Тема 4. Развитие системы финансов и финансовой науки в период разложения феодализма

4.1. Петровские преобразования финансовой системы.

Во второй половине XVII века зарождаются предпосылки для экономических преобразований России – зарождается мануфактурное производство, развиваются города, расширяются торговые связи между отдельными регионами страны, укрепляются товарно-денежные отношения, происходит переход от натуральной налоговой системы на денежную основу. Все эти процессы ускоряются в первой четверти XVIII в. благодаря реформаторской деятельности Петра I.

Главное отличие экономической политики в этот период заключается в государственной поддержке зарождающейся промышленности.

Проведение такой политики требовало перестройки финансовой системы, системы формирования доходов и расходов государства.

Изменение финансовой политики было вызвано также и огромными расходами государства на военные цели. Кроме качественного изменения экономической политики, изменение финансовой системы было вызвано огромным ростом государственных расходов, в первую очередь военных расходов.

Немаловажную роль в изменении финансовой системы играли реорганизация административного деления страны м системы государственных органов. Окончательное формирование финансовой системы России относится к первой половине XIX в.

В петровский период (период Петра I) экономическая и финансовая политика были в первую очередь направлены на экономическое развитие России. Постоянные дорогостоящие войны за свободные и кратчайшие пути в Европу и на Ближний Восток требовали финансовых преобразований. Проблема финансирования войн стала главной проблемой всей экономической политики правительства. Петр I понимал, что мелкое крестьянское хозяйство не может обеспечить возрастающих потребностей государств. Это основная причина, почему государство уделяет так много внимания развитию торговли и промышленности. Для увеличения денежных сборов в казну вводятся всевозможные дополнительные налоги – рекрутский, корабельный, драгунский и т.д.

Финансовый аппарат России не справляется с задачей обеспечения государственных потребностей деньгами. В этот период возникает аппарат «государственных прибалыщиков», которые занимались разработкой новых финансовых мероприятий с тем, чтобы получать большие доходы. Получает развитие прямое обложение.

С 1704 г. вводится ряд новых сборов – хомутный, шапочный, с бороды и т.д. Особенно тяжелыми были натуральные налоги и повинности и денежные налоги, связанные со строительством Петербурга и организацией морского флота. Крестьяне несли двойной гнет, поскольку помещики также облагались налогами, и они перекладывали его на крестьян.

Кроме обязанностей подвозить лес и стройматериалы для кораблей, строительства дорог и общественных построек крестьяне дополнительно платили хлебный сбор для нужд армии и флота.

Вводится ряд налогов на купцов и ремесленников: налог с мельниц, постоялых дворов, с заводов, фабрик (10% от прибыли) и т.д. При Петре I возросли денежные налоги. Общее количество налогов в центре России достигало до 30, а в Поволжье и в Приуралье до 72 налогов.

Были введены такие налоги как: налог на бани (с высших чинов – 3 рубля в год, с дворян – 1 рубль, с крестьян 10 коп.), сапожный налог, за порубку проруби, печных труб, налог на бороды, брачный налог и т.д.

Рост налогов, непрерывные войны приводили к росту недоимок, бегству крестьян, к сокращению населения. Численность населения в стране за петровское время уменьшилось на 1/3.

При Петре I развивались и косвенные налоги – пошлины, монополии, регалии. Кроме ранее действовавших монополий на водку, смолу, ревень и др., добавляются монополии на соль, деготь, икру, игральные приспособления. При этом широко используется метод откупов. В России было запрещено разведение табака, и табачное дело было отдано на откуп английскому адмиралу Карментену.

Особенно широко правительство Петра I использовало монетную регалию как источник дохода, с этой целью скупалась вся медь в государстве. Значительный доход приносила система штрафов и конфискаций.

В 1711 г была завершена реорганизация армии, она стала регулярной. Армия состояла из 33 полков кавалерии, 42 полевых пехотных полков, 43 гарнизонных полков. Был определен численный состав и норма расходов на каждый полк, установлен размер оклада офицерам. 1/3 офицерского состава состояла из иностранцев, причем платили им в два раза больше чем русским офицерам.

Установленная численность и нормы расходов позволили точно определить потребность государства на содержание армии – более 2,7 млн руб. В 1720 г. общая потребность государства на содержание армии 4 млн. руб.

В 1678 г. была проведена перепись населения, а в 1722-1724 была проведена перепись мужского населения. По этим данным в России числилось 5 млн. душ мужского населения, а на армию требовалось 4 млн. рублей. Полученная сумма в 80 коп. и была утверждена как ставка налога на податную душу. Эта система не учитывала состояние хозяйства – его доходность, обремененность долгами, доход на одного члена семьи и способствовала дальнейшему расслоению сельского населения. Была сохранена старая система круговой поруки – общество отвечало за поступление налога с умерших и беглых крестьян (до следующей ревизии). По завершении переписи в 1724г. число податных душ составляло 5 млн. 570 тыс. человек, что позволило снизить ставку налога на 6 коп., а в следующем году еще на 4 коп.

