Лекция 17

Лекция 16.

Тема № 13 Взаимодействие органов юрисдикционного правоприменения в рамках избирательной кампании.

Соотношение полномочий членов избиркомов и органов внутренних дел по противодействию административным правонарушениям. Функции и полномочия прокуратуры в избирательном процессе.

Ведомственно-отраслевая и комплексно-территориальная координация деятельности органов юрисдикционного правоприменения.

Среди органов юрисдикционного правоприменения в рамках избирательной кампании необходимо назвать три, от взаимодействия которых зависит в большей степени правовая охрана избирательных прав граждан. Порядок взаимодействия избиркома, прокуратуры, ОВД, а также решение вопроса о координирующей роли одного из них в противодействии электоральным правонарушениям определяется в значительной степени полномочиями указанных органов, теми мерами правового реагирования, которые они вправе предпринимать. Прежде всего, необходимо отметить, что прокуратура имеет в своем арсенале правовые средства реагирования в отношении любых нарушений закона, в то время, как избиркомы ограничены полномочиями противодействия лишь административным правонарушениям.

КоАП предусмотрено полномочие членов избиркома составлять протоколы об административном правонарушении только по определенным делам (ст.ст.5.3-5.6, 5.8-5.12, 5.15-5.20, 5.22, 5.46, 5.47, 5.50, 5.51 КоАП). Но даже в рамках проведения административного расследования избирательными комиссиями, их полномочия по применению мер обеспечения производства по делу ограничены. Большинство из них вправе предпринимать должностные лица ОВД (гл.27 КоАП).

По нескольким статьям члены избиркома не вправе составить протоколы об административном правонарушении. Большую часть из них правомочен составлять прокурор: ст.ст.5.1, 5.7, 5.21, 5.23-5.25, 5.45, 5.48, 5.52 КоАП. Это является своего рода гарантией от злоупотреблений, т.к. в указанных составах закреплен, как правило, специальный субъект ответственности (в пяти случаях - член избиркома). Такие правила вполне вписывается в и логику подследственности уголовных дел работникам прокуратуры: составление протоколов в данных случаях – одна из мер противодействия должностным злоупотреблениям. Следует учитывать, что прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении.

Примечательно, что в двух случаях полномочие составлять протоколы об электоральном правонарушении не предоставлено члену избиркома, но делегировано должностному лицу ОВД (ст.ст. 5.14 и 5.49). Речь идет об умышленном уничтожении или повреждении печатных материалов, относящихся к выборам и о нарушении запрета на проведение в период избирательной кампании основанных на риске игр, объектом которых являются выборы и их результаты. В правоприменительной практике зафиксирован случай проведения викторины, организаторы которой предлагали голосовать за первых трех по рейтингу кандидатов и за последнего. Областная прокуратура направила представление в адрес региональной общественной организации «Общество защиты прав избирателей» с предписанием о прекращении деятельности, связанной с проведением викторины, поскольку последняя организована и проводится с нарушениями требований законодательства о выборах.

Следует учитывать, что в действиях участников избирательной кампании может содержаться состав иных правонарушений (скажем, ст.ст.5.38, 5.39, 7.13, 13.1, 13.5, 13.16, 13.21, 19.6, 20.2, 20.21, 20.22), составлять по которым протоколы члены избкома не вправе. Согласно пп.1 ч.2 ст.28.3 КоАП такое правомочие делегировано должностным лицам ОВД. В практике одной из избирательных комиссий имел место случай проведения несанкционированного митинга кандидата на выборную должность. Из штаба его политического соперника после проведения митинга поступило заявление, с просьбой принять меры по указанному факту, а также указывались сведения о подготовке новых несанкционированных митингов. Выяснилось, что действительно не было направлено уведомление о проведении публичного мероприятия в соответствии с ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» от 10.06.2004 г. В то же время протокол по ст.20.2 КоАП правомочны составлять должностные лица ОВД. Соответствующее представление было направлено избиркомом в УВД, однако никаких мер предпринято не было. Показателен один факт: по словам участников митинга, в день его проведения представители ОВД «появлялись на нем», однако никаких мер по выяснению наличия правовых оснований проведения митинга, и тем более, по пресечению незаконного публичного мероприятия не предпринималось. Нарушение правопорядка на массовом мероприятии со стороны штаба кандидата сопровождалось также раздачей бесплатной алкогольной продукции, в том числе, среди несовершеннолетних, что составляет составы отдельных правонарушений.

Обобщение опыта проведения различных выборов позволяет выделить причины неисполнения ОВД предписаний избирательной комиссии, ими могут быть: 1) низкий уровень правовой культуры; 2) ведомственная раскоординированность действий в период выборов либо отсутствие четкого инструктажа производства процессуальных действий или составления процессуальных документов по делам о нарушении избирательного законодательства; 3) бездействие, которое может быть оборотной стороной «административного ресурса» либо выгод, предлагаемых финансово обеспеченным кандидатом.

Обращает на себя внимание проявляющаяся, как правило, на выборах местного уровня, несколько пассивная позиция прокуратуры, на которую возложена задача общего надзора (в том числе, за исполнением избирательного законодательства). Подчас ее действия сводятся только к проверке работы избиркома по заявлениям участников избирательного процесса. При этом игнорируется явное бездействие со стороны ОВД.

Такое положение дел может быть объяснено разными факторами. Один из них – загруженность прокурорских работников, другой – отсутствие необходимой правовой базы, регулирующей порядок рассмотрения жалоб и обращений граждан в период выборов на местном уровне (которая должна восполняться на местах внутренними документами), третий – низкий уровень правовой культуры работников прокуратуры в вопросах избирательного законодательства.

