Кабінет Міністрів України: структура, порядок формування, повноваження, акти, порядок роботи

Тема № 9. Конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади

Основи національної безпеки та оборони України

Рада нацiональної безпеки i оборони України є координацiйним органом з питань нацiональної безпеки i оборони при Президентовi України.

Рада нацiональної безпеки i оборони України координує i контролює дiяльнiсть органiв виконавчої влади у сферi нацiональної безпеки i оборони.

Головою Ради нацiональної безпеки i оборони України є Президент України.

Персональний склад Ради нацiональної безпеки i оборони України формує Президент України.

До складу Ради нацiональної безпеки i оборони України за посадою входять Прем'єр-мiнiстр України, Мiнiстр оборони України, Голова Служби безпеки України, Мiнiстр внутрiшнiх справ України, Мiнiстр закордонних справ України.

У засiданнях Ради нацiональної безпеки i оборони України може брати участь Голова Верховної Ради України.

Рiшення Ради нацiональної безпеки i оборони України вводяться в дiю указами Президента України.

Компетенцiя та функцiї Ради нацiональної безпеки i оборони України визначаються законом.

План.

1. Кабінет Міністрів України: структура, порядок формування, повноваження, акти, порядок роботи.

2. Порядок формування, структура та повноваження місцевих державних адміністрацій.

Законодавство до теми.

1. Конституція України: Розділ 6 (ст. 113-120).

2. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 21 грудня 2006 р. № 514-V.

3. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-ХІV.

4. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ.

Питання для самостійного вивчення.

1. Конституційно-правові основи взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

У зв’язку з внесенням змін до Конституції України значно змінився статус Кабінету міністрів України. За цих умов доцільно було б проаналізувати статус цього органу влади шляхом аналізу цих змін.

«Стаття 113. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Консти­туцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України».

Нова редакція коментованої статті, залишаючи без змін частину першу встановлює відпо­відальність Кабінету Міністрів не лише перед Президентом, як було до внесення змін, а й перед Верховною Радою. Однак системний аналіз положень Конституції щодо взаємовідносин між Прези­дентом і Кабінетом Міністрів свідчить про відсутність чітко визначеної такої відповідальності останнього. Як уже зазначалось, згідно з Конституцією Президент вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у парламенті подання про призначення ним Прем'єр-міністра в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції (пункт 9 частини першої статті 106). Як гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, Президент зобов'язаний ефективно здійснювати свої повноваження, в тому числі щодо його участі у формуванні персонального складу Кабінету Міністрів. Але в чому полягає сутність відповідальності уряду перед главою держави та у який спосіб така відповідальність може бути реалізована, є питанням, відповідь на яке за положеннями Конституції знайти важко. Президент, хоча і бере участь у формуванні Кабінету Міністрів, але призначає його членів, починаючи з Прем'єр-міністра, Верховна Рада. Одноособово, без консультацій і пропозицій коаліції депутатських фракцій, він не може внести до парламенту подання про звільнення з посади Прем'єр-міністра, Міністра оборони і Міністра закордонних справ. Відповідно до частини першої статті 87 Конституції Верховна Рада за пропозицією Президента може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри йому більшістю від конституційного складу парламенту. Тобто Президент може лише порушити перед Верховною Радою питання про відповідальність Кабінету Міністрів.

Відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом не треба ототожнювати із здійсненням ним повноважень щодо діяльності уряду, зокрема прийнятих Кабінетом Міністрів актів. Так, Президент може зупинити дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності (пункті 5 частини першої статті 106 Конституції).

У взаємовідносинах Кабінету Міністрів і Верховної Ради питання відповідальності набуває іншого за змістом і способами вирішення. Відповідальність Кабінету Міністрів перед Верховною Радою перебуває в органічному зв'язку з конституційними положеннями підконтрольності та підзвітності Кабінету Міністрів Верховній Раді. За Конституцією парламент розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності уряду (пункт 11 частини першої статті 85), а здійснення Верховною Радою контролю за діяльністю Кабінету Міністрів відповідно до Конституції та закону (пункт 13 частини першої статті 85) ставить питання відповідальності Кабінету Міністрів у реальну конституційно-правову площину.

