Основные теории местного самоуправления

Становление и развитие местного самоуправления неразрывно связано с разработкой и эволюцией различных теоретических концепций местного самоуправления. Муниципальные реформы XІX в., толчок которым дала Великая французская революция, требовали современных теоретических исследований, разработки научных теорий правового построения и регулирования местного самоуправления. Общество было заинтересовано в наличии таких доктрин, которые бы показали, что и само общество играет не последнюю роль в жизни страны.

Одной из первых возникает теория свободной общины (теория естественных прав общины). Её представителями – О. Лабант, А. де Токвиль, О Ресслер. Основные начала этой концепции были основаны на нормах французского и бельгийского права. Так, Конституция Бельгии 1831 г. содержала статью, посвященную общинному управлению, и, что особенно важно, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала четвертую ветвь власти – муниципальную власть.

В основе теории свободной общины лежали идеи естественного права общины заведовать самостоятельно собственными делами, самостоятельности ее от вмешательства со стороны государства. Этот подход был основан на взглядах Дж. Локка, полагавшего, что государство должно служить гарантом естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека. Сторонники данного подхода утверждали, что община исторически появилась раньше государства, и соответственно, государство должно уважать свободу общинного управления. Община фактически является естественно сложившейся корпорацией, независимой от государства.

В.И. Фадеев отмечает, что для теории свободной общины характерны следующие черты:

1. избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2. разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством;

3. местное самоуправление – это управление собственными делами, отличными по своей природе от дел государственных;

4. органы местного самоуправления – органы общин, а не государства;

5. государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы собственной компетенции.

В силу своей либеральности, положения теории свободы общины нашли закрепление в законодательстве ряда стран Западной Европы. Идеи неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины были достаточно уязвимы, так как сложно было обосновать неотчуждаемость прав крупных самоуправляющихся единиц, где об общине уже сложно говорить.

Следующей теорией местного самоуправления, которая появилась практически одновременно с теорией свободной общины и построена на заимствовании ряда ее положений, является общественная теория местного самоуправления. Для этой теории свойственно противопоставление государства и общины, а неотчуждаемый и естественный характер прав и свобод общины, ушел на второй план. В её основе лежат положения о негосударственном характере собственно деятельности органов местного самоуправления. В.М. Гессен отмечает, что согласно этой теории самоуправление является такой же самостоятельной, органически единой формой общежития, как и само государство.

Общественная теория нашла своих сторонников в России. Основные идеи и принципы этой теории получили отражение в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, Б.Н. Чичерина. Общественная теория была реализована в России в виде реформы земского управления и была положена в основу Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. Князь А.И. Васильчиков писал, что «самоуправлением называется такой порядок, при коем местные дела и должности замещаются местными жителями – земскими обывателями», в отличие от государственного управления, в котором «те же дела и должности поручаются сторонним людям, не вследствие принадлежности их к той местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства».

Данная теория, как отмечают ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частно-правовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.д.). Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Однако не представляется возможным точно разграничить дела собственно общинные и дела государственные, порученные для исполнения общине. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное устройство, здравоохранение, культура и др.) не отличаются от направлений государственного управления делами местного значения. Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.

Таким образом, все попытки определить местное самоуправление как деятельность, по своей сути отличающуюся от административной деятельности государства, закончились неудачно. Б.Э. Нольде отмечал: «Самоуправляющиеся единицы делают то же дело, что и непосредственные органы государства… Самоуправление такая же часть государственного управления, как управление коронное».

Противоположной теории общественного самоуправления стала государственная теория самоуправления, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России сторонников данной теории было гораздо больше, нежели противников. Такая особенность была связана с сильной государственной властью в стране, и необходимостью с ней считаться. Государственную теорию самоуправления поддерживали В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский и др.

В основе этой теории лежит положение о том, что местное самоуправление – это лишь одна из форм организации государственного управления на местах. Все полномочия местному самоуправлению переданы государством и имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, которые заинтересованы в результатах осуществления власти на местном уровне. В связи с этим, сторонники теории государственного самоуправления делают вывод о том, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, имеют такую же природу, как и государственные.

Передача некоторых полномочий государственного характера в ведение местных сообществ обусловлена необходимостью, более эффективно решать ряд вопросов на местном уровне. Однако, представители государственной теории местного самоуправления, признавая, что все полномочия исходят от государства, не указывают, почему часть из них считается государственными полномочиями, а часть называется полномочиями местного самоуправления.

Л.Штейн и Р. Гнейст расходились в определении отличительных признаков местного самоуправления, что послужило основанием для формирования двух направлений в рамках государственной теории самоуправления. Л. Штейн является основателем юридического, а Р. Гнейст – политического направления в данной теории. В чем проявились эти отличия?

Л. Штейн называл в качестве оснований самостоятельности органов местного самоуправления их специфику как мастных сообществ, которым государство делегировало ряд задач государственного управления, т.е. органы местного самоуправления не воспринимались им как органы государства. Ученый полагал, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно эта особенность и отличает органы местного самоуправления от государственных органов. Государственные органы действуют лишь в интересах государства, тогда как органы местного самоуправления в интересах местных жителей. Между государством и его органами не возникает юридических отношений, в то время как между государством и органами местного самоуправления такие отношения имеют место. Данную точку зрения поддерживало большинство сторонников государственной теории самоуправления.

Совершенно специфической является позиция Р. Гнейста, который полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по его мнению, состоит в том, что служба для него – это источник существования. Он вынужден служить чуждым интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Р. Гнейст считал, что местное самоуправления связано с системой почетных и безвозмездных должностей. Однако его точка зрения не нашла серьезной поддержки. Во многом это связано с тем, что должностные лица и органы местного самоуправления работают не на безвозмездной основе.

В 80-х годах ХІХ в. в России вместо общественной теории преобладание получила государственная теория местного самоуправления, которая нашла свое отражение в Городовом положении 1892 г. Н.М. Коркунов полагал, что диалектика состоит в том, чтобы соединить возложение обязанности обеспечения государственных и местных интересов на представителя местного сообщества, который не будет равнодушен к местным делам и потребностям.

Споры о сущности местного самоуправления породили также возникновение теории дуализма местного самоуправления. В основе данной концепции лежат положения о двойственной природе предметов ведения местного самоуправления, закрепления принципа самостоятельности и передачи значительного объема государственных полномочий в ведение муниципального образования. Согласно теории дуализма органы и должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования, не только реализуют собственные полномочия, но и выходят за пределы вопросов местного значения и вторгаются в сферу государственных интересов. Грань между теориями дуализма, общественной теорией и теорией свободной общины весьма тонкая. Все они основаны на признании дублирования решения государственных и местных вопросов органами местного самоуправления.

В основе теории социального обслуживания лежат положения о реализации муниципальными образованиями одной из основных задач: предложение услуг жителям населения (в сфере образования, культуры, социального обеспечения и т.д.), организация обслуживания населения. Согласно данной теории основной целью муниципальной деятельности, является благосостояние жителей муниципального образования.

Специфической теорией местного самоуправления, сторонники которой исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как одного из путей перехода капиталистического общества в социалистическое, без применения революционных методов, является социал-реформистская теория. В основе данной концепции лежат положения о том, что муниципальные образования, общины – это такие ячейки, которые могут помочь развалить капитализм изнутри. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России. Так, по мнению М.Д. Загряцкова, классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из всех этих форм наиболее совершенной является местное самоуправление.

Дата добавления: 2014-01-07