Методы и средства государственного управления

Третий учебный вопрос

Методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления предполагают их значительный диапазон.

Ввиду многообразия методов обеспечения реализации целей и функций государственного управления и специфики, целесообразно их рассматривать в виде проблемных блоков, т.е. отдельно методы социально-политические, экономические, правовые, административные, кадровые, контрольные, социально-психологические, идеологические, морального воздействия.

Социально-политическими методами управляющего воздействия создаются условия для проявления трудовой и политической активности людей, реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей, организации занятости населения, обеспечения его бытовых условий, предоставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной человеческого существования. Здесь могут применяться самые различные социологические методы, определенным образом ориентированные на решение круга задач развития социальной сферы. Например, созданием центров занятости населения, центров психологической поддержки инвалидов, незанятого населения и безработных, реабилитационных центров, центров по оказанию юридической помощи какой-либо определенной категории населения снимается социальное напряжение в обществе, открываются реальные возможности большому числу людей решить свои сложные жизненные проблемы. В этих центрах разрабатываются свои методы, учитывающие специфику контингента, с которым ведется работа.

Разнообразны способы вовлечения граждан государства в процессы политической деятельности на разных уровнях и в различных формах. Многие методы этой группы являются новыми для нашего государства, например, все, что связано с формированием и функционированием органов государственной власти и местного самоуправления. Отдельные методы деятельности органов государственного управления не всегда бывают понятны населению, могут встречать и психологическое неприятие, поскольку российские граждане в основном привыкли к методам командным, они и по сей день возлагают больше надежд на воздействие должностного лица, чем, например, на судебные органы. Да и суды часто не в состоянии обеспечить им необходимую защиту прав и свобод.

Блок экономических методов государственного управления определяется ролью, которую играет экономика в жизни государства. Экономические интересы людей являются определяющими, а эффективность государственного управления, в конечном счете, измеряется тем, как живут люди, каков их уровень благосостояния. Именно благодаря созданию условий для высокого жизненного уровня ведущие страны мира обеспечили социальный мир, цивилизованные формы разрешения противоречий и конфликтов.

Экономические методы государственного управления в Российской Федерации основываются на положениях федеральной Конституции, которая признает и защищает равным образом все формы собственности, обязывает государство обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать конкуренцию. При этом Конституция РФ и законодательство запрещают монополизацию этой деятельности и недобросовестную конкуренцию.

Государство широко применяет для достижения управленческих целей экономические методы: приватизацию, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, материальное стимулирование, применение материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам, поддержку депрессивных территорий и т.д.

Важным рычагом в руках государства является законодательное регулирование экономики, которое осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом необходимо, чтобы методы экономического воздействия применялись гибко, не становились тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

Среди правовых средств государственного управления (не надо смешивать с правовым регулированием государственного управления) важное место принадлежит правотворческому методу, суть которого заключается в том, чтобы своевременно выявить потребности правового обеспечения управленческого процесса, разработать и принять соответствующие нормативные правовые акты, а также предусмотреть их социальные последствия. Конституцией страны закладываются основы государственности, закрепляются основные принципы государственной организации. Конституция Российской Федерации 1993 г., например, создала только юридические предпосылки для перехода к подлинному федерализму, гражданскому обществу, правовому государству. После ее принятия начинается работа по реализации ее демократического и гуманитарного потенциала. В полной мере это можно отнести и к вопросам государственного управления.

Развивая конституционные положения методом правотворчества, субъекты этой деятельности не должны путать творческий подход с отступлением от принципиальных положений Основного Закона. Тем не менее, на сегодняшний день действует масса различных нормативных правовых актов, в которых содержатся такие противоречия.

В этой связи все большую роль начинает играть такое сравнительно новое для отечественной науки направление, как законодательная социология. Оно позволяет рассматривать законотворческий процесс на стадиях: предзаконодателъной, где изучается потребность в принятии соответствующих правовых актов; собственно законодательной, включающей подготовку и принятие правового акта при широком его обсуждении; и постзаконодательной, на которой изучается, с помощью социологических методов, влияние принятого правового акта на круг регулируемых им общественных отношений, отношение к нему граждан государства и возможные социальные последствия его принятия. Использование социологических методов может существенно повысить качество законотворческого процесса, способствовать оперативному обновлению и совершенствованию законодательства, более строгому подходу к разработке концепции проектов нормативных правовых актов.