Саме Верховна Рада вирішує питання про відставку Прем'єр-міністра, членів Кабінету Міністрів (пункт 12 частини першої статті 85) з підстав, передбачених Конституцією, в тому числі у разі прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів більшістю від конституційного складу парламенту (частина перша статті 87).

Разом з тим Конституція визначає випадки, коли питання щодо відповідальності Кабінету Міністрів Верховна Рада не може розглядати, це: 1) більше одного разу протягом однієї чергової сесії, 2) протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів, 3) протягом останньої сесії Верховної Ради (частина друга статті 87).

Діяльність Кабінету Міністрів визначається Конституцією і законами. Водночас під час здійснення повноважень Кабінет Міністрів керується указами та постановами Верховної Ради, прийнятими відповідно до Конституції та законів, як це перед­бачено новою редакцією частини третьої коментованої статті. У зв'язку з цим і враховуючи практику видання указів глави держави та прийняття постанов парламентом, не можна не висловити застереження щодо оцінки зазначених актів на предмет їх конституційності. Як відомо, Кабінет Міністрів не має права звертатися до Конституційного Суду з клопотанням щодо відпо­відності Конституції законів, указів Президента, правових актів Верховної Ради (стаття 150 Конституції). До визнання Консти­туційним Судом указів Президента чи постанов Верховної Ради такими, що не відповідають Основному Закону, існує презумпція їх конституційності. Виникає питання, які будуть наслідки і який орган державної влади буде нести відповідальність у разі, якщо Кабінет Міністрів у своїй діяльності керувався указом Президента чи постановою Верховної Ради, що визнані неконституційними, враховуючи, що відповідні рішення Конституційного Суду з цього питання набувають чинності з дня їх ухвалення, є остаточними і оскарженню не підлягають. Уникненню подібних ситуацій може сприяти лише неухильне додержання норм Конституції та законів, а також взаємодія під час здійснення повноважень між Президентом, Верховною Радою і Кабінетом Міністрів.

«Стаття 114. До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри, міністри.

Прем'єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України.

Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Прези­дента України, інші члени Кабінету Міністрів України призна­чаються Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України.

Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України».

Основним у коментованій статті є встановлення нової конституційної процедури і порядку формування складу Кабінету Міністрів. Досвід показав недоцільність на конституційному рівні визначати певну кількість віце-прем'єр-міністрів (у попередній редакції три), що і закріплено частиною першою цієї статті. Без змін залишилася частина п'ята (до внесення змін — четверта).

Стосовно частин другої, третьої і четвертої статті 114 Основного Закону, що визначають конституційну процедуру і порядок призначення Верховною Радою Прем'єр-міністра, Міністра оборони, Міністра закордонних справ, інших членів Кабінету Міністрів України, то вони вже були предметом.

«Стаття 115. Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України.

Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Верховній Раді України про свою відставку.

Відставка Прем'єр-міністра України, прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів України мають наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. У цих випадках Верховна Рада України здійснює формування нового складу Кабінету Міністрів України у строки і в порядку, що визначені цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України».

У коментованій статті закріплено перерозподіл повно­важень між Президентом, Верховною Радою і Кабінетом Міністрів. По-перше, на відміну від попередньої редакції частини першої цієї статті, Кабінет Міністрів складає повноваження не перед ново­обраним Президентом, а перед новообраною Верховною Радою. Оскільки Верховна Рада є основним чинником у формуванні складу Кабінету Міністрів, то вирішення питань про відставку Прем'єр-міністра та інших членів Кабінету Міністрів належить до повно­важень парламенту (пункт 12 частини першої статті 85 Консти­туції).