Косвенные налоги и сборы давали казне 4100 тыс. руб. Из них: таможенные сборы – 656 тыс. руб., соляной доход – 612 тыс. руб., кабацкие доходы – 585 тыс. руб., монетный доход – 216 тыс. руб. и т.д. Расходы составляли – 9578 тыс. руб, т.е. почти на 400 тыс. руб. больше доходов (основные из низ строительство, укрепление крепостей и содержание войска, расходы на двор и центральный аппарат, на посольства, содержание Академии наук и морской академии и т.д.)

Таким образом, предшествующая посошная и подворная налоговая система была заменена относительно простой системой подушного обложения. Но она, как и старая, не учитывала имущественного состояния. Это общее свойство всех личных налогов.

4.2. Финансовая мысль XVIII века

В научных сочинениях этого периода рассматривались лишь отдельные стороны финансов и в основном вопросы денежных налогов.

Только в некоторых работах затрагиваются вопросы государственных расходов. Тогда когда основной производительной силой остается труд крестьян, промышленность находится в стадии становления о системе финансов еще нет и речи.

Наиболее крупным экономистом этого периода был Иван Тихонович Посошков. Всвоей книге «О скудности и богатстве» он рассматривал различные вопросы общественной жизни: церковные, воинские, крестьянские дела и т.д.

В области финансов он предлагал:

- при взимании налогов надо не разорять неплательщика, а взять с него письменное обязательство о сроках платежа, и если недоимщик попросит отсрочку, то ее дать, взимая дополнительные проценты за это;

- расходы по содержанию судебных органов надо исключить из расходов казны и установить твердые тарифы за ведение судебных дел, а с тех кто берет сверх тарифа различные гостинца и кто дает, необходимо брать штраф, который должен поступать в казну государства;

- установить льготные взимания пошлин для русских купцов, и наоборот, высокие пошлины и низкие цены на привозные товары, чтобы поощрять развитие промышленности и товаров на Руси;

- царские поборы брать с крестьян в удобное для них время и с учетом обрабатываемой земли;

- крестьяне должны платить налог по
единому тарифу.

- организовать государству выдачу ссуд на промысел выдачу денежных сумм в рост под 12 % годовых.

Многие предложения Посошкова были использованы Петром I. Так он предлагал сократить армию до 60 тыс., исчисляя ее содержание до 3 млн. руб, и действительно в 1704 году армия достигла 60 тыс., а военные расходы – 2,7 млн. руб.

Посошков обещал, что внедрение предложений обеспечит казне 3 млн. руб. в год, а когда эти предложения устоятся – 6 млн. руб, а позднее – 9 млн. руб. В 1680 г. доходы составили 1,5 млн. рублей, 1701 г. –3 млн. руб., в 1720 г. – 6,9 млн. руб., 1724 г. – 9 млн. руб.

В области финансов интересные предложения предлагал Петру I старец Авраамий.Авраамий советует экономить средства казны, точно установить сумму расходов на содержание царского двора. Он выступает против внутренних пошлин, считая, что из за них растут цены на товары первой необходимости. Он впервые в русской экономике указывает на зависимость цены товара от затрат труда на производство, т.е. он близко подошел к трудовой теории стоимости.

Широтой мышления отличался Ф. Салтыков. Его предложения носят сугубо практический характер. Он предлагал введение нового деления дворян в зависимости от их владений с внесением пошлин в казну за право иметь герб; считал необходимым способствовать развитию отечественной промышленности с размещением ее ближе к сырью и потребителю с целью сокращения расходов государства на покупку иностранных товаров и увеличения доходов государства от обложения промышленности; предлагал увеличить вывоз товаров за границу и т.д.

Василий Никитич Татищев автор первой русской истории и географии. В своих работах рассматривал вопросы доходов государства. Он выступал за вывоз продуктов обрабатывающей промышленности и считал, что это выгоднее государству, чем экспорт сырья. С этой целью предлагал установить более высокие пошлины на экспортируемое сырье. Татищев сторонник накопления в стране золота и серебра, предлагал вывозить только изделия, где стоимость обработки составляет не менее половины. В целях увеличения доходов государства предлагал учредить банк для предоставления купечеству кредита. Очень много сведений финансового характера того периода содержится в его основной работе «История Российская».

М.В. Ломоносов много уделяет внимания развитию промышленности, торговли, транспорта, сельскому хозяйству. Он рассматривал вопросы пошлин, предлагая отмену внутренних пошлин и призывая к увеличения внешних. Можно предположить, что он, как последователь петровских реформ, был сторонником централизации государственной власти и замены натуральных отношений по формированию государственных доходов денежными.

