Принятие и образование в составе РФ новых субъектов

Субъектный состав РФ не является раз и навсегда данным. Конституция РФ предусматривает принятие в Российскую Федерацию нового субъекта, либо образование в составе РФ нового субъекта (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ). Может быть изменен и статус субъекта РФ; например, краю может быть предоставлен статус республики и т.д. Изменение статуса субъекта может иметь место только при взаимном согласии РФ и соответствующего субъекта (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Принятие в состав РФ нового субъекта, образование в составе РФ нового субъекта и изменение его статуса осуществляются в порядке установленном ФКЗ.

В настоящее время принятие в состав РФ нового субъекта и образование а составе РФ нового субъекта регулируется ФКЗ от 17 декабря 2001 г. ФКЗ об изменении статуса субъекта РФ еще не принят.

В соответствии с ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. определяет, что принятие в РФ нового субъекта – это процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к РФ иностранного государства или его части. Образование в составе РФ нового субъекта – это процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ, не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части.

Принятие в состав РФ нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, международными (межгосударственными) договорами РФ, ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ», а также отдельным ФКЗ о принятии в состав РФ конкретного нового субъекта. Принятие в состав РФ нового субъекта осуществляется только на добровольной основе, оно осуществляется по взаимному согласию РФ и иностранного государства в соответствии с международным договором между ними. В случае принятия в РФ в качестве субъекта иностранного государства ему, как правило, присваивается статус республики, если в договоре не указано на статус края или области. В случае принятия в качестве субъекта в состав РФ части иностранного государства этому субъекту РФ в соответствии с договором присваивается любой статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.

Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух или более граничащих между собой субъектов и повлечет за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых объединяются. Таким образом, ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» не предусматривает возможности образования нового субъекта РФ в результате выделения какой-либо части существующего субъекта РФ в новый субъект или разделения существующих субъектов РФ на отдельные субъекты, хотя ранее в 1992 г. такое разделение имело место в случае образования двух субъектов РФ Чеченской Республики и Ингушской Республики вместо единой Чечено-Ингушской Республики.

Инициатором предложения о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части является данное иностранное государство, а инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект. Вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ.

ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» устанавливает также вопросы, регулируемые международным договором при принятии в состав РФ нового субъекта, регулирует порядок внесения в Государственную Думу данного международного договора на ратификацию и проект ФКЗ о принятии в РФ конкретного нового субъекта, его приятия и вступления в силу. Определяются требования к проекту ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта и порядок его принятия. Текст указанного ФКЗ полностью приведен в приложении к курсу лекций.

Часть 1 ст. 5 Конституции РФ устанавливает, что все субъекты РФ равноправны. В ч. 4 той же статьи уточняется, что субъекты РФ равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Из этого следует, что во взаимоотношениях друг с другом субъекты могут быть и неравноправны. Это действительно, так потому что 9 из 10 автономных округов РФ входят в состав соответствующих краев или областей РФ. В этом заключается асимметричность РФ. Иногда признаком асимметричности называют и то обстоятельство, что республики в составе РФ считаются государствами и имеют свою конституцию, а остальные субъекты государствами не считаются и имеют не конституцию, а устав. Это действительно зафиксировано в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ. На самом же деле и конституции республик и уставы остальных субъектов имеют одинаковую юридическую природу, они принимаются самими субъектами федерации, не подлежат утверждению со стороны РФ. И конституции республик и уставы остальных субъектов имеют одинаковую юридическую силу и не должны противоречить Конституции РФ. Одинаковая юридическая природа и юридическая сила конституций и уставов заключается еще и в том, что согласно ФКЗ «О судебной системе РФ» предусмотрено создание в субъектах РФ обладающих одинаковым статусом конституционных (уставных) судов. И республики и остальные субъекты имеют свое законодательство (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Следовательно, все субъекты РФ, как республики, так и все иные имеют собственные органы государственной власти, что свидетельствует об их равноправии в данной сфере и о признаках государственности не только республик, но и других субъектов РФ. Равноправие субъектов РФ заключается также и в том, что каждый из них имеет равное представительство, по 2 представителя в Совете Федерации Федерального Собрания.

По принципам образования все федерации делятся на национальные, территориальные и смешанные (национально-территориальные). Россия является именно смешанной федерацией. Республики, автономная область и автономные округа являются национальными образованиями; края, области и города федерального значения – территориальные, т.е. в них не выделяются какая – либо «титульная нация» дающая наименование субъекту РФ. Смешанный характер федерации, в свою очередь, вызывает проблему государственных языков. Эти вопросы урегулированы в ст. 68 Конституции РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык. Согласно ч. 2 той же статьи республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных учреждениях этих республик употребляется наряду с русским. В ст. 68 Конституции РФ ничего не сказано, о праве устанавливать государственные языки в автономных областях и автономных округах. В этом тоже проявляется неравноправность между национальными субъектами. Однако Российская Федерация гарантирует всем ее народам, в том числе и не имеющим национальных образований, право на сохранение разного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68 Конституции РФ).

Одна из проблем федеративного устройства РФ заключается в неопределенности статуса автономных округов, входящих в состав краев и областей РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Положения ч. 4 ст. 66 Конституции РФ послужили предметом толкования Конституционным судом РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года). Поводом к рассмотрению дела Конституционным судом РФ явились запросы Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюменская областная Дума исходила при этом, из того, что предусмотренное ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положение о вхождении автономных округов в состав края, области означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области. Тюменская областная Дума в своем запросе полагала также, что вхождение автономной области в состав края, области предполагает частичное распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона.

В то же время законодательные органы автономных округов в своем запросе исходили из того, что вхождение автономных округов в состав края, области является формой взаимодействия двух субъектов РФ, объединенных общими региональными интересами, и не изменяет конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта РФ, имеющего свою территорию и население. При этом они рассматривали Тюменскую область только как совокупность ее «южных районов». Употребленное в конституции слово «вхождение» на их взгляд не может служить основанием для создания «совмещенных» органов государственной власти, а также распространение юрисдикции органов государственной власти края, области на автономные образования. Заявители от автономных образований считали, что их отношения с областью могут быть урегулированы только на основе взаимного согласия, т.е. договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономных округов с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов РФ в реализации полномочий РФ.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении по этому делу подчеркнул, что ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о вхождении автономных округов в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина «входящий» означает признание Конституцией Российской Федерацией существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по прежнему входят в состав соответствующего края или области. Автономные округа сохраняют за собой право на изменение своего статуса и на непосредственное вхождение в Российскую Федерации по взаимному согласию с Российской Федерацией в порядке ч. 5 ст. 66 Конституции РФ и для этого не требуется согласия или предварительного разрешения края или области (п. 3 резолютивной части постановления). Таким правом в 1992 г. воспользовался Чукотский автономный округ, вышедший из состава Магаданской области и вошедший непосредственно в Российскую Федерацию.

Если автономный округ остается в составе края или области то в целях обеспечения конституционного порядка автономный округ, и край или область обязаны принять все необходимые меры для достижения согласия. При отсутствии такого согласия должен был принят ФЗ, гарантирующий права и интересы, как РФ, так и ее субъектов, в том числе автономного округа, и края, области, в состав которого он входят.

По поводу поступивших запросов законодательных органов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа Конституционный Суд РФ постановил, что вхождение автономных округов в состав края или области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономных округов, а также единых органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов, в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти. В этой связи Конституционный Суд РФ подчеркнул, что население автономных округов вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономных округов обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономных округов в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит статьям 3, 18, 32, 72 (пункты «а» и «б» части 1) Конституции РФ.

Дата добавления: 2014-01-07