Основные направления совершенствования управления образованием

План лекции

Лекция 4. Совершенствование управления образованием

ТТЕСТЫ

I.Какое из определений понятия «предпринимательство» наиболее верно отражает его суть? Предпринимательство это -

1 Инициативная, самостоятельная деятельность, направленная на получение прибыли.

2 Процесс создания нового блага, обладающего ценностью.

3 Процесс, предполагающий принятие его субъектом на себя финансовой, моральной и со­циальной ответственности за результаты деятельности.

4 Процесс, приносящий денежный доход и личное удовлетворение.

5 Процесс, связанный с финансовым риском.

2.Что является основной целью деятельности предпринимательской структуры?

1 Внедрение новых технологий.

2 Получение прибыли.

3 Объем выпускаемой продукции.

4 Получение выручки от реализации продукции.

5 Удовлетворение потребностей общества.

3.Какие организационно-правовые формы предприятий - юридических лиц законодатель­но закреплены в России (в соответствии с ГК РФ)?

1 Закрытое акционерное общество

2 Партнерское товарищество

3 Товарищество на вере

4 Общество с дополнительной ответственностью

5 Открытое акционерное общество

4. При какой форме хозяйственного товарищества каждый из его участников несёт от­ветственность по своим обязательствам всем движимым и не/движимым имуществом?

1 Товарищество на вере.

2 Общество с ограниченной ответственностью.

3 Полное товарищество.

4 Общество с дополнительной ответственностью.

5 Акционерное общество.

5. Необходимость государственных предприятий вызвана:

1 Приоритетом государственных интересов над частными.

2 Ростом обобществления производства.

3 Существованием общественных потребностей, удовлетворение которых возможно по­средством усилий государства.

4 Проблемами формирования бюджета государства.

5 Реализацией идеи равноправия всех форм собственности.

1. Основные направления совершенствования управления

2. Модели управления образованием

3. Построение управления учебным заведением

Отличительной чертой реализуемых или, по крайней мере, принятых к реализации документов по модернизации-реформированию образования, кроме определенной декларативности, является их некоторая односторонность. Она состоит в том, что документы содержат, в основном, меры, реализуемые непосредственно государством в сфере образования. Причем от лица государства в данном случае выступает Минобрнауки России и ряд других министерств и ведомств.

С одной стороны, такая постановка проблемы верна, поскольку система образования в России по преимуществу является государственной, государство же является основным, хотя уже и не единственным, источником ресурсов для образования. В этих условиях государство рассматривается как источник изменений, инициатор модернизационных процессов. Было бы неверно, однако, рассматривать государство в лице органа управления образованием в качестве единственного инициатора изменений или именно так оценивать происходящие в системе образования процессы.

Основой для такого взгляда можно считать данное в Законе ”Об образовании“ определение, согласно которому система образования включает программы и стандарты, реализующие их образовательные учреждения, органы управления образованием, подведомственные им организации и учреждения.

Органы управления, таким образом, являются только одним из элементов системы образования. И если они могут выступать в качестве инициатора изменений, то, соответственно, такими же инициаторами могут выступать и все другие элементы системы образования, за исключением, пожалуй, не представленных никакими субъектами программ и стандартов. Хотя и содержащиеся в них положения (в случае их изменения), безусловно, могут инициировать изменения в системе образования, и изменения эти могут быть весьма серьезными. За примерами такого рода ”далеко ходить не нужно“. Достаточно обратиться к основам разрабатываемого в настоящее время стандарта общего образования нового поколения, который обязательно внесет серьезные изменения в систему образования.

Особенность положения органов управления образованием состоит в том, что они, с одной стороны, по определению являются элементом системы образования и поэтому включены в отношения между элементами, определяя состояние системы вместе с другими. С другой стороны, они являются так называемым ”наблюдателем“, рассматривающим систему образования как объект воздействия, анализирующим состояние этого объекта и вводящим изменения, влияющие на состояние объекта, в данном случае—системы образования. Совокупность действий ”наблюдателя“ может рассматриваться как управление образованием.

