Прекращение права частной собственности на земельные участки

Тема 6. Прекращение права частной собственности и иных прав на земельные участки

План

1. Прекращение права частной собственности на земельные участки

2. Прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком

3. Прекращение права аренды земельного участка

4. Прекращение сервитута земельного участка

5. Прекращение права безвозмездного срочного пользования земельным участком

Прекращение права частной собственности на земельный участок – это совокупность юридических и фактических действий, а также событий, совершаемых собственником или органом публичной власти, с которыми законодательство связывает утрату права собственности лица на земельный участок, в результате чего данное право либо перестает существовать вообще, либо возникает у другого субъекта земельных правоотношений. Существует несколько классификаций прекращения права частной собственности. Согласно наиболее распространенной из них, право собственности прекращается, во-первых, добровольно и по воле собственника, во-вторых, по объективным причинам, независимо от воли собственника, и, в-третьих, принудительно, т.е. против его воли.

Добровольное прекращение права собственности происходит в результате следующих действий: добровольного отказа от права собственности (ст.53 ЗК РФ); отчуждения участка в результате со­вершения сделки (купли-продажи, дарения, мены); добровольной ликвидации юридического лица (п.2 ст.61 ГК РФ).

Утрата права собственности по объективным причинам, не зависящим от воли собственника участка, происходит, например, в случае смерти собственника либо уничтожения участка. Последнее основание часто ставится под сомнение. Однако такая ситуация не только возможна, но и часто наблюдается на практике. Наглядным примером этому может служить размыв рекой Волга крупнейшего в Европе острова Сарпинского в результате изменения русла реки. В итоге за последние пять лет вода «съела» 62 метра суши, похоронив под водой садоводческий кооператив и часть домов хутора Волгострой.[7]

Принудительное прекращение права частной собственности на землю включает четыре группы оснований:

а) Действия органов публичной власти, направленные на прекращение прав на землю добросовестного собственника земельного участка. Типичным примером тут является изъятие земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд (ст.49 ЗК РФ) и реквизиция (ст.51 ЗК РФ).

б) Действия органов публичной власти, направленные на принудительное прекращение права собственности на земельный участок лиц, совершивших неправомерные действия - земельные правонарушения. В числе таких случаев: изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением (ст.284 ГК РФ или ст.6 Закона об обороте земель); изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства (ст.285 ГК РФ); конфискация (ст.50 ЗК РФ). Так, ст.ст. 284-285 ГК РФ предусматривают ряд оснований для изъятия земельного участка у собственника, например, если участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом) либо если его использование приводит к значительному ухудшению экологической обстановки.

в) Действия органов публичной власти, направленные на принудительное прекращение права собственности лица, которому данный участок не может принадлежать в силу закона. Примеров таких ситуаций можно привести достаточно много. Например, иностранному гражданину переходит по наследству земельный участок в приграничной полосе либо в силу ст.5 Закона об обороте земель возникает обязанность лица произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут ему принадлежать на праве собственности.

г) Обращение взыскания на имущество по обязательствам (ст.237 ГК РФ). Например, по договору ипотеки могут быть заложены земельные участки постольку, поскольку соответствующие земли на основании федерального закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Залогодержатель вправе обратить взыскание на имущество, заложенное по договору об ипотеке, для удовлетворения за счет этого имущества требований, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением обеспеченного ипотекой обязательства, в частности неуплатой или несвоевременной уплатой суммы долга полностью или в части, если договором не предусмотрено иное. Особое место в данной подгруппе занимает принудительное прекращение прав на земельный участок в связи с банкротством. Так, согласно ст.222 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», при продаже имущества крестьянского (фермерского) хозяйства арбитражный управляющий должен выставить на продажу имущество крестьянского (фермерского) хозяйства путем проведения торгов. Преимущественное право его приобретения имеют лица, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции и владеющие земельными участками, непосредственно прилегающими к принадлежащему крестьянскому (фермерскому) хозяйству земельному участку. Аналогичные правила применяются и при банкротстве сельскохозяйственных организаций (п.2 ст.179). Рассмотрев общую конструкцию оснований прекращения права частной собственности на земельные участки, исследуем некоторые из них более подробно.