К концу XVIII века относятся сочинения Михаила Дмитриевича Чулкова.Он много внимания уделяет теории денег и кредита, доказывает, что твердая денежная система необходима для развития в России товарного производства. Он раскрывает две важнейшие функции денег – как мера стоимости и средства обращения. Он понимает, что цена монеты определяется государством только внутри страны. На мировом же рынке деньги определяются ценой содержащегося в монете драгоценного металла. Чулков дошел до понимания законов денежного обращения – количество серебра и золота на рынке зависит от изменения их цены. При возрастании цены на золото оно уходит из каналов обращения, уступая место серебру. При удорожании серебра золото вновь появляется на рынке и вытесняет серебро. Чулков выступает против установления государством цены на монеты выше стоимости металла, поскольку это приводит, в конечном итоге, к падению покупательской способности. Чулков предлагает заменить личные налоги реальными, т.е. ввести поимущественно-подоходный налог. В отечественной финансовой науке это одно из первых высказываний о замене подушного налога подоходным.

XVIII век занимает особое место в развитии финансовой науки России. Огромные расходы на военные цели, содержание двора и чиновничьего аппарата, регулярные неурожаи являются причиной тяжелого финансового положения России, все это порождает многочисленные проекты в области финансов.

Одним из первых авторов такого проекта в послепетровское время был генерал-прокурор Сената Павел Иванович Ягужинский. Проект был подан на имя Екатерины I. Ягужинский выступал с критикой фискальной политики правительства. Он исходил из интересов охраны существующего строя, предлагал снизить напряжение в обществе путем снижения налогов с крестьян. Дворян предлагал освободить от военной службы, чтобы они могли заняться своим хозяйством. Выступая за укрепление торговли предлагал снизить таможенные тарифы.

Значительное влияние на развитие общественной финансовой политики оказали работы Петра Ивановича Шувалова. Он подал на рассмотрение правительству более 20 проектов по улучшению финансов, управления и т.д. Он предлагал отменить многочисленные мелкие сборы и повинности и упорядочить сам процесс взимания подушной полати. Для поддержания крестьян он предлагал в неурожайные годы снижать налоги и не взыскивать недоимок за прошедшие годы. В 1747 и 1752 гг. он предлагал увеличить обложение соли, обеспечивая казне устойчивый источник дохода. Шувалов предлагал установить единую цену на вино, повысив ее до 50 коп. за ведро. Одновременно должно происходить снижение ставок подушного налога. Кроме названных, были и другие предложения Шувалова.

Ко второй половине XVIII века относятся появление ряда работ в области теории финансов. Наиболее яркой является работа Поленова Александра Яковлевича.В 1766 г написал «О крепостном состоянии крестьян в России» Здесь впервые введен термин «налог» и доказывается необходимость имущественного страхования. Поленов дал критический анализ действующей налоговой системы России. Он отмечал, что крестьян надо наделить землей в таком размере, чтобы они в достатке содержали свои семьи.

В становлении финансовой науки большую роль сыграл Московский университет. Одним из первых русских ученых, кто занимался разработкой теории финансов, был С.В. Десницкий. Он рассмотрел проблемы организации и развитие мануфактурной промышленности, сельского хозяйства, торговли, кредита, выпуска денег и т.д. Он ввел термины: кредит, финансы, бюджет.

В России не было в это время единого органа, управляющего финансами. Ими руководило несколько коллегий. Десницкий предлагал создать единый центральный орган, ведающий финансами. Эта идея была реализована в 1802 г. при создании в России министерств.

Финансовая наука развивается в России под влиянием работ крупного ученого Александра Николаевича Радищева. В своих работах он исследовал сущность налогов, их природу. Отделил прямые налоги от косвенных, налоговое бремя городского и сельского населения. При анализе косвенных налогов рассматривает два основных – питейный и соляной сборы. Предлагал установить величину налогов исходя из реальных экономических условий отдельных регионов страны. Основные работы: «Письмо о китайском торге», «Описание моего владения» и неоконченная рукопись «Торговля».

Однако, несмотря на большое количество исследований, XVIII век не создает русской школы финансов.

4.3. Основные представители финансовой науки первой половины XIX века

Начало XIX века характеризуется обострениями противоречий в экономике России. Производительные силы общества, получившие большое развитие вследствие завершения периода накопления капитала и проникновения капитализма во все отрасли экономики, пришли в противоречие с производственными отношениями, которые были основаны на крепостной зависимости крестьян.

Расширение товарно-денежных отношений привело к росту значения финансов (количество денег в обращении с 1769 года к 1800 увеличилось в 100 раз), государственный долг России достигает 133 млн. руб., общая сумма расходов при Екатерине 2 возрастает в 4,3 раза при росте населения менее 2,6 раза. При этом расходы содержание царского двора возрастают в 5,3 раза, аппарат управления 5,8, армии 2,6 раза. Появляется необходимость реорганизации финансовой системы.