При реализации функций государственного управления могут возникать различные непредвиденные ситуации, требующие неординарных решений. Наряду с этим имеют место и злоупотребления, превышение властных полномочий. Методами правоохранительной деятельности компетентные органы, на которые законодательством страны возложены соответствующие обязанности, прежде всего, должны обеспечивать защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, должностного лица. Эти методы, в свою очередь, могут рассматриваться в качестве базовых, на основе которых строятся методы правоприменительной деятельности, методы предупреждения противоправных действий со стороны как субъекта, так и объекта управления.

Оперативно-исполнительным методом достигается эффективность действия федеральной конституции, федерального законодательства, а также законодательства субъектов федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Органы исполнительной власти должны своевременно принимать соответствующие подзаконные акты, а также обеспечивать действенный контроль за выполнением уже принятых подзаконных актов.

К административным методам относятся те, которыми пользуются государственные органы исполнительной власти в отношении управляемого объекта, чтобы побудить его соблюдать установленные нормы поведения. В административных методах раскрывается действие механизма исполнительной власти, практическое осуществление ее управленческих функций. Арсенал этих приемов обширен, но в основном они сводятся к тому, чтобы создать определенный механизм реализации властных полномочий субъекта управления, что является частью общего механизма реализации права. Этот механизм включает: управленческую вертикаль, предполагающую четкую субординацию; обязательность выполнения распоряжений вышестоящей инстанции, принимаемых ею в одностороннем порядке или в отдельных случаях по согласованию с объектом управления. При этом невыполнение указаний вышестоящей инстанции влечет за собой применение административных либо иных юридических санкций. Кроме того, необходимо обеспечить своевременное создание соответствующих норм и доведение их до исполнителя.

Применение административных методов носит характер прямого управленческого воздействия, т.е. издания нормативного правового акта, распоряжения, предписания, команды, в которых находит прямое выражение воля управляющего субъекта. В этом проявляется властная природа управления. Следует иметь в виду, что реализация воли субъекта управления осуществляется через сознательную деятельность управляемого объекта, будь то организация или отдельная личность. Поэтому при выборе методов воздействия на управляемый субъект необходим дифференцированный подход, включающий как методы убеждения, так и методы принуждения. Однако в любом случае управляющее воздействие должно носить юридически обоснованный характер, отличаться определенностью и обоснованностью применяемых методов.

Неправильно было бы считать, что в условиях демократического режима административные нормы ослабляются либо утрачивают свое значение. Напротив, демократия предполагает большую долю ответственности и там, где это необходимо, определенность и жесткость требований. Это диктуется многими обстоятельствами и, прежде всего, усложнением технологических процессов, ростом экологической напряженности и т.д.

Достижение целей государственного управления напрямую связано с методами подбора и расстановки управленческих кадров, организации системы их переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Это большая, многоаспектная и весьма сложная проблема. Но из всех аспектов следует выделить главный – это преодоление дилетантизма и изменение менталитета государственного служащего. Это, как в медицине: лечить не болезнь, а больного. В широко известной книге В.И. Терещенко «Организация управления (опыт США)» (1965), поразившей в свое время воображение советского читателя, автор привел интересный биографический факт. Когда он впервые поступил на работу в одну из американских фирм, то столкнулся с постоянной предупредительной опекой. Если он пытался делать не свойственную ему работу, например, заточить карандаш, посчитать на арифмометре, тут же появлялся соответствующий сотрудник и проводил эти операции. На вопрос, не является ли это проявлением недоверия, ему сказали, что ему полностью доверяют как специалисту, но платят высокое жалование не за малоквалифицированную канцелярскую работу, а за ту, которую кроме него никто другой выполнить не может. И добавили при этом, что он, как европеец, по американским стандартам работать не умеет и должен осваивать иные методы и приемы. Речь, в сущности, шла об изменении менталитета служащего.

Применительно к российской действительности можно провести некоторые аналогии. Если взять высказывания М.Е. Салтыкова-Щедрина о российском чиновничестве и о государственной службе, то они вполне могут служить иллюстрацией сегодняшнего дня. Его современник, известный литератор, критик, российский академик А. В. Никитенко также отмечал, что у России «две глубокие раны, требующие врачевания: невежество народа и дурная администрация. Исцелить последнюю гораздо труднее, чем первую». Предпринималось немало усилий поправить положение и не всегда безуспешных. Имена М.М. Сперанского, С.Ю. Витте, П.А. Столыпина способны украсить государственную службу любого государства. Но в целом все возвращалось рано или поздно «на круги своя». В чем же дело? Прежде всего, в менталитете, в психологических установках. Сейчас у нас в стране действует достаточно широкая сеть всевозможных институтов повышения квалификации, курсов, школ по подготовке и переподготовке управленческих кадров, но инерция прошлого слишком велика.

