Государственный кадастр недвижимости

Понятие и содержание землеустройства

Понятие, виды и содержание земельного контроля

Земельный контроль как правовая мера выполняет три основные функции: предупредительную, направленную на предотвращение еще не начавшегося противоправного воздействия на земельные участки; информацион­ную, направленную на сбор сведений о подконтрольных объектах и карательную, направленную на привлечение на­рушителей земельного законодательства к юридической от­ветственности.

Классификацию видов земельного контроля можно производить по нескольким критериям. По критерию субъекта, осуществляющего земельный контроль, следует выделить государственный, муниципальный, производственный и общественный земельный контроль. При этом необходимо иметь в виду, что государственный земельный контроль может осуществляться только федеральными органами власти. Возможность проведения государственного земельного контроля субъектами РФ ЗК РФ не предусматривает.

По критерию направленности контроля, следует различать внешний (надведомственный) и внутренний (внутриведомственный) земельный контроль. Внутренний земельный контроль осуществляется самим хозяйствующим субъектом (соответствующими структурными подразделениями) и носит название производственного. Земельный контроль в отношении организационно не подчиненных объектов проявляется в форме государственного, общественного и муниципального земельного контроля.

Государственный земельный контроль – это система мер, проводимых органами государственной власти Российской Федерации, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений федеральных законов и иных нормативных правовых актов, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований в области использования и охраны земель. Государственный земельный контроль следует подразделить на общий, который осуществляется органами общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ и т.д.), и специальный, осуществляемый специально уполномоченными органами исполнительной власти, главным образом, Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости.

Государственный земельный контроль как элемент механизма управления земельными ресурсами имеет ряд особенностей. Первая особенность полномочий органов государственного земельного контроля состоит в том, что их деятельность носит надведомственный ха­рактер, охватывает все категории земель, а также дея­тельность любых хозяйствующих субъектов не зависимо от форм собс­твенности. Вторая его особенность заключается в содержании мер административного принуждения, применяемым государственными инспекторами к нарушителям земельного законодательства. К их числу относятся меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и т.д.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с утвержденными планами, а также внеплановых проверок. Последние проводятся для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства, а также в случае получения от органов публичной власти, граждан и организаций документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Законодательством предусматривается ряд гарантий интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц от произвола со стороны контрольных органов посредством уточнения взаимных прав, обязанностей и ответственности, а также установления правовых процедур контроля. Такие гарантии, в частности, предусматривает Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Так, ст. 7 данного закона устанавливает перечень оснований, при наличии которых контрольный орган вправе проводить внеплановые контрольные проверки. К числу таковых, например, относится получение информации контрольными органами о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества и т.д.

Порядок ведения федерального земельного контроля в соответствии с п.2 ст.71 ЗК РФ определен постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 года № 689 «О государственном земельном контроле». В данном документе перечисляются федеральные органы исполнительной власти, принимающие участие в государственном земельном контроле.

Так, государственные инспекторы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости осуществляют государственный земельный контроль за выполнением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена ими, использованием земельных участков без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; соблюдением порядка переуступки права пользования землей; выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; выполнением требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков; порядком представления сведений о состоянии земель и т.д.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль за соблюдением выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей; выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иных процессов, ухудшающих качественное состояние земель; режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и т.д.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов контроль за соблюдением выполнения в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли; выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами и т.д.

Таким образом, первый из указанных органов осуществляет контроль за соблюдением требований по использованию земель всех категорий; в ведении второго органа функции по контролю за соблюдением требований по охране земель всех категорий; у третьего из названных органов полномочия распространяются только на категорию земель сельскохозяйственного назначения и субкатегорию сельскохозяйственного использования в составе категории земель населенных пунктов.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель при выполнении возложенных на них обязанностей имеют право: посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде; давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок; составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности и т.д.

Муниципальный земельный контроль – это деятельность, осуществляемая органами местного самоуправления в целях обеспечения земельного правопорядка посредством принятия мер по предотвращению, выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства в границах муниципальных образований, обеспечения соблюдения правообладателями земельных участков требований в области использования и охраны земель. При определении объекта муниципального земельного контроля следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, при его осуществлении органы местного самоуправления не могут присваивать функции специально уполномоченных органов государственного земельного контроля. Для этого существуют специальные методические рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту РФ.