В 1802 году создается министерство финансов России, что дало толчок к формированию звеньев финансовой системы. На смену многочисленным высказываниям и проектам приходят первые монографические исследования.

В 1818 г. издается работа декабриста Николая Ивановича Тургенева «Опыт теории налогов», в которой дается критика мирового опыта в области налогообложения.

В 1832 г. Михаил Федорович Орлов пишет работу «О государственном кредите».

В 1833 г. сотрудник министерства финансов Юлий Андреевич Гагемейстер издает профессиональное исследование «Розыскания по истории финансов России».

1841 г. – Иван Горлов «Теория финансов»; 1846 г. – Дмитрий Андреевич Толстой «История финансовых учреждений России со времен основания государства до кончины императрицы Екатерины II»; 1845 г. – К.И. Кестнер «Российские положительные законы о финансах».

Можно констатировать, что в первой половине XIX в. финансовая мысль России сформировалась в самостоятельную науку, занявшую достойное место в общей системе наук.

С самого возникновения финансовая наука России формируется на национальной почве. Ни один из авторов не копирует зарубежный опыт, а дает ему достойную оценку.

Несколько позднее возникают работы в области бюджета. Практическая и теоретическая разработка бюджетной системы связана с деятельностью В.А. Татаринцева.

С 1835 года в университетах стали преподавать курс финансового права. Особенностью развития финансовой науки в России вплоть до половины 19 века является отсутствие преемственности, а также отсутствие русской школы финансовой науки.

С появлением в России декабристов, появляется много работ направленных против крепостного права, против существующих производственных отношений. Это то, что объединяло декабристов, в остальных вопросах между ними не было единства. Работы Павла Ивановича Пестеля, Никиты Михайловича Муравьева, Н.А. Бестужева заметно обогатили финансовую науку.

Особенностью финансовой науки является отсутствие преемственности, отсутствие русской школы финансовой науки вплоть до второй четверти 19 века.

4.4. Создание министерства финансов и завершение централизации управления финансами

Расстройство финансовой системы в конце XVIII в. привело к тому, что правительство вынуждено было решать проблему по обновлению финансовой политики и упорядочению деятельности финансовых органов.

На протяжении второй половины XVIII в. предпринимались попытки воплотить в жизнь новые, по сравнению с коллегиальными, принципы построения государственных органов управления финансами – централизацию и строгую иерархию структуры. В итоге работа по совершенствованию финансовых органов подготовила правительство и общественное мнение к осознанию необходимости учреждения в России централизованного управления финансовой сферой. Деятельность А.А. Вяземского, а затем государственного казначея А.И. Васильева продемонстрировала эффективность подобной организации отраслевого управления. Учрежденная при Павле I должность государственного казначея явилась еще одним шагом к созданию поста министра финансов, в руках которого должна была сосредоточиться вся финансовая политика.

Однако четкого разграничения полномочий между органами управления финансами в екатерининскую эпоху достигнуто не было. Ряд нефинансовых коллегий, губернаторы и полиция обладали правом налогообложения податного населения и некоторыми другими функциями, свойственными органам управления финансами.

4.4.1. Реформа центральных финансовых органов

В сентябре 1802 г. по манифесту «Об учреждении министерств» наряду с другими было создано министерство финансов, одно из центральных учреждений Российской империи на протяжении более ста лет.

Нововведения в организации управления финансами России, в первую очередь принцип всеобъемлющей централизации, имели прообраз министерства наполеоновской Франции. Однако принцип единоначалия в ходе создания министерств не был реализован полностью. Между новациями и традициями власть сумела достичь своего рода компромисса, отразившегося на системе управления финансами, функциях и структуре министерства финансов. Коллегиальность как устоявшаяся черта отечественной системы управления была сохранена в определении основных направлений финансовой и экономической политики государства. Для обсуждения вопросов, касавшихся деятельности всего министерства, при министре финансов была организована особая совещательная структура – Совет министра, действовавшая на коллегиальных началах. В Совет входили директора департаментов и назначенные по высочайшему повелению чиновники других органов власти, специалисты по финансам и денежному обращению.

Наиболее значимым проявлением принципа коллегиальности в управлении финансами в первой половине XIX в. был порядок принятия окончательных решений, например по бюджету, в Государственном Совете. Это был высший законосовещательный орган общей компетенции при особе императора и министерствах, задуманный и созданный в 1810 г. выдающимся государственным деятелем М.М. Сперанским. Председателем Государственного Совета стал император, а все делопроизводство сосредоточивалось в руках государственного секретаря, на должность которого был назначен М.М. Сперанский. В структуре Государственного Совета действовал департамент экономии. Его компетенция, зафиксированная в законодательстве Российской империи, распространялась на определение основных направлений финансовой политики. На заседаниях Совета рассматривались министерские отчеты, устанавливались чрезвычайные финансовые меры. Подготовленные для принятия окончательного решения документы выносились на общее рассмотрение Государственного Совета и императора. Подпись императора превращала проект в закон.