Что касается «советской управленческой науки» то в ней были безусловные достижения, но и система управления народным хозяйством, и система государственного управления были адаптированы к требованиям административно-командной системы, в которой цель оправдывала средства, а цена достижений не играла какой-либо роли. Таким образом, в годы социалистического строительства сложились свои специфические формы управленческой деятельности, организации, собственные методы и средства, несовместимые с функциями открытого общества, утвердились особые стереотипы мышления, которые в новых условиях неприемлемы. Более того, в сознании их носителей прочно утвердился стереотип, согласно которому эти формы и методы считались наиболее научными и прогрессивными. Поэтому центральный вопрос кадровой политики – это ломка стереотипов, изменение менталитета, вот почему методы работы с кадрами входят в число приоритетных в ряду рассматриваемых нами.

Контрольные методы включают в себя методы предварительного, текущего и последующего контроля, выборочной проверки, документальной и фактической ревизии. Речь идет, прежде всего, о том, какими способами и приемами должны осуществляться контрольные функции государственного управления. Административно-командная система создала свои формы и методы контроля, которые в условиях демократического государства применяться не могут. С другой стороны, у нас не созданы механизмы, с помощью которых деятельность государственных органов и должностных лиц подвергалась бы эффективному контролю со стороны общества. В этом смысле мы продолжаем оставаться закрытым обществом с высоким уровнем коррупции и злоупотреблений властью. Достоянием гласности факты злоупотреблений, становятся тогда, когда ущерб государству уже нанесен, а поправить положение часто не представляется возможным. Существенную роль в этом играет отсутствие механизма реализации права. Однако создание такого механизма – также дело достаточно сложное и долгое. Оно заключается не только в принятии специальных нормативных правовых актов, но и в правовой культуре, изменении статуса государственных служащих, создании для них системы гарантий, повышении уровня их ответственности и т.д.

При достижении целей государственного управления все большую значимость приобретает искусство воздействия на личность и социальную группу. Это достигается социально-психологическими методами. С их помощью формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, а также ориентация на лидера. Цели государственного управления, таким образом, персонифицируются. Поэтому достаточно широко в практике современных государств при формировании целей государственного управления, определении методов и средств их достижения используются популистские приемы. Популизм – явление древнее, известное со времен античности. Популизм особенно бывает эффективен в переходные исторические периоды, в моменты революционных потрясений, когда большие массы людей теряют четкие политические ориентиры. В этом случае на политической сцене возникают фигуры, которые предлагают на первый взгляд простые, понятные, доступные сознанию широких масс способы решения сложных проблем. Несостоятельность их обнаруживается позже. Следует оговориться, что элементы популизма присутствуют в деятельности практически каждого политика, но при наличии у него серьезной политической и социально-экономической программы являются всего лишь вспомогательным средством борьбы за власть. Популизм опасен тогда, когда достижение политической власти становится самоцелью отдельного человека или политического движения. История показывает, что подобного рода популисты легко играли на народных симпатиях и настроениях. Придя к власти и стремясь ее удержать любым путем, они чаще всего прибегают к насилию и террору как методу государственного управления.

Популисты и популистские движения всегда апеллируют к народу как к последней инстанции, льстят ему, клянутся в любви. Это обман, поскольку любить всех людей нельзя и, по большому счету, не нужно; потому что «народ» – понятие собирательное и включает в свой состав даже тех субъектов, которых любить просто невозможно, например, насильников и убийц. Народ нужно уважать и чувствовать высокую ответственность перед ним за то доверие, которое он оказывает. Поэтому популисты не уважают, а часто и презирают народ, используя его доверие в корыстных целях; бросают ему лозунги, в которые сами не верят. Следует помнить мудрое предостережение К. Маркса, что нации, как и женщине, следует быть осторожной в отношении заезжих гастролеров. Существует мнение, что популизм не является в строгом смысле методом государственного управления, хотя его элементы в нем не исключаются, что он имеет место только при определении стратегических целей. С этим нельзя согласиться.