Такая двойственность позиции заставляет, в частности, Минобрнауки России не только разрабатывать планы, программы, графики проведения мероприятий по изменению условий функционирования подведомственных организаций и учреждений, но и непосредственно участвовать в выполнении этих планов, графиков и мероприятий наряду с учреждениями и организациями или даже без них. В качестве примеров можно указать координационные советы, комиссии, рабочие группы и т. д.

Двойственность положения органа управления выражается двумя основными направлениями его деятельности:

• осуществление управления системой образования как объектом;

• участие в движении (под термином ”движение“ имеется в виду изменение состояния во времени) системы образования в качестве ее элемента.

Сложность такого положения органа управления может быть охарактеризована модифицированной последовательностью управленческих действий, которые должны им выполняться. В частности, орган управления должен:

• разрабатывать представление об ”идеальном“ состоянии системы, по сути дела—разрабатывать цель движения системы, в том числе и самого себя;

• оценивать положение системы, включая самого себя как элемент системы, относительно своих же представлений о некотором ”идеальном“ состоянии системы;

• разрабатывать стратегию и тактику движения системы к идеальному состоянию, понимая при этом свою роль как основного (одного из возможных) движителя изменений и элемента, участвующего в изменении системы;

• инициировать участие других элементов системы в ее изменении таким образом, чтобы результат этой деятельности был рационален (эффективен), и привлечь для этого необходимые ресурсы;

• воспринимать инициативы других элементов системы, примерять их к движению системы, адекватно реагировать на них и использовать в осуществляемой деятельности;

• постоянно соотносить свое участие в движении системы с ее состоянием для того, чтобы изменение соотношения элементов системы не приводило к нежелательным изменениям ее состояния.

Имея такой набор функций, орган управления образованием должен иметь выработанную позицию относительно любого возможного состояния управляемой системы. Более того, для успешного управления просто необходимо, чтобы эту позицию ”знали“остальные элементы системы и могли выработать свои ”ответы“

на реакцию управляющего элемента. Формирование, объявление и реализацию такого набора реакций можно назвать политикой органа управления в системе образования.

В общем виде политика может рассматриваться как формы, задачи, содержание деятельности государства, осуществления им властных полномочий. Политикой также называют:

• участие в делах государства, специфическую деятельность, с этим связанную;

• провозглашение намерений организации, призванное ориентировать процесс принятия решений в направлении, обеспечивающем достижение целей организации и помогающее ограничить круг альтернативных решений, реализующих стратегию.

В состав политического руководства, т. е. некоторой деятельности государства, включаются следующие этапы:

• постановка принципиальных задач;

• четкое определение перспективных и ближайших целей, которые должны быть достигнуты в заданный промежуток времени;

• выработка методов, средств, форм деятельности;

• выбор организаций (институтов), с помощью которых будет осуществляться деятельность и могут быть достигнуты поставленные цели;

• подбор и расстановка кадров, способных понять и выполнить намеченные задачи.

Эти этапы предполагают проведение анализа конкретной ситуации и перебор возможных вариантов решения поставленных задач для выбора оптимального (наилучшего).

Такая интерпретация политики, по нашему мнению, сводит воедино саму политику, ее выработку и, главное, реализацию. Политика скорее относится не к деятельности, а к построению, формулированию правил, процедур и механизмов осуществления этой деятельности. Проще говоря, политика—это формулирование и объявление государством или иным субъектом:

• перечня проблем, намечаемых к решению в определенный временной период;

• порядка (приоритетности) их решения;

• методов и способов решения;

• перечня институтов, с помощью которых будут решаться эти проблемы.

Выработка государственной политики в сфере образования, таким образом, предусматривает в первую очередь и главным образом определение цели (системы, совокупности целей), которая должна быть достигнута.

Развернутое определение политики должно, кроме того, выделить ее многомерный характер, в частности определить направления деятельности системы образования, в отношении которых орган управления будет осуществлять определенные действия, в частности:

• реализовывать, цели и задачи политики;

• поддерживать на определенном уровне материально, методически, нормативно, привлекая общественное внимание и т. д.;

• сохранять нейтральную позицию, не поддерживая, но и не выражая отрицательное отношение;

• занимать отрицательную позицию, всячески при этом ее выражая;

• свертывать эти направления, причем для этого будут выделяться необходимые ресурсы, формироваться общественное мнение, в т. ч. в профессиональном сообществе.

