – это прежде всего распорядок в области устройства государства и прежде всего его верховной власти.

В Новое время, в результате усложнения общества и государства, развитии процессов демократизации, политика перестает отождествлятся с государственным управлением. Политика становится ареной борьбы за власть между различными социальными группами, а потому дает больше возможности для самореализации, для творчества, в кончном счете политика – это искусство самовыражения (Гитлер). Поэтому участие в политике не предполагает в качестве установленной нормы приобретения специального знания и профессиональной подготовки. Участие в политике является добровольным актом выбора человека или социальной группы. Она строится по типу субъектно-субъектных отношений, между равными и свободными субъектами. Она осуществляется политическими методами (переговоры, убеждение, компромиссы), выбор которых зависит от режима.

Государственное управление, наоборот, требует профессиональной подготовки, общество выступает в качестве объекта управления, отношения строятся по иерархическому принципу.

В XIX веке политическая наука стремилась полностью развести между собой управление и политику (В. Вильсон). По мнению В. Вильсона, сохранение и развитие демократии возможно только при условии контроля политиками за деятельностью администрации. Но при этом смена политического руководства не должна влиять на работу административного аппарата – он должен был быть в состоянии осуществлять свои функции при любой политической партии, лидера,избранных законным путем. Однако усложнение отношений в обществе, особенно в период Великой депрессии, потребовавшей вмешательства государства в социально-экономические процессы, привели к отказу от такой сторогой дихотомии. Так появилась функционалистская модель – управление есть процесс принятия важных решений, а политика обеспечивает их легитимность. В свете этой концепции политическая элита занимается легитимацией власти, а управление осуществляет их решения. Такая система может создать иллюзию,что государственное управление находится вне политики. Но это не так. Современные правительства формируют повестку дня для политики, её деятельность оказывает существенное воздействие на процессы легитимации власти.

Государственное управление аккумулирует огромные ресурсы общества для того, чтобы использовать их на общее благо, но при этом избавиться от политики и здесь не так просто – зачастую государственный аппарат используется для частных целей тех или иных политических лидеров и групп. Для недопущения последнего используется принципы разделения власти, политического контроля над деятельностью администрации,выборностиь и сменяемость высшего управления,подотчетность и открытость, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда это полезно обществу. Государственное управление генетически производно от политической власти, а потому их роднит множество общих черт. Так, государственные административные институты формируются политическими институтами. Это проявляется прежде всего в том, что главная задача государственного управления – производство нормативной среды для деятельности общественных институтов и граждан, оказание услуг по координации деятельности граждан, введение правил, обеспечивающих социальную справедливость. Эти правила являются объектом политической борьбы, сами по себе эти нормы вырабатываются в рамках политической сферы, чтобы затем быть принятыми и реализованными государственными структурами.

Однако сфера политики шире государственного управления. Политику порождает общество, политика реализуется далеко за пределами государственных форм, в политике имеет место быть напряженная конкуренция. Государство, в отличие от политики, имеет монопольное право на вооруженное насилие, в нем нет места конкуренции.

Зачастую провести четкую границу между политикой и управлением невозможно. Государственное управление имеет дело с властными полномочиями в различных областях. Власть имеет тенденцию к росту и концентрации, ресурсы власти – к ограниченности, поэтому имеют место конфликты в области управления за перераспределение полномочий власти. Вместе с тем такую границу должно провести.

Французский ученый Макарель так различал административную сферу от политической: для политической сферы характерна инициатива, направление общих дел нации, высшее руководство, а администрации – действие, исполнение, материальное и практическое осуществление власти, доверенной правительству, простое отправление публичных услуг. Политическая власть есть голова, администрация – руки. В. Вильсон – усложнение предмета государственного управления делает его предметом особой административной науки, отличной от политической науки, которая призвана сделать управление более эффективным. Её предмет относится к «деловому управлению», а не к политике.

Отличие политического органа от органа государственной власти:

· Формируется в политической процедуре, а не в административном порядке

· Формируется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, квалификации, компетенции и опыта

· Является носителем государственного суверенитета, данного конституцией, а не организационной автономией, как орган государственного управления

· Формируется по нормам, данным конституцией или конституционными законами, а не текущим законодательством

· Не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения, а орган государственного управления – имеет

· Самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за исключением полномочий, а орган государственного управления все элементы внутренней структуры получает заданным в безусловном порядке

· Обладает более низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры (цели, задачи, права, обязанности, сфера ответственности)

· Замещение должностей проводится на срок, ограниченный сроком действия полномочий выборного органа, а не на условиях контракта, т.е. не по принципу стабильности

· Служение подчинено не интересам государства, а избирателей, политическому лидеру

· Несет обычно политическую ответственность, а орган государственного управления – другие формы ответственности (административную, уголовную)

Соответственно различию функций, различаются и технологии – органы государственного управления применяют средства материального воздействия на объекты своей власти, в то время как политические органы – используют преимущественно идеологические ресурсы и принимают решения о материальном воздействии, устраняясь от его реализации.

Итак, государственное управление является функцией политики, выступающей по отношению к ней в качестве «учредителя», аналогично субъектом хозяйственной деятельности. А потому можно говорить о политической природе и характере деятельности государственного управления. Политика составляет существенную часть среды государственного управления, ключевой фактор его деятельности. Политический характер принимает участие административных органов в тех или иных политических решениях и их реализации. Следует учесть, что значительная часть политической элиты имеет опыт административной деятельности и начинает свою карьеру оттуда, а многие представители политической элиты становятся администраторами. Существует генетическая связь между административным аппаратом и политической элитой. Профессиональная бюрократия подготовляет информацию для политического анализа (какова информация, таково решение), готовит проекты для политических решений (проекты законов, поправок) (каков проект, таков закон), организует и координирует реализацию политических решений (а потому может их заблокировать или успешно реализовать), имеет необходимые технические знания и знание конкретных фактов для реализации (или не реализации) того или иного решения. Бюрократия наиболее сплочена, благодаря общности знаний, интересов и долговременности службы. Ученые работают индивидуально, а политическая элита слишком быстро обновляется. Таким образом, не только политика формирует администрацию, но и администрация формирует политику – и идеологически, и кадрово, и материально (реализуя планы политики, часто корректируя политические решения). Помимо указанных, ещё существуют неофициальные взаимоотношения государственного управления и политики – лоббизм, группы интересов.

По общему правилу, исполнительных органов должно быть больше, чем органов, принимающих решения, поэтому сфера государственного управления большей размерностью, чем политические органы. Организационная среда более стабильна, а потому эта система более инертна, с медленным течением времени, с малой склонностью к изменчивости. Административные реформы, когда существующая администрация не удовлетворяет потребностям политической сферы и потребностям общества, как правило, редки и могут осуществиться только через решения, принятые на самом высоком уровне политической сферы.

Дата добавления: 2014-01-07