Во-первых, создавая общий политический фон, популизм определенным образом модифицирует методы и средства государственного управления.

Во-вторых, популистские методы могут использоваться на различных уровнях управляющего воздействия, порождая местнические, узковедомственные, националистические, сепаратистские и иные тенденции.

По месту и роли в ряду способов управляющего воздействия к социально-политическим и социально-психологическим методам тесно примыкают методы политической агитации, пропаганды и разъяснения политики государства, той линии, которую оно проводит, и тех мер и средств, которые использует для достижения общенациональных целей. Эти меры не всегда популярны, но они бывают абсолютно необходимы, и граждане должны обладать достаточной информацией о том, что и для какой цели делается в их государстве. В истории известно немало таких примеров, и они всегда приносили пользу. Но подчеркнем еще раз: агитация и пропаганда не должны превращаться в средство манипуляции сознанием людей. Надежные гарантии против этого создают укрепление принципов демократизма, свобода слова, независимость средств массовой информации, безусловное право меньшинства свободно выражать свою точку зрения на события, происходящие в стране, и на политику, проводимую правительством.

Особо следует остановиться на методах морального воздействия. Существует распространенное мнение, и оно не лишено оснований, что мораль, политика, государственное управление – трудно сопоставимые понятия. Слишком много фактов подтверждают эту максиму. Однако абсолютной зависимости здесь нет и быть не может. Интуитивно граждане государства всегда стремятся к тому, чтобы ими управляли честные люди. Это стремление выразил крылатой фразой Томас Джефферсон: «Единственное качество, достаточное для управления обществом и государством, это – честность». Александр Никитенко с горечью констатировал: «Редко власть принадлежит умнейшим, еще реже людям честным. Но людям того и другого рода вместе – почти никогда». Поэтому уповать на то, что вдруг все или большинство управленцев станут, ни с того ни с сего, пользоваться только нравственными методами и средствами, является опасной иллюзией.

В свое время Марксом была выведена зависимость между нравственностью и интересом. Стало быть, чтобы управлять в соответствии с нормами морали, достигать целей государственного управления нравственными средствами, люди, стоящие у власти, должны быть заинтересованными в том, чтобы поступать нравственно, потому что безнравственные действия объективно должны противоречить их личному интересу. Сказанное отнюдь не означает, что проблема нравственного воспитания, таким образом, уходит на второй план и утрачивает свою актуальность. Однако полагаться только на добросовестность и порядочность каждого управленца, значит подвергать государство и его граждан серьезной опасности. Вместо того, чтобы заниматься мало продуктивным морализаторством, нужно создавать ту обстановку социальной необходимости, в которой нравственное поведение и личный интерес совпадают.

Нравственное воспитание людей, в том числе и управленческих кадров, не должно носить абстрактного характера, а должно основываться на безусловном требовании уважать человека как абсолютную ценность. Для этого должны создаваться и определенные условия. Несколько поколений советских людей воспитывались на примерах нравственного подвига людей, которые при внимательном рассмотрении просто вынуждены были исправлять ситуацию, созданную разгильдяями и непрофессионалами или откровенными проходимцами и карьеристами.

Среди методов морального воздействия весьма продуктивны поощрения и нравственное осуждение. Последнее нередко имеет большее воздействие, чем административное или иное наказание. Однако применение этих методов требует известных умений и навыков, которые детально разработаны в педагогике, психологии, теории управления. Они требуют специального и профессионального рассмотрения.

Методы нравственного руководства требуют также создания определенного морального климата, который характеризуется доминирующими установками.

Во-первых, и прежде всего, это патриотизм. Он заключается не в том, чтобы слепо восторгаться всем отечественным, а в том, чтобы стыдиться того, что дискредитирует Отечество: производства плохой продукции, принятия опрометчивых решений и т.д. Долг перед отечеством – это нравственный стыд за бездеятельность или деятельность, приносящую ущерб своему государству.

Во-вторых, утверждение духовных ценностей, важнейшей среди которых является уважение к человеку, его достоинству, правам и свободам. Уважение к человеку должно стать жизненной позицией того, кто, так или иначе, причастен к управлению людьми, обществом и государством. Именно позицией, потому что теоретически об этом знает каждый. Но нравственной максимой личного поведения эта очень простая, на первый взгляд, истина может стать только в результате собственного открытия, к которому человек идет иногда долгие годы через многие жизненные испытания, используя опыт общения и работы с людьми.

Дата добавления: 2014-01-07