Изъятие земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд – это действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности на земельные участки граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, обусловленное необходимостью удовлетворения публичных интересов. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд можно рассматривать как функцию государственного и муниципального управления земельным фондом; в качестве основания прекращения прав на земельный участок и как институт земельного права.

Правовой базой выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд являются Конституция России, ГК РФ и ЗК РФ. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции России, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Между тем, ЗК РФ и ГК РФ регламентируют процедуру изъятия земельных участков не только для государственных, но и для муниципальных нужд. Следовательно, при буквальном толковании норм ст.35 выявляется противоречие Конституции РФ соответствующих норм ЗК РФ и ГК РФ, а также отсутствие необходимости предварительного и равноценного возмещения при изъятии земельных участков у собственников для муниципальных нужд.

Между тем, установленная законодательством необходимость предварительного и равноценного возмещения собственнику стоимости изымаемого имущества соответствует положениям международных договоров, а также практике Европейского Суда. Так, в решении по делу Литгоу и другие против Соединенного Королевства, Суд указал, что изъятие собственности без уплаты компенсации, разумно связанной с ее ценой, при нормальных условиях составило бы непропорциональное вмешательство, которое не могло бы считаться оправданным в соответствии со ст.1 Протокола № 1.

Указание на «изъятие, в том числе путем выкупа» означает еще одну гарантию прав и законных интересов собственников земельных участков (ст. 279 ГК РФ). При этом понятие «выкуп» распространяется исключительно на собственников земельных участков, в то время как по отношению к иным титулам прав на землю (землевладение, землепользование) изъятие земельного участка осуществляется без выкупа, но с полным возмещением причиненных убытков. Указание на выкуп позволяет говорить об отличиях данной процедуры от безвозмездного принудительного прекращения права собственности или иных прав на земельные участки как санкции за совершенные земельные правонарушения, поскольку в ст.49 ЗК РФ речь идет об изъятии участков у их добросовестных правообладателей.

Рассматриваемая процедура не является новой для российского земельного законодательства, поскольку существует ряд примеров применения данной меры в дореволюционной России. Аналогичная процедура изъятия земель для государственных и общественных нужд предусматривалась и Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г. (ст. 15-16) и Земельным кодексом РСФСР от 1 июля 1970 г. (ст. 31,33). В числе таких «нужд» наука и практика тогда выделяли строительство заводов, фабрик, электростанций, иных сооружений, расширение и переустройство городов, поселков, сельских населенных пунктов и иные подобные мероприятия, имеющие важное государственное или общественное значение. Предоставление участков для государственных или общественных нужд, связанное с предварительным их изъятием, имело ряд важных гражданско-правовых последствий. Дело в том, что изъятие (как и предоставление) участка было бесплатным, однако убытки и потери, причиненные таким изъятием, подлежали возмещению (ст. 38-39 ЗК РСФСР 1970 г.).

Впоследствии в ходе земельной реформы данная конструкция подверглась некоторым изменениям, несмотря на сохранение прежнего названия – «изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд». Основаниям и порядку изъятия земельных участков для государственных либо государственных и общественных нужд были посвящены ст.ст. 18-20; 23; 39-40, 55 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г., а также п. 4 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии агарной реформы в Рос­сии».