Складення повноважень Кабінету Міністрів перед новообраною Верховною Радою і його відставка за наслідками мають різну правову природу. Здається, що Кабінет Міністрів після складення повноважень перед новообраним парламентом водночас мав би заявити і про свою відставку, оскільки у всіх цих випадках Кабінет Міністрів продовжує здійснювати за дорученням Верховної Ради надані йому Конституцією і законом повноваження. Важливим у цій правовій ситуації є визначення терміну, протягом якого парламент повинен сформувати новий склад Кабінету Міністрів. По-перше, після складення повноважень Кабінетом Міністрів перед новообраною Верховною Радою його новий склад повинен бути сформованим протягом шістдесяти днів з дня утворення коаліції депутатських фракцій у парламенті, яка і вносить пропозиції щодо кандидатури Прем'єр-міністра та інших членів Кабінету Міністрів. У разі відставки Кабінету Міністрів Верховна Рада відповідно до Конституції повинна сформувати новий склад уряду протягом шістдесяти днів з дня прийняття його відставки. Але і після відставки Кабінету Міністрів формування його нового складу згідно з Конституцією має відбуватися за участю коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді у строк не пізніше шістдесяти днів з дня відставки і незалежно від того, яка коаліція депутатських фракцій буде вирішувати питання формування нового складу Кабінету Міністрів.

Стаття 116. Кабiнет Мiнiстрiв України:

1) забезпечує державний суверенiтет i економiчну самостiйнiсть України, здiйснення внутрiшньої i зовнiшньої полiтики держави, виконання Конституцiї i законiв України, актiв Президента України;

2) вживає заходiв щодо забезпечення прав i свобод людини i громадянина;

3) забезпечує проведення фiнансової, цiнової, iнвестицiйної та податкової полiтики; полiтики у сферах працi й зайнятостi населення, соцiального захисту, освiти, науки i культури, охорони природи, екологiчної безпеки i природокористування;

4) розробляє i здiйснює загальнодержавнi програми економiчного, науково-технiчного, соцiального i культурного розвитку України;

5) забезпечує рiвнi умови розвитку всiх форм власностi; здiйснює управлiння об'єктами державної власностi вiдповiдно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України i забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховнiй Радi України звiт про його виконання;

7) здiйснює заходи щодо забезпечення обороноздатностi i нацiональної безпеки України, громадського порядку, боротьби зi злочиннiстю;

8) органiзовує i забезпечує здiйснення зовнiшньоекономiчної дiяльностi України, митної справи;

9) спрямовує i координує роботу мiнiстерств, iнших органiв виконавчої влади;

9-1) утворює, реорганiзовує та лiквiдовує вiдповiдно до закону мiнiстерства та iншi центральнi органи виконавчої влади, дiючи в межах коштiв, передбачених на утримання органiв виконавчої влади;

9-2) призначає на посади та звiльняє з посад за поданням Прем'єр-мiнiстра України керiвникiв центральних органiв виконавчої влади, якi не входять до складу Кабiнету Мiнiстрiв України;

10) здiйснює iншi повноваження, визначенi Конституцiєю та законами України.”

Зміни, внесені до статті 116 Конституції, є наслідком перерозподілу повноважень між Президентом і Кабінетом Міністрів (див. коментар до статті 85 і 106 Конституції). У зв'язку з цим стаття 116 Конституції доповнена пунктами 9^і і 9², які встановлюють нові повноваження Кабінету Міністрів, які до внесення зазначених змін належали Президенту. Зокрема відповідно до цих повноважень Кабінет Міністрів:

9^і) утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади»;

Положення «відповідно до закону», що міститься у приписі пункту 9^і, зобов'язує Кабінет Міністрів при здійсненні повноважень утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади лише за наявності закону (законів), а також відповідних коштів. Передусім це закон про Кабінет Міністрів, яким визначаються його повноваження, організація і порядок діяльності як вищого органу в системі органів виконавчої влади.