О недостаточно глубоком уровне знаний избирательного законодательства могут свидетельствовать представления, в тексте которых содержаться указания на необходимость проведения дополнительных опросов участников электоральных правоотношений, поскольку в их действиях могут содержаться составы клеветы и оскорбления. При этом не учитывается, что члены избиркомов не вправе проводить следствие, - это прерогатива других органов. Так, согласно ст.151 УПК РФ следователям прокуратуры подследствены уголовные дела по ст.ст.141-142¹, 105, 126, 136, 138, 140, 144, 142.1, 144, 149, 205, 212, 279, 282, 282.1, 285, 286, 288, 290, 291, 292, 318 УК РФ от 13.06.1996г., а дознавателям и следователям ОВД – по ст.ст.111 ч.1-3, 112, 115, 116, 119, 129, 130, 213, 214, 243, 327 УК РФ (в которых посягательства могут быть связаны с выборами).

Полномочия же членов избиркомов ограничены. Так, в ст.15 Закона Владимирской области «Избирательный кодекс Владимирской области» от 13.02.2003г. (далее ИКВО) определены полномочия избирательной комиссии муниципального образования – в основном организационного плана. В соответствии с ИКВО избиркомы вправе осуществлять проверки и обращаться с соответствующими представлениями в органы, учреждения, на предприятия. Например, избирком обязан обратиться в соответствующие органы с представлением о проверке достоверности сведений, представляемых в соответствии с п.п.2, 3 ст.28 ИКВО. Соответствующие органы обязаны проверить достоверность указанных сведений. Далее, согласно п.5 ст.33 ИКВО избирком, проверяя достоверность подписей избирателей в подписных листах, вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о проверке достоверности сведений, представляемых в соответствии с п.п.2 и 3 ст. 28 и п.1 ст.33 ИКВО. К такой проверке могут привлекаться, в частности, члены нижестоящих избиркомов, эксперты из числа специалистов ОВД, юстиции.

Как видим, все полномочия избиркома по проверке сводятся, как правило, к случаям, когда есть необходимость в подтверждении и опровержении юридически значимых фактов, но нет необходимости добывать или закреплять доказательства по спорному вопросу либо проводить следствие, изымать контрафактные печатные материалы и т.д.[1] В последних случаях – это задача органов, наделенных законом правомочием осуществлять уголовное преследование, производить следствие, разрешать спор о праве гражданском. Недаром в ИКВО закреплено: правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей и источник оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующий избирком о выявленных фактах и принятых мерах.

Таким образом, избирком может, например, запросить сведения, подтверждающие факт работы кандидата на предприятии, его должность, но не вправе проводить проверку законности увольнения работников, участвующих в избирательном штабе кандидата, поскольку законность или незаконность увольнения может установить суд. В практике проведения избирательной кампании встречались случаи направления в избирком прокуратурой представления, в котором предписывалось провести проверку законности увольнения работников в связи с обращением доверенных лиц одного из кандидатов, утверждающих, что к таким работникам был применен «административный ресурс». В то время как одним из субъектов, осуществляющих надзор за исполнением трудового законодательства, в ТК РФ прямо названа прокуратура.

Также в представлении прокурора предписывалось проверить законность расторжения договора аренды помещения торгового центра, где арендатор установил локальную радиоточку и рекламировал одного из кандидатов. Однако нормы гражданского законодательства, регулирующие основания расторжения договора аренды, члены избиркома знать не обязаны и не наделены полномочиями рассматривать спор между арендодателем и арендатором, делать выводы об обоснованности или необоснованности одностороннего расторжения договора.

Единственным органом из рассматриваемых, полномочным давать юридическую оценку гражданско-правовым отношениям в рамках избирательного процесса, является прокуратура. Именно она призвана осуществлять надзор за исполнением законодательства, в том числе, гражданского, трудового, финансового. Поэтому на прокуратуру должна быть возложена ведомственно-отраслевая координация, призванная обеспечить «взаимосвязь в работе правоохранительных органов, а также согласованность мероприятий прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями по решению общих задач»[2].

Комплексно-территориальную координацию, заключающуюся «в разработке, обсуждении и согласованном осуществлении всей совокупности социальных, экономических, воспитательных и правовых мер по укреплению законности..»[3] можно возложить на избиркомы. Тем более, что повышение правовой культуры участников выборов – одно из важных направлений работы избиркомов.

Должны быть созданы на период выборов рабочие группы по обеспечению законности проведения выборов и своевременному реагированию на электоральные правонарушения, в состав которых должны входить представители прокуратуры, избиркомов, ОВД. Включение в такие группы прокурорского работника оперативно реализовать делегированные ему полномочия по уголовному преследованию, а также, имея высшее юридическое образование, оказывать неоценимую помощь членам избиркома в правовой оценке действий участников избирательного процесса в сфере гражданско-правовых, трудовых, финансовых отношений. Наличие в такой группе представителя ОВД позволит гарантировать оперативность в принятии мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, обеспечению мер защиты участников рабочей группы.

Итак, прокуратура является тем органом, который объективно обладает юридическими возможностями для координации деятельности органов по противодействию правонарушениям в рамках избирательного округа.

[1] Для сравнения: исковое и особое производство в гражданском судопроизводстве отличаются наличием или отсутствием спора о праве.

[2] См.: Рохлин В. Координирующая роль прокурора в борьбе с преступностью / В. Рохлин // Законность.- 1996.- № 10.

[3] Там же.

Дата добавления: 2014-01-07