Вступление в силу ЗК РФ положило начало новому этапу развития правового института изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, ЗК РФ сформулировал перечень исключительных случаев, являющихся основаниями для изъятия земельных участков (п.1 ст.49 ЗК РФ). Законодатель четко различает две процедуры принудительного изъятия за выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Во-первых, собственник земельного участка, надлежащим образом предупрежденный о предстоящем его выкупе, добровольно соглашается с предложенной ценой (ст.281 ГК РФ). В этом случае заключается договор между собственником земельного участка и уполномоченным органом публичной власти. Специфической особенностью такого договора будет сложный фактический состав, повлекший возникновение данного правоотношения, а также способ определения цены в ходе переговоров гражданина (юридического лица) и органа публичной власти, что является подтверждением наличия частно-правовых элементов в данной публичной процедуре.

Во-вторых, если собственник не согласен с предстоящим изъятием участка, выкупной ценой или иными условиями выкупа, то орган публичной власти предъявляет иск о выкупе в суде (ст.282 ГК РФ).

Характерно, что в специально предусмотренных законом случаях, собственник участка сам наделен правом требовать от органа публичной власти заключения договора купли-продажи (выкупа) принадлежащего ему земельного участка, обладая возможностью понуждения последнего к вступлению в договорные отношения. Речь в данном случае идет о п.7 ст.23 ЗК РФ, согласно которому в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, его собственник (землепользователь, землевладелец) вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

Следовательно, процедура выкупа земельного участка для публичных нужд является «обоюдоострым» инструментом для частных и публичных субъектов выкупных правоотношений, лишний раз подтверждая принцип участия на равных публично-правовых образований и частных лиц в отношениях, регулируемых нормами гражданского права.

Гарантии прав собственников земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд сформулированы в ст.63 ЗК РФ и в иных федеральных законах и заключаются в следующем.

Во-первых, в подп.1 п.1 ст.63 ЗК РФ в качестве гарантии прав на землю называет обязанность органов публичной власти предоставить по желанию лиц, у которых изымаются (в том числе выкупаются) земельные участки, равноценных участков. При буквальном толковании данной нормы она распространяется как на собственников, так и на землевладельцев и землепользователей. Между тем, в силу п.п. 1,2 ст.20 и п.1 ст.21 ЗК РФ, на указанных ограниченных вещных правах теперь гражданам и юридическим лицам впервые земельные участки не предоставляются. Следовательно, необходимо ограничительное толкование данного подпункта: равноценные земельные участки могут быть предоставлены только собственникам взамен изымаемых. При этом равноценный земельный участок может быть предоставлен арендатору либо в постоянное (бессрочное) пользование лицам, указанным в п.1 ст.20 ЗК РФ.

Во-вторых, в случае, если правообладатели земельных участков после получения уведомления об их предстоящем изъятии осуществили застройку такого участка либо иные мероприятия (например, мелиоративные), существенно повышающие стоимость земли, такие расходы не подлежат возмещению. Как следует из ст.8 Закона об оценочной деятельности, проведение оценки земельных участков является обязательным при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд. Следовательно, стоимость участка и расположенных на нем объектов капитального строительства (равно как и оценка «существенного повышения» стоимости) будет определяться в указанном данным законом порядке.

Предусмотренные ст.63 ЗК РФ гарантии корреспондируют с другими статьям ЗК РФ. Например, в силу п.4 ст.31 ЗК РФ, орган местного самоуправления обязан информировать правообладателей земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Согласно п.8 ст.31 ЗК РФ в случае осуществления собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на нем или его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд, правообладатели земельных участков несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением.

Реквизиция земельных участков. Правовое регулирование реквизиции различных видов имущества осуществляется гражданским законодательством, причем сравнение п.1 ст.242 ГК РФ и п.1 ст.51 ЗК РФ приводит к следующим выводам. В ГК РФ изъятие имущества у собственника (реквизиция) осуществляется «в интересах общества»; согласно п.1 ст.51 ЗК РФ участок изымается «в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства». Законодательное определение таких «жизненно важных интересов» пока отсутствует и может быть выявлено только путем толкования норм действующего законодательства (например, как следует из п.6 ст.93 ЗК РФ, вариантом таковых могут быть интересы обороны и безопасности).

