Системный подход к государственному управлении

Без свойства системности госуправление не может состо­яться. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число долж­ностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В госуправле­нии используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Госуправление состоит из массы управленческих решений и дейст­вий. Только системность может придать ему необходимую согласо­ванность, координацию, субординацию, целеустремленность, ра­циональность, эффективность.

Согласно системному подходу под системой понимается совокуп­ность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в от­ношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство.

Теория систем, системный анализ, сис­темный подход прочно утвердились в качестве теоретико-методологического инструментария при анализе проблематики соци­ального управления. Ныне известно до 40 опреде­лений понятия «система».

Любая система имеет общие сущност­ные характеристики.

1. Система существует в окружающей ее среде (внешней среде) и проявляется (функционирует), лишь взаимодействуя с ней, адаптируясь во внешней среде, приспосабливаясь, реагируя на изменения, которые происходят во внешней среде. Откры­тость системы внешней среде во многом обеспечивает способность системы поддерживать свои параметры.

2. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем (системообразующих составляющих). Каждый их этих элементов является относительно самостоятельным и может быть одновре­менно элементом системы - более высокого порядка и, напро­тив, может содержать в себе систему более низкого порядка, и элементы в системе так связаны между собой, что если изменить один элемент, то изменится вся совокупность - в этом отличие системы от конгломерата (толпа - не система).

3. Система образуется не от суммы элементов, а от целост­ности, когда отношения между составляющими элементами об­разуют интегративное качество. Имен­но степень интегративности (взаимопроникновения) обеспечивает целостность и устойчивость системы.

Целостность как результирующая взаимосвязи и взаимодейст­вия всех элементов и уровней обеспечивает устойчивость и каче­ственную определенность системы.

4. Все системы не являются неизменными. Им присущи внут­ренние противоречия, они подвергаются внешним воздействиям, переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, изнашивания, гибели. Таким образом, обязательный признак любой системы - ее существование во времени и про­странстве.

5. Каждая система характеризуется тем, что имеет свое пред­назначение (если звезды загораются, значит, кому-то это нуж­но), выполняет определенную функцию, т.е. вид воздействия, способы реализации своего предназначения.

6. Каждая система структурно оформлена. Структура - строе­ние системы, внутренняя форма организации системы как мате­рии. В подавляющем большинстве случаев в системах может быть неизвестно точное количество элементов, всех свойств и многих связей. Однако есть системообразующие элементы и связи, т.е. то, что составляет сущность системы, ее самостоятельную силу и что передается структурой.

Итак, структура отражает наиболее существенные, системо­образующие элементы (компоненты) и устойчивые связи между ними, т.е. то, что обеспечивает основные свойства системы.

Каждой системе присущи целеполагание, структурность, функ­циональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимо­действия элементов системы.

Таким образом, система - определенное множество взаимо­связанных элементов, образующее единство и целостность, обла­дающее интегративными свойствами и закономерностями.

А теперь от общесистемных характеристик перейдем к осмыс­лению специфики государственного управления как системы, ибо перечисленные признаки - универсальны, характеризуют все ви­ды систем: естественных и искусственных, материальных и иде­альных, открытых и закрытых, физических, химических, биологических, социальных и т.д.

Государственное управление относится к виду социальных сис­тем, обнаруживая все видовые признаки:

1. Социальные системы - наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обуслов­ливает и силу, и уязвимость социального управления, его творче­ский характер и возможность проявлений субъективизма, во­люнтаризма.

2. Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, не­совпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко очевидный признак социальной системы, определяют сложность управляю­щего воздействия ее и на нее.

3. Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регу­лирования, согласования и т.д. Таким образом, функция орга­низации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система - это всегда ор­ганизованная (в той или иной степени) целостность.

4. Непременный атрибут социальной системы - стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям. При этом она не только приспосабли­вается к среде функционирования, но и сама активно воздейст­вует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. От­ношения социальной системы с внешней средой могут прини­мать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальны­ми системами, с природой), определять режим ее развития.

Системный подход к изучению госуправления позволяет пред­ставить его как функционирование нескольких сложных социаль­ных систем.

Условно назовем их:

- система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

- система управляемая - компоненты общества, подвержен­ные государственному воздействию как объекты управления;

- система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, верти­кальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживаю­щие и пр. Сущностной характеристикой этой системы явля­ется наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Проанализируем специфику управляю­щей системы в сопоставлении с общесистемными признаками.

Напомним важнейший системообразующий фактор - взаи­модействие системы с окружающей внешней средой. Управле­ние связано с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.

Однако следует подчеркнуть, что недостаточно просто конста­тировать взаимодействие системы государственного управления и ее обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить: главной, конечной целью (предназна­чением) управляющей системы является не ее собственное сущест­вование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего со­стояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом - уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом.

Внешняя среда, а точнее ска­зать, среда обитания системы госуправления - это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, куль­турной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общест­ва, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается обще­ство - реформируется управление. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реаги­рующая на происходящие в нем изменения, может быть определе­на как рациональная.

Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления.

Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают форму требований, которые на схеме можно изобразить как импульс на входе (рецептор) управляющей системы.

Требования по содержанию могут быть: распределительные (от­носительно ресурсов — природных, денежно-финансовых, люд­ских и т.п., заработной платы, рабочего времени, условий получе­ния образования, медицинской помощи, разного рода услуг); регу­лировочные (контроль за рынком, производителями, безопасно­стью); коммуникативные (предоставление информации, возможно­стей демонстраций, митингов и пр.). Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресур­сов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления: создается ситуация неста­бильной системы управления. Накапливание требований т.е. им­пульсов на входе в систему, может являться следствием невнима­ния государственных политических и административных структур к интересам и потребностям социальных групп, что характерно для закрытой политико-административной системы, неадекватно реа­гирующей на требования общества, веление времени.

На уровне входа необходима для управляющей системы так­же и поддержка со стороны общества, ресурсная «подпитка» для реализации требований. Поддержка возможна материальная и нематериальная, она является формой выражения лояльности, благожелательности к власти, режиму и означает усиление управляющей системы.

Формами проявления поддержки могут считаться исправное выплачивание налогов, законопослушание, признание и следование директивам властей, проведение демон­страций в поддержку политики и решений правительства и др.

В случае, если требования перегружают управляющую систе­му, а поддержка, возможности общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении, ибо политика и управление - искусство возможного.

Главным результатом функционирования системы государст­венного управления, создающим эффект на выходе системы, яв­ляются управленческие решения и действия. При этом чрезвычайно важно, чтобы:

Во-первых, управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовым. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) какой-либо субъект права (фи­зическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать согласно формуле «мож­но все, что не запрещено законом». В то же время субъект, долж­ностное лицо управляющей системы при воздействии на управ­ляемые объекты руководствуется ограничительной формулой - «можно только то, что разрешено законом». Конечно, на прак­тике возникают сложные ситуации. Работа для людей и с людь­ми, когда меняются и порой возникают самые неожиданные ин­тересы и потребности, диктует необходимость правопримени­тельного творчества, свободы как сущностного компонента управ­ления. Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда усмотрительная управленческая деятельность. Она создает как возможность злоупотребления властью, так и возможность творческого управляющего воздействия в интересах человека.

Во-вторых, управляющая система может стабильно функционировать только как открытая система по признаку «вход - выход», когда каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Конечно, степень открытости может быть различной, она зависит от объективных и субъективных факторов. К первым относятся естественные ограничения, обу­словленные необходимостью соблюдать государственную, слу­жебную, профессиональную тайну и т.д.; ко вторым - ограни­чения надуманные, бюрократические.

Адекватность управления возможностям и запросам общест­ва - одна из закономерностей системы государственного управ­ления. Ее нарушение заметно обществу: управляющая система начинает работать на себя, бюрократия становится «глухой», власть используется чинами для чинов, а не для людей, политические решения госвласти становятся непонятными, неприят­ными. Это неизбежно рождает процесс стагнации управляющей системы, а в обществе появляются силы, желающие «помочь» ей умереть. Понимать управленцам это необходимо, чтобы своевре­менно принимать превентивные (предупредительные) меры. Если управленческие решения и действия (политические или админи­стративные) не устраивают общественную среду, то информация об этом поступает в систему управления и необходимы переори­ентировка усилий, изменение задач и тактики. Это - одно из условий самосохранения системы. В целом, прямые и обратные связи выполняют роль регулятора, компаса, настройки, обеспе­чивают качество, эффективность управляющего воздействия.

Та­ким образом, управляющая система (как и управляемая, и систе­ма взаимодействия) - это постоянно изменяющаяся, функцио­нирующая, динамичная система, включенная в общественно-по­литический процесс. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согла­сование интересов, удовлетворения требований людей, характери­зуется как демократическая.

Система государственного управления с преобладанием пря­мых связей, блокированием обратных, скрытым от общественно­сти механизмом принятия решений называется авторитарной. Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая при­оритетом так называемый государственный интерес и политиче­скую целесообразность, а не потребности и ожидания людей - описывается исследователями как тоталитарная, командно-адми­нистративная. Впрочем, в жизни не бывает классически чистого типа систем.

Важно отметить, что в системе государственного управления управляемые объекты (система управляемая) пользуются приоритетом перед субъектом государственного управления (его конкретными органами), ибо воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и главным для жизнедеятельности людей. Можно какие угодно реформы или революционные преобразования вести в пределах субъекта государственного управления (от либеральных до авторитарных), но если нет динамики в развитии управляемых объектов, если не растет благосостояние общества, то для людей все эти преобразования не имеют ровно никакого значения.

Таким образом, системный подход к государственному управлению позволяет дифференцированно рассматривать процесс государственного воздействия, способствует выявлению и анализу соотношения между компонентами субъекта и объектов государственного управления. Подобное разграничение дает возможность определить специфику направлений, содержания и форм различных усовершенствований в области государственного воздействия, выявлять их внутренние и внешние цели и механизмы.

Дата добавления: 2014-01-07