Кроме Государственного Совета в 1806 г. было учреждено еще одно центральное ведомство коллегиального характера – Особый комитет по части финансов (Комитет финансов). В его состав входило большинство министров и высшие сановники, назначаемые императором. Комитет финансов созывался для негласного обсуждения решений в чрезвычайных случаях. С 1822 г. Комитет финансов действовал постоянно. В период министерства Е.Ф. Канкрина роль Комитета в финансовой политике возросла в связи с обсуждением денежной реформы 1839-1843 гг. и источников покрытия дефицита в 1840-е - начале 1850-х гг.

Первоначально министерство финансов включало в себя четыре департамента – государственных имуществ, горных и соляных дел, внешней торговли, разных податей и сборов. Каждый департамент включал в себя несколько отделений, ведавших той или иной отраслью управления финансами. Так, департамент разных податей и сборов состоял из отделения податей и повинностей, контролировавшего налогообложение, отделения питейных сборов, управлявшего акцизами, и отделения гербовой бумаги. Кроме того, в министерство входили в качестве самостоятельных структур канцелярия, которая вела переписку с другими министерствами, и государственные кредитные установления, т.е. подразделение, управлявшее казенными банками.

Во второе десятилетие своего существования структура министерства финансов разрасталась в соответствии с теми задачами, которые стояли перед ним. Все более утверждался принцип централизации управления финансовой и хозяйственной деятельностью. В 1810 г. в состав главного финансового ведомства страны вошло министерство коммерции, созданное по министерской реформе на базе Коммерц-коллегии. Тогда же Камер-коллегия, восстановленная Павлом I и продолжавшая свою деятельность параллельно с министерством финансов, вошла в его структуру в качестве одного из департаментов. В 1811 г. высочайшим повелением было издано «Общее учреждение министерств», в котором объявлялось, что министерство финансов является высшим исполнительным финансовым органом. Его главным предназначением являлось ведение всех государственных доходов, покрытие расходов, управление горным, соляным, монетным, лесным казенным хозяйством и землями. Министерство финансов обладало правом эмиссии. В его компетенции находились все оброчные статьи, а также наблюдение за деятельностью казенных банков. В полномочия финансового ведомства входила проверка финансовых отчетов других министерств и высших государственных учреждений.

В 1821 г. был создан департамент государственного казначейства, в следующем году – главное казначейство, которое было обязано принимать, хранить и выдавать наличные денежные суммы центральным государственным органам, а также вести учет по ним. Выполняя функции расходной кассы, оно непосредственно выдавало наличные на содержание императорского двора, министерств и Государственного Совета. Главному казначейству подчинялись казначейства губернские, чья задача заключалась в операциях с наличностью строго по распоряжению министерства финансов. Таким образом, была осуществлена централизация кассового дела России, и в министерстве финансов сосредоточились все казначейские ведомства и распоряжение всей наличностью.

С приходом на пост министра финансов Е.Ф. Канкрина в 1824 г. структура министерства значительно расширилась. Это отражало усиление роли министерства финансов в выработке и осуществлении не только финансовой, но и экономической политики в целом. Начиная с этого времени, правительство Николая I стало уделять гораздо больше внимания этой отрасли внутренней политики Российской империи.

Развитие системы казенных кредитных учреждений не только в столицах, но и в провинции потребовало создания самостоятельной структуры в рамках министерства финансов для их управления. С этой целью в 1824 г. была образована особая канцелярия по кредитной части. В условиях известного подъема отечественной промышленности в 1828 г. департамент мануфактур из министерства внутренних дел перешел в финансовое ведомство. Он был реорганизован в мануфактурный совет и осуществлял контроль над всеми сторонами деятельности как казенных, так и негосударственных мануфактур. В следующем году был создан коммерческий совет для содействия внутренней и внешней торговле, которая рассматривалась правительством как важный источник пополнения бюджета государства. По мере развития торговли и усиления роли торгово-промышленных кругов в хозяйственной жизни России мануфактурный и коммерческий советы были преобразованы в департамент торговли и мануфактур. Таким образом, они из органов с совещательными и экспертными функциями превратились в подразделения, непосредственно участвовавшие в осуществлении финансово-экономической политики.