Политика обязательно должна быть объявлена, носить открытый характер, поскольку:

• система должна знать, как поведет себя орган управления в той или иной ситуации;

• последовательность действий в соответствии с объявленной политикой должна сократить число решаемых текущих вопросов, кроме того, в рамках объявленной политики они будут решаться быстрее;

• в результате объявления политики можно ожидать дальнейшей стабилизации ситуации.

Можно рассматривать политику как сформулированные и объявленные отношения, которых будет придерживаться субъект управления (было бы точнее сказать—следовать, но, как правило, практика всегда отклоняется от объявленных намерений) при осуществлении управления образованием как объектом. Возможно, политика—это своего рода объявленные субъектом управления правила поведения по отношению к объекту управления в различных условиях и сложившихся ситуациях, в нашем случае—к системе образования, в том числе и по отношению к самому себе как к элементу этой системы. Конечно, речь может идти не о всеобъемлющей регламентации своей деятельности, многократные попытки установления которой ни к чему не привели1, а об основных правилах. Следует также сформулировать принцип, по которому орган управления обязуется принимать к рассмотрению выходящие за рамки политики направления движения системы (инициативы), но оставляет за собой право сохранять к ним нейтральное отношение на определенный период времени (например, на 2–3 года).

Примеры государственной политики в отношении образования нетрудно найти в истории.

Основными направлениями государственной политики в России и Советском Союзе, например, в высшем техническом образовании в 1930-е гг. XX в. были:

• совершенствование учебных планов и программ;

• введение в учебный процесс непрерывной производственной практики;

• совершенствование методов преподавания;

• совершенствование комплектования учебных заведений (приема на обучение);

• совершенствование (улучшение) подготовки научных кадров;

• улучшение работы учебных заведений (совершенствование управления, повышение эффективности использования ресурсов и пр.)

В частности, постановлением ЦИК Союза ССР ”Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах“ от 19 сентября 1932 г. предусматривалось:

• пересмотреть учебные планы и программы с тем, чтобы на все общенаучные (математика, физика, химия, биология), общетехнические и специальные предметы в вузах было отведено не менее 80–85% и в техникумах не менее 70% учебного времени без производственной практики;

• при составлении программ избегать их чрезмерной детализации;

• ликвидировать многопредметность;

• ввести на старших курсах факультативные занятия;

• максимально сократить номенклатуру специальностей и устанавливать специальности с учетом перспектив развития отраслей народного хозяйства и достижений науки и техники, а также необходимости дать специалисту широкую общенаучную и общетехническую базу для полного овладения данной специальностью.

”Держа курс на развитие втузов и вузов в соответствии с растущими потребностями народного хозяйства, принять меры к упорядочению сети в интересах действительного обеспечения втузов и вузов преподавательскими кадрами, оборудованием и т. п.“

Приведенные положения выражают намерение органов власти и управления поддерживать именно эти направления развития системы высшего технического образования, осуществляя для этого управленческие действия.

К некоторым направлениям ”движения“ системы образования высказывалось отрицательное отношение, т. е. определялось иное направление политики и последующих управленческих действий.

В частности, указанным выше постановлением предусматривалось:

• запретить всякие коллективные зачеты студентов;

• разработать ряд мер, ограничивающих переход студентов из одного учебного заведения в другое.

В постановлении Комитета по высшему техническому образованию от 2 декабря 1933 г. были отмечены дефекты в постановке научно-исследовательской работы (НИР) во втузах. Отмечалось в качестве негативной характеристики превращение ряда втузов в коммерческие предприятия, которые в погоне за средствами ведут подрядные работы, зачастую не имеющие отношения к специальности данного втуза. Тематика НИР таких втузов раздута, работы выполняются с низким качеством, отсутствует организационная структура руководства научными исследованиями в учебных заведениях.

