Особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований

Гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно – административного, властно-распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права.

В некоторых случаях государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривается как фиск (казна) – особый субъект права. Это понятие применяется только к государству, но не к его органам (см., например, § 89 Германского гражданского уложения, ст. 19 ГК РСФСР 1922 г.), которые в таком случае считаются лишь представи­телями казны. Не применяется оно и к административно-территориаль­ным (муниципальным и иным) образованиям, которые обычно рассмат­риваются как юридические лица публичного права.

Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существую­щими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в иму­щественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц. Гражданско-правовые сделки с уча­стием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими ли­цами не являются.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные пуб­лично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания сле­дует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юриди­ческих лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, ко­торое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к ос­новной деятельности характер. Поэтому следует согласиться с утвер­ждением, что гражданская правоспособность государства (и других пуб­лично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсаль­ный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Государство и другие публично-правовые образования приобре­тают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т. е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государ­ственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками граждан­ских правоотношений становятся именно публично-правовые образова­ния в целом, а не органы их исполнительной или законодательной вла­сти, либо органы местного самоуправления. Последние могут участво­вать в граж­данских правоотношениях самостоятельно, а не от имени со­ответствую­щего публично-правового образования, только в роли финан­сируемых собственником государственных или муниципальных учрежде­ний – юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника.

Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образо­ваний. Поэтому важно определить, основаны ли эти действия на соответ­ствующих полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправле­ния, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанав­ливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

При этом речь идет о государственном и муниципальном имуще­стве, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами – предприятиями и учреждениями – на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). В частности, в соответствии с ч. 5 ст. 2 Закона о Цен­тральном банке РФ (Банке России) Российская Федерация не отвечает по обязательствам Банка России, а этот банк не отвечает по обязательст­вам федерального государства (если только он специально не принял на себя такое обязательство либо оно прямо предусмотрено федеральным законом). По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие казны (нераспределенного государственного и муниципального имущества).

Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответст­вующего государственного или местного бюджета, и составляет матери­альную базу для самостоятельного участия публично-правовых образо­ваний в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями (т. е. от их имени) для участия в гражданских правоотношениях, в частности, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или предоставлении кредитов, а также при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений (см. ст. 107 ГК).

Что касается иного находящегося в публичной собственности иму­щества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы. Так, создание, реорганизация и ликвида­ция государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также контроль за его сохранностью и ис­пользованием по назначению осуществляются министерствами и ведом­ствами либо комитетами по управлению государственным и муниципаль­ным имуществом. Последние принимают решения об отчуждении недви­жимого государственного или муниципального имущества в виде имуще­ственных комплексов, зданий и сооружений в порядке приватизации, а также об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями, и распо­ряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК). Фонды государственного и муниципального имущества выступают в качестве продавцов в сделках приватизации, а также являются учредителями хо­зяйственных обществ и товариществ с государственным (или иным пуб­лично-правовым) участием, становясь законными владельцами принад­лежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по «бездокументарным ценным бумагам»).

Управление земельными ресурсами государства осуществляет Госкомитет по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) и его территориальные (региональные) органы; использование находя­щихся в публичной собственности памятников истории и культуры – Ми­нистер­ство культуры и его органы, в соответствии с законом выполняю­щие функции органов охраны таких памятников; распоряжение изъя­тыми предметами контрабанды на основании правил таможенного зако­нода­тельства осу­ществляют таможенные органы и т. д. Определен­ные законом госу­дарственные органы исполнительной вла­сти выступают в роли государ­ственных заказчиков в договорах поставки и подряда для государствен­ных нужд (см. ст. 764 ГК); в роли субъектов некоторых исключительных прав, принадлежащих федеральному госу­дарству, и т. д.

Дата добавления: 2014-01-20