В 1820-1830 гг. развивалось казенное хозяйство, подлежавшее ведению министерства финансов. Новым этапом в управлении этой отраслью хозяйства страны стало выделение в 1838 г. из структуры министерства финансов нового самостоятельного министерства государственных имуществ. Однако это не означало, что министерство финансов отказывалось от контроля над отечественной экономикой, наоборот, в нем сосредоточились основные рычаги управления – установление ставок налогообложения и таможенных пошлин, предоставление права частным лицам учреждать промышленные, торговые и кредитные предприятия, право оказывать им финансовую и другого рода поддержку. В итоге, структура министерства финансов в первой половине XIX в. была стройной, отвечавшей задачам централизованного и бюрократического управления финансами, которые возлагались на это ведомство.

Рисунок – Структура министерства финансов в первой половине XIX в.

С вступлением на престол Николая I кроме структурных изменений в министерстве финансов развернулась работа по упорядочению нормативной базы финансовой деятельности государства и улучшению качества личного состава министерства финансов. Эта работа сосредоточилась в специально созданном Первом отделении Собственной его имп. величества канцелярии, где руководящую роль играл возвращенный из ссылки М.М. Сперанский. Выдающимся достижением Первого отделения явилось создание Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ), куда вошли все прежде изданные законодательные акты по финансовой политике. Кроме того, на протяжении 1826-1855 гг. Первое отделение, руководимое самим императором, контролировало всю систему центральных отраслевых органов государства, в том числе и министерство финансов.

Несмотря на то, что составление бюджета контролировалось Государственным Советом и министерство финансов находилось под пристальным вниманием императора, именно оно в течение первой половины XIX в. было реальным проводником финансовой политики. Круг его полномочий, сложившихся к 1825 г., которыми министерство располагало до конца 1850-х гг., были обширны. Министерство финансов ведало государственными доходами и формировало систему налогообложения, устанавливало суммы поступлений по различным видам податей и сборов для каждой губернии и уезда отдельно. Министерство финансов решало вопросы о взимании недоимок и порядке их погашения; споры по налогообложению. В министерстве разрабатывались в соответствии с законодательством инструкции для нижестоящих органов – казначейств и казенных палат, осуществлялся сбор и проверка финансовых отчетов других министерств и высших государственных учреждений.

Министерство финансов утверждало содержание деятельности должностных лиц, служивших по финансовому ведомству, определяло порядок ведения документации и форму отчетности, ведения счетоводства, раскладочных ведомостей и окладных книг.

Министерство финансов ведало всеми государственными расходами, составляло их смету, финансировало государственный аппарат, погашало внешние и внутренние долги правительства. На министерство возлагалась обязанность управления торговлей и промышленностью, огромным казенным хозяйством империи: горным, соляным, монетным и лесным делом. Оно решало вопрос о выдаче разрешений на тот или иной вид предпринимательской деятельности, устанавливало лицензионные сборы. Министерство финансов ведало всеми делами государственного кредита и денежного обращения, наблюдало за деятельностью казенных и частных кредитных учреждений. В силу тех полномочий, которыми обладало министерство финансов, оно, безусловно, играло важнейшую роль в управлении не только финансовой сферой. Наличие в его структуре таких важных подразделений, как мануфактурный и коммерческий советы, свидетельствовало о том, что министерство финансов являлось проводником экономической политики, руководило деятельностью местных финансовых органов, определяя финансовых партнеров Российской империи и стремясь ограничивать военные расходы государства, влияло на выработку внешнеполитического курса.

Кроме высших законодательных и исполнительных органов финансового управления в ходе административной реформы Александра I были созданы органы контроля. Впервые функциями контроля над государственным хозяйством была наделена Ревизион-коллегия, созданная Петром I. В 1811 г. было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов, включавшее два департамента ревизии счетов – по гражданской части и военной части. Задача государственного контроля заключалась в рассмотрении отчетов о финансовой деятельности министерств и некоторых других центральных ведомств. Однако деятельность государственного контроля не была эффективной, так как в ее основе лежали канцелярская тайна и ведомственность, а методы надзора за расходованием государственных средств были формальными. В 1836 г. это учреждение было переименовано в Государственный контроль со статусом министерства, который возглавлялся государственным контролером, равным по своему положению в служебной иерархии Российской империи министру. Первым государственным контролером стал Б.Б. Кампенгаузен.

4.4.2. Организация управления финансами на местах

Большое значение для правильного функционирования всей финансовой системы России и эффективного осуществления мер финансовой политики имели местные органы управления финансами. Их система в целом сложилась еще во второй половине XVIII в., при Екатерине II.

Развитие местных финансовых органов, интенсивная работа по регламентации и четкому разделению функций аппарата на уровне общегосударственного законодательства стали проводиться с конца 1820-х и до середины 1850-х гг., при Николае I. Это было связано с новой концепцией внутренней политики.