Во-вторых, если государственный земельный контроль (п.1 ст.71 ЗК РФ) и общественный земельный контроль (п.3 ст.72 ЗК РФ) осуществляется за использованием и охраной земель, то муниципальный земельный контроль – только за использованием земель. Это объясняется тем, что контроль за охраной земель является разновидностью экологического контроля, который с 1 января 2006 г. органы местного самоуправления не осуществляют.

Порядок ведения муниципального земельного контроля определяется нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Как правило, его осуществляет отдел (комитет) в структуре местной администрации. Правообладатели земельных участков по требованию специалиста отдела муниципального земельного контроля обязаны: обеспечивать свое присутствие или присутствие своих представителей при проведении мероприятий по муниципальному земельному контролю; представлять документы о правах на земельные участки, об установлении сервитутов и особых режимов использования земель, проектно-технологические и другие материалы, регулирующие вопросы использования и охраны земель; оказывать содействие в организации мероприятий по муниципальному земельному контролю и обеспечении необходимых условий специалистам отдела муниципального земельного контроля при выполнении указанных мероприятий.

Наряду с государственным и муниципальным контролем, земельное законодательство предусматривает возможность проведения мер общественного земельного контроля (п.3 ст.72 ЗК РФ).

Общественный земельный контроль – это деятельность граждан и их объединений по осущест­влению проверки соблюдения установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Осуществляется общественный земельный контроль лишь тремя категориями субъектов: органами территориального общественного самоуправления, общественными организациями (объединениями), гражданами. Характерно отличие субъектов общественного экологического контроля и субъектов земельного контроля: согласно ст.12 Закона об охране окружающей среды, в осуществлении общественного экологического контроля участвуют общественные и иные некоммерческие объединения. ЗК РФ определяет участие общественности в этом смысле более узко (без иных некоммерческих объединений). С другой стороны, в качестве субъекта общественного экологического контроля в Законе об охране окружающей среды не указаны органы территориального общественного самоуправления.

Особым субъектом общественного земельного контроля, не указанным ЗК РФ, являются коренные малочисленные народы и их объединения. Как следует из п.1 ст.8 Закона РФ от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», данные субъекты вправе участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов.

Результаты общественного земельного контроля могут быть отражены в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах, и представлены в органы государственной власти РФ и ее субъектов, а также органы местного самоуправления. Они подлежат обязательному рассмотрению. Так, граждане вправе направить обращение в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы по учету мнения населения при предоставлении земель для строительства, либо о своевременном информировании граждан о намечающемся строительстве. Должностные лица органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения.

Сегодня система общественного земельного контроля еще продолжает формироваться. Наиболее перспективная сфера, которую он может занять – это создание дополнительных информационных возможностей для работы государственного и муниципального земельного контроля. Дублирование функций публичного земельного контроля представляется малоэффективной задачей. В то же время, при налаженном взаимодействии с государственными и муниципальными контрольными органами, общественные объединения и граждане могли бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующих земельных правонарушениях во дворе, микрорайоне, квартале (например, о самовольных постройках гаражей, свалках и т.д.).

Производственный земельный контроль осуществляется специальной службой (отдельным работником) юридических лиц или индивидуальным предпринимателем на своих земельных участках и имеет задачей проверку соблюдения и исполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности требований законодательства в области использования и охраны земель.

Как следует из п.1 ст.73 ЗК РФ, производственный земельный контроль может осуществляться всеми субъектами вещных прав на землю (кроме обладателей сервитута), а также некоторых обязательственных прав (права аренды и права безвозмездного срочного пользования). Естественно, нет никакого смысла организовывать производственный земельный контроль на дачном земельном участке шесть соток. Речь идет об организации производственного контроля на территории крупных землепользователей.

Система производственного контроля наиболее детально разработана в экологическом законодательстве применительно к производственному экологическому контролю, имеющему определенную специфику при обеспечении промышленной безопасности опасных производственных объектах. В ряде случаев сфера действия производственного земельного и экологического контроля может совпадать. Так, контроль по приему отходов на полигоны ТБО в соответствии с утвержденными инструкциями осуществляется лабораторной службой организации, которая обслуживает полигон. Система производственного контроля должна включать постоянное наблюдение за состоянием почвы в зоне возможного влияния полигона. С этой целью качество почвы контролируется по химическим, микробиологическим, радиологическим показателям, а в задачи службы производственного контроля входит система наблюдения и контроля за состоянием земель от воздействия неблагоприятных экологических факторов (размещения отходов).

Землеустройство – это мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации их рационального использования и охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни.

Документы, получаемые в результате проведения землеустройства, называются землеустроительной документацией. К видам землеустроительной документации относятся: генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; карты (планы) объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель и т.д.

