Ценообразование в сфере естественных монополий

Естественная монополия в ст. 3 ФЗ "О естественных монополиях" <1> - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие товары.

Законом также определены сферы деятельности субъектов естественных монополий (ст. 4), это: а) транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; б) транспортировка газа по трубопроводам; в) железнодорожные перевозки; г) услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; д) услуги общедоступной электрической и почтовой связи; е) услуги по передаче электрической энергии; ж) услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; з) услуги по передаче тепловой энергии; и) услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. Перечень является исчерпывающим и может быть изменен только путем внесения изменений в сам Закон.

Поскольку рынок в данных сферах монополизирован и, следовательно, у его субъектов может возникнуть соблазн диктовать цены на свою продукцию потребителям, государство в качестве одного из методов регулирования установило ценовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий, которое в соответствии со ст. 6 Закона осуществляется посредством установления тарифов или их предельного уровня. Тарифы должны устанавливаться таким образом, чтобы учесть обоснованные затраты на производство продукции (услуг) такими субъектами с учетом издержек производства (реализации), налоги и другие платежи, стоимость основных производственных средств, потребность в инвестициях для воспроизводства, амортизационные отчисления, прогнозируемую прибыль, удаленность различных групп потребителей от места производства продукции (услуг), соответствие качества производимой продукции (услуг) спросу, а также государственные дотации и другие меры государственной поддержки. То есть при установлении тарифов должны быть в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 соблюдены экономически обоснованные принципы формирования цен на продукцию (услуги) таких субъектов.

Устанавливаются тарифы уполномоченными государственными органами. До весны 2004 г. существовало несколько государственных органов, занимающихся разработкой и утверждением тарифов: Федеральная энергетическая комиссия занималась тарифами на продукцию топливно-энергетического комплекса и услуги железнодорожного транспорта, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства регулировало тарифы на услуги общедоступной электрической и почтовой связи, Министерство экономического развития и торговли регулировало цены на сжиженный бытовой газ и другую продукцию.

В середине 2004 г. в рамках изменения структуры федеральных органов исполнительной власти была создана Федеральная служба по тарифам России (ФСТ), которой Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" было поручено заниматься вопросами тарифообразования на продукцию/услуги всех субъектов естественных монополий, а также на целый ряд другой продукции, имеющей для государства стратегическое или социальное значение.

И в этой связи у ФСТ две цели. Первая - обеспечение сбалансированности и долгосрочной стабильности регулируемых рынков, поскольку это является важным условием экономического роста России. И вторая - это обеспечение обоснованности и прозрачности процедуры установления тарифов.

При принятии тарифных решений нужно каждый раз взвешивать интересы как производителей - субъектов естественных монополий, так и потребителей. Очевидно, что чем ниже тарифы на товары/услуги данных хозяйствующих субъектов, тем лучше для потребителей. Поэтому, с одной стороны, можно сдерживать тарифы, как это делалось многие годы, но в итоге через какое-то время все равно произойдет резкий рост цен. Возможна и обратная ситуация, когда цены на услуги субъектов естественных монополий растут неконтролируемо. В данном случае проблем у производителей становится меньше, но это больно бьет по потребителям, включая падение покупательной способности и, как следствие, со временем - уменьшение прибыли у производителя. Здесь важной задачей становится установление тарифов на более-менее длительную перспективу. В сентябре 2004 г. ФСТ впервые утвердила предельные тарифы на тепловую и электрическую энергию на два года. Согласно принятым в конце 2005 г. изменениям в ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию" размер тарифа не может пересматриваться чаще чем раз в год (ст. 2).

В отношении принципа открытости можно сказать, что в ФСТ решения по тарифам принимаются Правлением, которое носит межведомственный характер. В Правление помимо руководства ФСТ России входят представители других министерств и ведомств, компетенцию которых затрагивают решения ФСТ: Министерства экономического и социального развития, Минпромэнерго, Минтранса, Мининформсвязи и Федеральной антимонопольной службы. Участие в работе Правления должностных лиц от заместителя директора департамента до заместителя министра или руководителя федеральной службы позволяет обеспечить не только собственно обсуждение, но и ответственность за принимаемые решения.

Для повышения обоснованности и прозрачности принимаемых решений внедрена практика привлечения независимых экспертов. Ранее эксперты аккредитовывались при ФЭК и в дальнейшем из этого списка выбирались конкретные организации, проводившие экспертизу тарифов. В настоящее время ФСТ отказалась от аккредитации в связи с многочисленными обвинениями в непрозрачности системы, в том, что для проведения экспертиз выбираются "свои" компании и только они в дальнейшем и работают на этом рынке. Теперь общим правилом стало проведение отбора экспертов на основе открытых конкурсов. Например, проводится конкурс на привлечение экспертных организаций для экспертизы тарифов электростанций - поставщиков электрической энергии на оптовый рынок.

Все процедуры, связанные с регулированием субъектов естественных монополий, в том числе и разработка величины тарифов, идут после рассмотрения Правительством РФ прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год и на трехлетнюю перспективу, т.е. исходя из макроэкономических соображений.