В губерниях основой финансового управления стали восстановленные по екатерининскому образцу казенные палаты, подчинявшиеся министерству финансов. Губернские казенные палаты включали в себя шесть отделений в соответствии с направлениями их деятельности: хозяйственного, лесного, питейных сборов, казначейства, соляного и контрольного и обладали в пределах губернии широкими полномочиями. В качестве органов министерства финансов они на местах осуществляли надзор за своевременным поступлением налогов в казну государства. При этом правом вводить какие-либо новые сборы казенные палаты не обладали. Кроме того, они следили за финансовой дисципли­ной других губернских учреждений. Для этого казенные палаты производили ревизии губернского правления и других присутственных мест. На местные органы финансового управления возлагались функции финансирования казенных торгов и подрядов, заключения контрактов с частными лицами от имени государства. В 1831 г. в министерстве финансов была разработана инструкция «О порядке ведения дел в казенных палатах», включившая в себя все многообразные функции этих местных отраслевых органов. Первоначально казенные палаты находились в ведении вице-губернатора, назначавшегося министерством финансов и подчинявшегося не губернатору, а министерству финансов. В 1837 г. правительство Николая I, стремясь регламентировать все стороны жизни подданных, усилило принцип единоначалия в управлении финансово-экономической области. Руководство казенными палатами было возложено на особых должностных лиц – председателей казенных палат, несших персональную ответствен­ность за правильное отправление их обязанностей.

Наряду с казенными палатами в губерниях и уездах Российской империи действовали казначейства. Эти учреждения были созданы в ходе губернской реформы 1775 г., однако в следующие десятилетия их деятельность сошла на нет. Воссозданы они были в 1802 г. одновременно с учреждением министерства финансов. Особенность деятельности губернских и уездных казначейств за­ключалась в том, что они имели дело с наличными денежными средствами, следили за правильным движением денег. В 1837 г. их функции были узаконены в специальной инструкции, где отмечалось, что губернские казначейства должны составлять сметы доходов и расходов губернии, сметы земских повинностей, наблюдать за своевременным поступлением в казну окладных сборов, принимать и отсылать поступающие денежные суммы, проводить ревизии уездных казначейств, продавать гербовую бумагу и бланки. Казначейства проводили все операции с наличностью по распоряжению министерства финансов.

Важное место в структуре провинциальных финансовых учреждений занимали специальные органы, в ведении которых находился сбор поступлений от винных откупов. Еще в XVIII в. производство и торговля спиртными напитками были на законодательном уровне закреплены как государственная монополия. Благодаря этому в казну ежегодно поступали значительные средства – от 13 до 18% всех доходов государства. Закономерно, что дисциплине уплаты винного сбора уделялось особое внимание. Для этого в казенных палатах было создано отделение питейных сборов, а общее руководство их деятельностью сосредоточивалось в департаменте разных податей и сборов министерства финансов. С 1838 г. функции управления и надзора за питейными сборами в связи с созданием самостоятельного министерства разных податей и сборов перешли к департаменту торговли и мануфактур министерства финансов.

В первой половине XIX в. обширными полномочиями в области финансов обладал губернатор, который в законодательстве Российской империи квалифицировался как начальник губернии и распространял свою власть на все учреждения вверенной ему территории. Он являлся ключевой фигурой в системе местных органов власти. Его деятельность до начала 1860-х гг. регулировалась «Общим наказом гражданским губернаторам», принятом в 1837 г. На основании этого документа он обладал исполнительными функциями, большинство из которых имели отношение к руководству финансово-экономической жизнью вверенной ему губернии. Чтобы «сельские обыватели» не подвергались незаконным поборам, в известной степени зависело благосостояние жителей, без которого невозможно хозяйственное развитие губернии. Губернаторы широко пользовались правом установления цен на продовольствие. Для этого они собирали совещание, на котором обычно присутствовали предводители уездного и губернского дворянского собрания, городской голова и богатые купцы, торговавшие продовольственными товарами. В зависимости от запасов продовольствия, платежеспособности населения в той или иной местности выводилась высшая и низшая цена на продукты, в пределах которой могли колебаться цены.

Губернатор имел право проводить общие и незапланированные ревизии любых государственных учреждений губернии, независимо от ведомственной принадлежности. Он осуществлял общий надзор за состоянием финансов и рассматривал сведения о недоимках и донесения полиции «об успехах взыскания оных». Губернатор обладал и полицейскими функциями. Одной из его обязанностей была всемерная охрана интересов казны. С этой целью он должен был преследовать подделку находившихся в обращении монет и государственных кредитных билетов.