Можно сказать, что основные направления деятельности государства формировались по принципу ”ликвидации узких мест“или, точнее, по принципу частных улучшений, исправления недостатков. Выбор тех или иных недостатков определялся экономико-политической ситуацией в стране.

Структура принимаемых документов по совершенствованию образования показывает, что в основном направления государственной политики в образовании в течение достаточно длительного времени практически не менялись. Через 50 лет, например, в 1987 г., в качестве основных направлений перестройки (т. е. совершенствования) высшего и среднего специального образования в стране были выделены:

• интеграция образования, производства и науки;

• повышение качества подготовки специалистов;

• развитие вузовской науки;

• улучшение качественного состава научно-педагогических и научных кадров;

• усиление роли высшей школы в повышении квалификации и переподготовке специалистов;

• техническое переоснащение высшей школы;

• совершенствование управления высшим образованием.

Основной целью совершенствования управления образованием (”требованием времени“) считалось улучшение централизованного руководства системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. Признавалось необходимым также расширение прав и ответственности вузов, т. е. самостоятельности, автономии и, одновременно, внутренней дисциплины и самодисциплины на основе автономии и самоуправления:

• в вопросах обучения и воспитания учащихся;

• в учебно-научной и финансово-хозяйственной деятельности, включая регулирование штатов профессорско-преподавательского, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала в пределах выделенных ассигнований и общей численности штатов;

• по формированию и использованию фондов материального поощрения для стимулирования работников за достижение высоких результатов в организации учебно-научного процесса;

• за счет исключения мелочной регламентации деятельности учебных заведений.

Одновременно предусматривалось укрепление роли деканатов, кафедр, что, безусловно, свидетельствовало о развитии автономии учебных заведений. Но предусматривалось также повысить централизованную составляющую управления в части усиления роли Министерства высшего и среднего специального образования

СССР по следующим направлениям деятельности:

• долгосрочное прогнозирование, перспективное и текущее планирование образования с учетом тенденции и темпов развития производительных сил страны. Предусматривалось углубить специализацию вузов, расширить кооперацию и устранить неоправданный параллелизм в обучении кадров, совершенствовать номенклатуру специальностей и содержание образования;

• эффективное использование интеграции высшей школы с производством и наукой в интересах повышения уровня обучения и переподготовки кадров, результативности научных разработок;

• повышение научно-методического руководства учебными заведениями путем усиления влияния Министерства через учебно-методические объединения;

• усиление контрольных функций Министерства, расширение его прав в подборе и расстановке научно-педагогических и руководящих кадров, в назначении и освобождении ректоров вузов.

В период 1992–1996 гг. были приняты важные с точки зрения управления законодательные акты: Закон Российской Федерации ”Об образовании“, Федеральный закон Российской Федерации ”О высшем и послевузовском профессиональном образовании“ и некоторые другие законодательные акты.

Про законы ”Об образовании“ и ”О высшем и послевузовском профессиональном образовании“ говорилось много. Анализировались их сильные и слабые стороны, предлагались (и вносились) дополнения и изменения. Закон ”Об образовании“ даже был утвержден в новой редакции, что свидетельствует о стремлении максимально приблизить его к требованиям жизни. Следует подчеркнуть, что указанные законодательные акты зафиксировали и объявили позицию государства (общества) по отношению к системе образования:

• поддержка процессов саморазвития в системе;

• контроль качества образования;

• стремление к минимизации вмешательства в деятельность учебных заведений и др.

Это, на мой взгляд, является важнейшим шагом в формировании и реализации государственной политики в образовании. Другой вопрос—реализация этой политики.

С точки зрения развития системы образования следует отметить два важных обстоятельства.

1. Предоставление образовательным учреждениям широких прав, превращение их, формально, в автономные организации. Под автономией учебного заведения в законодательстве понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом.