Реквизиция земельного участка происходит по решению исполнительных органов государственной власти (причем без уточнения, только федеральных органов либо и органов власти субъектов РФ), а не по решению суда, и может иметь для собственника два варианта правовых последствий. В первом случае происходит возврат реквизированного земельного участка с возмещением причиненных убытков; во втором случае участок не возвращается, но выплачивается его рыночная стоимость либо предоставляется иной равноценный земельный участок.

На первый взгляд, второй вариант развития событий противоречит Конституции России, которая устанавливает, что никто «не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ч. 3 ст. 35). Однако в силу ч.3 ст.56 Конституции РФ данное право не отнесено к числу прав и свобод, не подлежащих ограничению ни при каких обстоятельствах, а потому может быть правомерно ограничено при установлении режима чрезвычайного положения. Как следует из ст.3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», в числе обстоятельств введения Указом Президента РФ режима чрезвычайного положения названы чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных неотложных работ.

Реквизицию не следует путать с изъятием за выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ибо последнее есть ничто иное, как разновидность национализации. Различия заключаются в перечне оснований для проведения соответствующих процедур, влекущих прекращение права собственности. В случае национализации, такие причины носят чисто экономический характер в условиях стабильного правопорядка; при реквизиции принудительное прекращение права собственности происходит в чрезвычайной ситуации в целях, которые могут и не иметь ничего общего с экономикой. При национализации и конфискации земельный участок меняет форму собственности, при реквизиции это далеко не обязательно. Возмещение убытков при изъятии земельного участка происходит в соответствии со ст.57 ЗК РФ; при реквизиции действуют общие правила ст. 15 ГК РФ.

Кроме того, в отличие от конфискации, имеющей характер санкции (наказания) за совершение уголовно наказуемого деяния, при реквизиции происходит прекращение прав на землю добросовестного собственника земельного участка, не допустившего нарушение требований законодательства. Соответственно, при конфискации прекращение права собственности происходит безвозмездно, а при реквизиции – по рыночной стоимости. Это обусловлено тем, что целью изъятия имущества при реквизиции является не пресечение противоправного поведения собственника, а необходимость обеспечения безопасности населения.

Невозвращение участка может иметь самые разнообразные причины, начиная от уничтожения земельного участка (затопление) и вплоть до появления оснований для его изъятия либо ограничения в обороте (например, по причине загрязнения радиоактивными веществами). Если участок не возвращается собственнику, ему выплачивается предусмотренная п.3 ст.51 ЗК РФ компенсация, а участок переходит в собственность Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации.

Использование участка в ходе ликвидации чрезвычайной ситуации органами публичной власти может осуществляться в рамках специально предусмотренной п.5 ст.51 ЗК РФ процедуры «временного занятия» земельного участка, не являющейся реквизицией и не влекущей прекращения права частной собственности.

Отказ лица от права собственности на земельный участок является односторонней сделкой - действием, а потому не будет являться отказом не использование земельного участка его собственником (бездействие). Как следует из ст.236 ГК РФ, гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения им без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.

Применительно к земельным участкам данная норма конкретизирована в ст.225 ГК РФ, определяющей статус бесхозяйной недвижимой вещи. Таковой признается вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался. По общему правилу, бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество (Росрегистрацией), по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие, что объект недвижимого имущества не имеет собственника, или его собственник неизвестен, или от права собственности на него собственник отказался, а также документы, содержащие описание объекта недвижимого имущества, в том числе план объекта недвижимого имущества, удостоверенные соответствующей организацией (органом) по учету объектов недвижимого имущества (п.5 Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2003 г. № 580).

По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на нее. Права и обязанности (включая уплату земельного налога) собственника земельного участка, от которого он отказался, прекращаются с момента внесения в Единый государственный реестр прав записи о новом правообладателе этого участка. Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником.

Дата добавления: 2014-01-07