Вирішення зазначених питань Кабінетом Міністрів може бути визначено також і в інших законах, зокрема законах про центральні та місцеві органи виконавчої влади.

«9²) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України».

Кабінет Міністрів є колегіальним органом виконавчої влади, який очолює Прем'єр-міністр. Якщо формування персональ­ного складу Кабінету Міністрів відбувається відповідно до статей 83, 85, 114 Конституції, то призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів, віднесено до його повно­важень і здійснюється за поданням Прем'єр-міністра. До таких центральних органів виконавчої влади, зокрема належать: державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України (Вища атестаційна комісія України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державна служба автомобільних доріг України, Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації, Державний комітет архівів України та інші); центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (Адміністрація Державної прикордонної служби України, Антимонопольний комітет України, Головне управління державної служби України, Державна комісія з регулювання ринків фінансо­вих послуг України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна митна служба України та інші).

Колегіальне прийняття Кабінетом Міністрів рішень (постанов, розпоряджень) про призначення на посади та звільнення з посад керівників зазначених центральних органів виконавчої влади має наслідком солідарну відповідальність за результати їх роботи та очолюваних ними органів. Безперервність у здійсненні функцій цими органами виконавчої влади вимагає додержання правила, згідно з яким Кабінет Міністрів, приймаючи рішення про звільнен­ня з посади керівника центрального органу виконавчої влади, розглядає подання Прем'єр-міністра щодо призначення на цю посаду нового керівника.

Нова редакція пункту 10 статті 116 Конституції уточнює юридичні положення щодо статусу і діяльності Кабінету Міністрів, який відповідно до внесених змін «здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України». По-перше, стаття 116 Конституції визначає основні повноваження Кабінету Мініст­рів, а інші, спрямовані на розвиток і конкретизацію положень Конституції, а також нові повноваження Кабінету Міністрів, що не суперечать засадам здійснення державної влади, визначаються законами України. Ці уточнення змісту пункту 10 статті 116 Конституції спрямовані на узгодження із засадничими положен­нями частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції, а також з іншими її розділами, в яких застосовується термін «повноваження» (частина друга статті 85, пункт 31 частини першої статті 106, пункт 7 статті 119, частина друга статті 120 та інші).

Важливим уточненням змісту пункту 10 статті 116 Конституції є те, що Конституцією та законами України визначаються повноваження Кабінету Міністрів. У його попередній редакції застосовувався термін «функції», який скоріше є доктринальним (науково-теоретичним), на відміну від категорії повноваження, що чітко окреслює коло прав та обов'язків органів влади та їх посадових осіб. Крім того, варто звернути увагу й на те, що внесені зміни до пункту 10 статті 116 не передбачають актів Президента, якими визначались би повноваження Кабінету Міністрів. До цього функції уряду визначались Конституцією, законами та актами Президента, що дисонувало з положенням Конституції, передусім частині другої її статті 120, відповідно до якої «організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України».

Частина перша статті 120 Конституції:

«Члени кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку».

Зміни до частини першої статті 120 Конституції переважно є редакційними уточненнями, за винятком доповнення після слова «підприємствами» словами «або організації». Заборона членам Кабінету Міністрів, керівникам центральних та місцевих органів виконавчої влади суміщати свою діяльність з іншою роботою, входити до складу керівного органу чи наглядової ради під­приємства або організації, що має на меті одержання прибутку, передусім, спрямована на запобігання корупції у системі органів виконавчої влади, зосередження їх керівників на здійсненні повноважень, визначених Конституцією та законами України, реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики держави на засадах, затверджених Верховною Радою.