2. Разделение сфер ответственности учебных заведений и органов управления. Учебное заведение несет ответственность за свою деятельность (регламентированную утвержденным уставом) перед личностью, обществом и государством. Контроль за соответствием деятельности учебного заведения целям, предусмотренным его уставом, осуществляют в пределах своей компетенции учредитель (учредители) и государственный орган управления образованием, выдавший лицензию на ведение образовательной деятельности.

На органы управления образованием законодательно возложены вопросы обеспечения (координации, помощи) взаимодействия учебных заведений между собой и с другими организациями, обеспечения системного единства всего образования через стандарты, аттестацию и аккредитацию, программы и т. п. Это не исключает ”самодеятельности“ учебных заведений в этих вопросах, но все-таки возлагает ответственность за процессы в среде автономных (!) организаций на внешнюю структуру.

Практическая реализация этих законодательных положений сталкивается с последовательным усилением централизованной составляющей управления, что приводит к ”размыванию“ принципа автономии.

1) Гражданский кодекс Российской Федерации определил несколько иные отношения собственности для учреждений, отнеся доходы, полученные учреждением с использованием имущества учредителя, к собственности учредителя.

2) Бюджетный кодекс Российской Федерации установил несколько (если не сказать совсем) иной режим распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами, введя новую бюджетную классификацию, бюджетную роспись, определив целевой характер использования средств как соответствие сметным назначениям, установив для внебюджетных средств такой же режим, как и для бюджетных.

3) Правительство Российской Федерации установило единую систему оплаты труда работников бюджетной сферы, не обеспечивая ее исполнение необходимым финансированием.

4) Налоговый кодекс Российской Федерации определил режим налогообложения учебных заведений, не реализовав при этом принцип освобождения от уплаты налогов.

Эти положения свидетельствуют о нарушении единства реализации государственной образовательной политики.

В дальнейшем необходимость реформирования образования связывалась с изменениями в государственно-политическом и социально-экономическом устройстве России:

• обновление и укрепление российской государственности;

• демократизация общественной жизни;

• переход на рыночные механизмы экономического развития и преобразование форм собственности;

• децентрализация управления;

• усиление роли субъектов федерации и местного самоуправления в решении социальных, экономических и административных вопросов;

• интеграция в мировое политическое, экономическое и социокультурное пространство.

Насколько реализуемая государством политика в сфере образования соответствовала этим изменениям? С моей точки зрения—не во всем. Хотя, конечно, определенные изменения по этим направлениям происходят. Однако речь сейчас идет о совершенствовании (изменении) управления образованием вследствие изменения государственной политики в сфере образования.

Направления совершенствования системы образования новизной не отличались, поскольку ставились известные задачи:

• обновить содержание и повысить качество образования;

• улучшить социальное положение и оплату труда педагогического персонала и руководителей учебных заведений;

• провести структурную перестройку образования, пересмотреть и упорядочить сеть образовательных учреждений, направления подготовки специалистов, обеспечив их соответствие спросу на рынке труда;

• обеспечить стабилизацию и укрепление финансового положения системы образования, перейти к новым экономическим отношениям в этой сфере, в полной мере использовать возможности рыночных механизмов;

• улучшить управление системой образования на всех уровнях. Завершить переход от распределительного и директивного к регулирующему руководству этой системой, обеспечивающему развитие образования на базе инновационных процессов.

Эти задачи во многом перекликаются с направлениями совершенствования образования 1930-х гг., модернизацией 1987 г., положениями законодательства, связываются с обострившимся к этому времени финансовым положением системы образования ввиду недостаточного бюджетного финансирования. Следует отметить, что именно в 1996 г. практически до нуля сократилось финансирование расходов, не связанных с социально значимыми выплатами (заработная плата, стипендии). В 1998 г. были сразу на 26,6% секвестрированы расходы федерального бюджета.

В этих условиях были предложены меры по экономии бюджетных средств и меры по рационализации экономических (в первую очередь—финансовых) отношений в системе образования с целью привлечения в нее дополнительных средств. Ставилась цель создания эффективной системы государственно-общественного управления образованием, обеспечивающей динамичное развитие и высокое качество образования, его многообразие и ориентацию на удовлетворение запросов личности, общества и государства. Иными словами, нужно было создать систему управления, обеспечивающую эффективное функционирование системы образования, ее движение ”в нужном направлении“, а точнее сказать—в направлении сохранения системы образования.