Полученные в результате проведения землеустройства сведения используются при ведении государственного кадастра недвижимости, мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок и ним и т.д. Это взаимодействие землеустройства с государственными учетными системами заключается в том, что, например, на кадастровый учет невозможно поставить земельный участок, не имеющий четко зафиксированных на местности границ, отображенных на карте (плане) объекта землеустройства. Столь же невозможно передать такой участок в собственность или аренду и получить правоустанавливающий документ.

В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, землеустроительная документация в зависимости от вида подлежит согласованию с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами охраны памятников культуры, органами местного самоуправления. Граждане и юридические лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных.

Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, а также части указанных территорий и зон.

Основаниями проведения землеустройства являются: решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоры о проведении землеустройства; судебные решения. Решения федеральных органов власти о проведении землеустройства могут приниматься в публичных интересах, например, в случае изменения границ двух и более субъектов РФ в порядке, определенном Конституцией России.

Судебные решения могут выступать в качестве основания проведения землеустройства в двух случаях: обращении в суд граждан и юридических лиц в случае обжалования действий и решений органов публичной власти при отказе в проведении землеустройства; обращении в суд органов публичной власти для обязывания граждан и юридических лиц провести землеустройство, если его проведение обязательно в силу закона.

Субъектами договорных отношений, как правило, являются специализированные организации, а также граждане и юридические лица. В настоящий момент не требуется наличие лицензии для проведения землеустроительных работ. Лицензия необходима только для ведения геодезической и картографической деятельности (до вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности). Однако в силу ст.10 Закона о землеустройстве, материалы геодезических и картографических работ являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства.

Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Данная карта (план) составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности.

Перечень случаев обязательного проведения землеустройства указан ст.3 Закона о землеустройстве. Они классифицируются в две большие группы. Первая группа случаев обязательного проведения землеустройства обусловлена изменением границ объектов землеустройства (например, изменением границ муниципальных образований); вторая группа обусловлена интересами охраны земель. В числе таких случаев закон называет выявление нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, а также проведение мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Сведения о землеустройстве, равно как и сведения государственного кадастра недвижимости, носят по общему правилу открытый характер, кроме сведений, относящихся к государственной тайне.

Порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством Российской Федерации.

Вступивший в силу Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» обозначил новый этап реформы систем учета земельных участков и иной недвижимости.

В соответствии со ст.1 данного закона, государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества.

Кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости осуществляются Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости.

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации, обеспечения общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений, сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других информационных ресурсах.

Каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер. В целях присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории Российской Федерации на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. При установлении или изменении единиц кадастрового деления территории России соответствующие сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании правовых актов органа кадастрового учета.

В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения об уникальных характеристиках объекта недвижимости: вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства); кадастровый номер и дата его внесения в государственный кадастр недвижимости; описание местоположения границ объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок; описание местоположения объекта недвижимости на земельном участке, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства; площадь, если объектом недвижимости является земельный участок, здание или помещение и т.д.

В государственный кадастр недвижимости вносятся также следующие дополнительные сведения об объекте недвижимости: ранее присвоенный государственный учетный номер (кадастровый, инвентарный или условный номер); кадастровый номер земельного участка, в пределах которого расположены здание, сооружение или объект незавершенного строительства; кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, если объектом недвижимости является земельный участок; адрес объекта недвижимости или при отсутствии такого адреса описание местоположения объекта недвижимости (субъект РФ, муниципальное образование, населенный пункт и тому подобное); сведения об ограничениях (обременениях) вещных прав на объект недвижимости и о лицах, в пользу которых установлены такие ограничения (обременения), в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним; сведения о части объекта недвижимости, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав, если такое ограничение (обременение) не распространяется на весь объект недвижимости; сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости; сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, если объектом недвижимости является земельный участок; категория земель, к которой отнесен земельный участок, его разрешенное использование и т.д.

Государственный кадастр недвижимости состоит из следующих разделов: реестр объектов недвижимости; кадастровые дела; кадастровые карты.

Реестр объектов недвижимости представляет собой документ, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений о таких объектах. Кадастровые дела представляют собой совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых внесены соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости. Кадастровые карты представляют собой составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической и текстовой форме воспроизводятся кадастровые сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывается местоположение пунктов опорных межевых сетей. Орган кадастрового учета ведет кадастровые карты, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц. Такие карты подлежат размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети «Интернет».

Дата добавления: 2014-01-07