У Рішенні Конституційного Суду від 17 жовтня 2002 року № 16-рп/2002 (справа про суміщення службової діяльності керівників органів виконавчої влади)¹¹ дано офіційне тлумачення частини першої статті 120 Конституції, згідно з яким до посадових осіб, які не мають права входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку, належать: 1) Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри — члени Кабінету Міністрів; 2) посадові особи, які очолюють інші, крім міністерств, центральні органи виконавчої влади; 3) голови місцевих державних адміністрацій – керівники місцевих органів виконавчої влади. Щодо членів Кабінету Міністрів таке тлумачення не викликає сумнівів, але визначивши керівниками центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу уряду, а також місцевих державних адміністрацій лише осіб, які очолюють ці органи (голови державних комітетів, фондів, районних і обласних державних адміністрацій і т.п.), Конституційний Суд, на наш погляд, неправомірно звузив у цьому аспекті зміст частини першої статті 120 Конституції. За її логікою Кабінет Міністрів очолює Прем'єр-міністр, його заступ­никами є Перший віце-прем'єр-міністр та віце-прем'єр-міністри, отже до керівників зазначених центральних і місцевих органів виконавчої влади належать їх перші заступники та заступники.

Кабiнет Мiнiстрiв України в межах своєї компетенцiї видає постанови i розпорядження, якi є обов'язковими до виконання. Акти Кабiнету Мiнiстрiв України пiдписує Прем'єр-мiнiстр України. Нормативно-правовi акти Кабiнету Мiнiстрiв України, мiнiстерств та iнших центральних органiв виконавчої влади пiдлягають реєстрацiї в порядку, встановленому законом.

МІСЦЕВІ ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇ

Згідно зі ст. 118 Конституції, виконавчу владу в областях i районах, мiстах Києвi та Севастополi здiйснюють мiсцевi державнi адмiнiстрацiї. Склад мiсцевих державних адмiнiстрацiй формують голови мiсцевих державних адмiнiстрацiй. Голови мiсцевих державних адмiнiстрацiй призначаються на посаду i звiльняються з посади Президентом України за поданням Кабiнету Мiнiстрiв України. Голови мiсцевих державних адмiнiстрацiй при здiйсненнi своїх повноважень вiдповiдальнi перед Президентом України i Кабiнетом Мiнiстрiв України, пiдзвiтнi та пiдконтрольнi органам виконавчої влади вищого рiвня.

Мiсцевi державнi адмiнiстрацiї пiдзвiтнi i пiдконтрольнi радам у частинi повноважень, делегованих їм вiдповiдними районними чи обласними радами. Мiсцевi державнi адмiнiстрацiї пiдзвiтнi i пiдконтрольнi органам виконавчої влади вищого рiвня.

Рiшення голiв мiсцевих державних адмiнiстрацiй, що суперечать Конституцiї та законам України, iншим актам законодавства України, можуть бути вiдповiдно до закону скасованi Президентом України, або головою мiсцевої державної адмiнiстрацiї вищого рiвня.

Обласна чи районна рада може висловити недовiру головi вiдповiдної мiсцевої державної адмiнiстрацiї, на пiдставi чого Президент України приймає рiшення i дає обгрунтовану вiдповiдь. Якщо недовiру головi районної чи обласної державної адмiнiстрацiї висловили двi третини депутатiв вiд складу вiдповiдної ради, Президент України приймає рiшення про вiдставку голови мiсцевої державної адмiнiстрацiї.

Статтею 119 Конституції встановлено, що до компетенції мiсцевих державних адмiнiстрацiй належить:

1) виконання Конституцiї та законiв України, актiв Президента України, Кабiнету Мiнiстрiв України, iнших органiв виконавчої влади;

2) законнiсть i правопорядок; додержання прав i свобод громадян;

3) виконання державних i регiональних програм соцiально-економiчного та культурного розвитку, програм охорони довкiлля, а в мiсцях компактного проживання корiнних народiв i нацiональних меншин - також програм їх нацiонально-культурного розвитку;

4) пiдготовку та виконання вiдповiдних обласних i районних бюджетiв;

5) звiт про виконання вiдповiдних бюджетiв та програм;

6) взаємодiю з органами мiсцевого самоврядування;

7) реалiзацiю iнших наданих державою, а також делегованих вiдповiдними радами повноважень.

Дата добавления: 2014-01-07