Были поставлены следующие проблемы в области управления сферой образования, которые могут рассматриваться и как направления государственной политики в этой сфере:

• обеспечить развитие общественной составляющей системы управления;

• упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления образованием;

• преодолеть ведомственность в управлении системой образования, в том числе за счет использования практики многоучредительства учебных заведений;

• создать полноценное информационно-статистическое обеспечение органов управления и учреждений образования;

• сформировать адекватную этим направлениям государственной политики систему управления.

Основными направлениями изменения системы управления образованием, как и раньше, были указаны:

• дальнейшее расширение автономии учреждений образования с одновременным повышением их ответственности за конечные результаты деятельности (см. материалы 1930-х гг.);

• уточнение компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их эффективного взаимодействия (задача носит перманентный характер, поскольку с изменением условий функционирования объекта управления должны меняться функции субъекта);

• переход от распределительного и директивного к регулирующему управлению системой образования (такая же задача ставилась в конце 1980-х гг. при переходе на ”новые условия хозяйствования“);

• развитие общественно-государственных форм управления образованием (это тоже извечная проблема степени участия государства в делах учебных заведений).

В принятом ”Плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 годы“3 были определены следующие направления модернизации образования, которые непосредственно касаются совершенствования управления образованием и представляют собой направления государственной образовательной политики:

• создание университетских комплексов и исследовательских университетов;

• инвестиционные проекты высших учебных заведений, финансируемые на конкурсной основе;

• повышение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций;

• государственный заказ на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, распределяемый на конкурсной основе;

• единый государственный экзамен;

• финансирование системы высшего образования на основе государственных именных финансовых обязательств.

В несколько измененном виде эти самые направления реализуются в настоящее время (табл. 4.1).

Таблица 4.1. Реализация государственной образовательной Политики

Если рассматривать задачи каждого этапа совершенствования управления образованием с точки зрения образовательного учреждения (”изнутри“), то можно выделить три общих направления совершенствования.

1) Развитие общественной составляющей управления (такая задача в том или ином виде ставилась практически на всех этапах).

2) Углубление автономии образовательных учреждений и организаций—развитие инициативы и усиление ответственности на разных уровнях, самостоятельность в распоряжении ресурсами и доходами от своей деятельности.

3) Развитие связей системы образования с ”внешним миром“ —экономикой, производством, рынком труда.

Конечно, эти направления следует рассматривать именно как обобщающие, представленные в документах, связанных с модернизацией образования и(или) управления образованием, в виде набора различных мероприятий. В результате их осуществления в рамках системы образования будут формироваться новые элементы в виде различных форм образовательных учреждений и, возможно, организаций, складываться новые и изменяться действующие отношения между ними. Это потребует (и уже требует!) изменений и в управлении образованием.

Сейчас, пожалуй, сложно сказать, какие именно изменения в управление образованием потребуется внести. Можно предположить, что управление образованием в среднесрочной перспективе (возможно, и в долгосрочной) придется осуществлять по трем основным направлениям, исходя из необходимости управлять:

1) образованием в том виде, как это сложилось к настоящему времени. Можно ожидать, что это направление деятельности будет постепенно свертываться по мере изменения системы образования и институциональных условий ее функционирования (развитие автономии, изменение характера взаимоотношений с государством, развитие общественных форм управления);

2) переходом системы образования в некоторое новое состояние, которое так или иначе охарактеризовано в принятых документах по модернизации образования (в Федеральной целевой программе развития образования, например, в той степени, в какой она отражает именно новое состояние системы образования);

3) новой (измененной) системой образования и ее новыми элементами по мере их формирования.

Отсюда следует, что развитие системы образования, в том числе на уровне отдельного учебного заведения, должно охватывать все три указанных направления, решая при этом различные задачи. А государство должно в той или иной форме определить и объявить свою позицию по указанным направлениям развития.

Дата добавления: 2014-01-20