Разработка тарифов в данной сфере осуществляется на основании нормативно-правовой базы. Причем в каждой отрасли, где действуют субъекты естественных монополий, сложился свой блок законов и иных нормативных актов. Законодательство это постоянно изменяется и отражает поиск государством наиболее эффективных механизмов управления такими отраслями, создания условий для развития конкурентных начал. Закон о естественных монополиях принимался в условиях, когда у монополистов не было конкурентов. Вместе с тем к настоящему времени во многих регионах у них начали появляться конкуренты, состояние рынка стало меняться, возникла потребность в развитии локальных рынков электроснабжения, транспорта, связи. Поэтому к настоящему моменту назрела коренная перестройка принципов и методов государственного регулирования отраслей сферы естественных монополий.

Действующее законодательство о естественных монополиях и ценовом регулировании концептуально не отвечает современному уровню развития страны, в частности, тем, что в нем, во-первых, отсутствуют инструменты государственного регулирования в переходный период от естественно-монопольных рынков к конкурентным рынкам; во-вторых, механизмы ценообразования осуществляются без учета стандартов качества услуг; в-третьих, не институционализированы отношения с потребителями; в-четвертых, отсутствуют косвенные методы государственного ценообразования.

Это приводит к значительным системным ограничениям в реализации структурных реформ и задач повышения качества услуг как обязательной составляющей повышения качества жизни. Например, в сфере электроэнергетики и железнодорожного транспорта, несмотря на создание новой институциональной среды, конкурентные механизмы так и не запущены, в том числе и из-за сохранения жесткого государственного регулирования.

Отсутствие разнообразия методов ценового регулирования не позволяет государственному регулятору гибко подбирать инструментарий с учетом конкретной экономической ситуации. Основу существующего регулирования составляют ценовые методы в форме прямого (жесткого) ценового регулирования, осуществляемого путем установления тарифа конкретному хозяйствующему субъекту по методу возмещения затрат. В таких условиях регулируемый субъект заинтересован в повышении издержек производства, а не в их снижении в интересах потребителей. Жесткое ценовое регулирование не позволяет создать долгосрочные экономические стимулы частным инвесторам для привлечения инвестиций в регулируемые сектора экономики в целях технического перевооружения и замены изношенных фондов.

В этих условиях ФСТ была разработана концепция закона "О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них", которая была представлена на совещании в Торгово-промышленной палате РФ в конце 2005 г. В этом законе и предполагается реализовать новый подход к государственному регулированию субъектов естественных монополий. При этом под товарами и услугами общеэкономического назначения понимаются такие товары, которые удовлетворяют определенным критериям: 1) наличие важного социально-публичного элемента, при котором необоснованное повышение цены может сделать товар/услугу недоступным для потребителей и в целом снизить качество жизни граждан; 2) существенное влияние на макроэкономическом уровне цены товара/услуги на темпы инфляции; 3) производство товара/услуги в условиях естественной монополии либо несовершенной конкуренции. Перечень таких товаров (услуг) будет установлен в законе.

Концепция предлагает как ценовые, так и неценовые (нетарифные) методы регулирования. К ценовым методам относятся: регистрация цен (тарифов); предварительное декларирование цен; установление единых правил по расчету и применению тарифов; установление цены на уровне лучшего стандарта в отрасли. Нетарифные методы - введение типовых форм договоров со стандартными условиями обслуживания потребителей; утверждение правил заключения публичных договоров и их исполнение; привязка цены товаров и услуг к их качеству; установление публичных обязательств в отношении социально приоритетных групп потребителей; обеспечение информационной прозрачности в ценообразовании, введение стандартов раскрытия информации; регулирование недискриминационного (равного) доступа к услугам общеэкономического значения.

Расширение методологической основы государственного регулирования, включая методы ценового и неценового регулирования, позволит уйти от неэффективного и затратного прямого (директивного) ценового регулирования.

На базе этой концепции, которую предполагается доработать, будет создан соответствующий законопроект.

Динамика цен на продукцию субъектов естественных монополий определяет уровень цен и на все остальные товары/услуги. Поэтому очень важно достичь оптимального уровня регулирования цен в этом секторе экономики. В литературе отмечается, что, несмотря на то что в соответствии с законодательством предельные цены (тарифы) на продукцию субъектов естественных монополий устанавливаются органом государственного регулирования, во многих случаях эти "монстры" диктуют госоргану свою волю. Цены на продукцию и услуги этих отраслей постоянно растут. Руководители соответствующих отраслей уверяют, что они значительную часть прибыли направляют в инвестиции. Но согласно экономической теории научно-технический прогресс должен приводить к сокращению издержек производства и, как следствие, к снижению цен, а не к их повышению.

Также вызывают сомнения и заявления руководителей отдельных монополистов (в газовой, нефтяной и других отраслях) о росте затрат и необходимости в связи с этим повышения цен. Однако в этих отраслях реализуются громадные объемы прибыли и ренты, за счет которых можно отрегулировать эти процессы, а не перекладывать механически рост затрат на потребителей продукции. Повышение цен в этих отраслях "по цепочке" передается во все другие отрасли экономики и в конечном счете выливается в рост цен на потребительские товары.

В качестве одной из мер, направленных на недопущение произвольного повышения цен, предлагается ввести в практику ценообразования заключение картельных соглашений по ценам и тарифам, которые, например, действуют в Австрии.

В каждой отрасли, где действуют субъекты естественных монополий, существуют свои особенности ценообразования.

Дата добавления: 2014-01-07