Губернатор лично следил за ходом заключения подрядов за счет казны. Все поставки и подряды на проведение казенных работ, заключавшихся местными органами власти на сумму до 10 тыс. руб., утверждались им единолично. Если суммы превышали указанный объем, вопрос рассматривался в том министерстве, которому подчинялось учреждение. Губернаторы контролировали финансовую жизнь губернских и уездных городов в соответствии с «Общим наказом» и «Уставом о городском хозяйстве». Городские сметы доходов и расходов до 30 тыс. руб. утверждались губернаторами самостоятельно. Сметы же свыше этой суммы поступали на утверждение в министерство внутренних дел, которое в то время было не столько полицейским органом, сколько хозяйственным, ведавшим некоторыми отраслями казенного хозяйства и лично свободными государственными крестьянами.

Не все вопросы финансово-экономической жизни местного значения губернаторы могли решать самостоятельно. Слишком высокий уровень централизации управления финансами губернии переносил решение многих вопросов в Петербург. Там заключения по финансовым делам принимались исходя не из местных, а общегосударственных интересов. Так, министерство финансов, возглавляемое Е.Ф. Канкриным, а затем его преемниками, требо­вало предоставления сведений об открытии новых фабрик и заводов, хотя эти вопросы находились в компетенции губернатора. Это было связано с настороженным отношением министра финансов к развитию капиталистического предпринимательства в промышленности. Оценивая в 1863 г. сложившуюся систему управления финансово-хозяйственной жизнью губерний, главноуправляющий Вторым отделением Собственной его имп. величества канцелярией М.А. Корф писал: «Если подобная система, хотя и с постоянными нареканиями, все однако еще могла до последнего времени у нас просуществовать, то лишь потому, что на самом деле большая часть предписаний высшего правительства на местах не исполнялась и действительная жизнь шла врозь с ними».

Детальная регламентация хозяйственной и финансовой жизни губерний, наличие большого числа законодательных документов и нормативных актов, подчас противоречивших друг другу, создавали условия для проявления бюрократического произвола, разрешения той или иной проблемы по усмотрению чиновников разных рангов и, в первую очередь, в зависимости от личных взглядов губернатора. Как отмечала в начале 1860-х гг. Комиссия о губернских и уездных учреждениях, в царствование Николая I широко были распространены в губернской и уездной бюрократической среде «стеснения формальностями, долгими разрешениями хозяйственных предприятий торговых и промышленных заведений», которые существенно вредили «общему благосостоянию местности».

Фактическое полновластие губернаторов в финансах своих губерний неизбежно порождали в среде губернского и уездного чиновничества бесконтрольность и казнокрадство, наносившие ощутимый ущерб бюджету государства. Всеобщее взяточничество николаевской эпохи объяснялось не только личными пороками чиновников. Политика усиленной регламентации и обюрокрачивания управления империей, проводимая Николаем I, создавала условия для серьезных злоупотреблений на местах.

4.4.3. Руководители финансовой политики

Первым министром финансов в сентябре 1802 г. был назначен произведенный по этому случаю в графское достоинство А.И. Васильев, занимавший до этого пост государственного казначея. Его преемником с августа 1807 по январь 1810 г. являлся Ф.А. Голубцов, также бывший до этого государственным казначеем. М.М. Сперанский замечал, что в 1802-1810 гг. «финансовая часть находилась в руках людей, то совершенно неспособных, то не возвышавшихся над уровнем простой практической опытности. В 1810 г. оставалось немного людей и последнего рода».

После отставки Ф.А. Голубцова, в январе 1810 г. должность министра финансов занял Д.А. Гурьев занимал должность товарища министра финансов при А.И. Васильеве и Ф.А. Голубцове.

В апреле 1823 г. Александр 1 подписал указ об отставке Д.А. Гурьева и назначении на пост министра финансов выходца из Германии Е.Ф. Канкрина. Это был первый в истории российских финансов профессионально подготовленный сановник высокого ранга. У него имелась собственная система взглядов на проведение финансовой политики, отличная от политики прежнего министра финансов. Заняв пост министра финансов, он в отличие от предшественников сумел не только упорядочить свои действия в области финансов, но и обосновать их теоретически.

В 1844 г. после ухода Канкрина в отставку, министром финансов был назначен Ф.П. Вронченко, занимавший раньше пост товарища министра. В 1852 г. его сменил П.Ф. Брок. Кандидатура была выбрана неудачно. П.Ф. Брок только с 1849 г. служил в министерстве финансов, его прежняя служба протекала в Комитете министров. Не обладая профессиональной подготовкой, новый министр финансов не имел также поддержки в обществе. Ни Ф.П. Вронченко, ни П.Ф. Брок не обладали способностями и профессионализмом Канкрина. Слепое следование принципам его финансовой политики привело отечественные финансы в состояние кризиса.

В самом конце 1850-х гг. финансовую политику Российской империи возглавлял A.M. Княжевич, также сановник николаевской эпохи. Признавая неизбежность широких преобразований в сфере экономики и финансов, осуществить их ой не мог. В конце 1861 г. A.M. Княжевич вышел в отставку.

Дата добавления: 2014-01-11