Принципи державного контролю

Принципи державного контролю - це головна ідея, яка концентрує у собі інтереси суспільства, виступає як загальнообов'язкова вимога і виконує функцію загально-нормативного орієнтиру у процесі здійснення державного контролю. Система принципів державного контролю останнім часом зазнала значних змін. Якщо за часів Радянського Союзу основними принципами контрольної діяльності вважали: директивність установок КПРС - цей принцип ставився навіть вище принципу законності, що і визначало тоталітарну природу Радянського Союзу, принцип демократичного централізму, соціалістичного демократизму та інші.

Лімська Декларація керівних принципів контролю (прийнята на ІХ Конгресі Міжнародної організації контрольних органів (INTOSAI) у жовтні 1977 р.) визнає контроль обов’язковим елементом управління, підкреслює, що контроль – не самоціль, а невід’ємна частина системи регулювання, метою якої є виявлення на найбільш ранній стадії відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних ресурсів для того, щоб мати можливість вжити корегуючих заходів, а в окремих випадках притягти винних до відповідальності, отримати компенсацію за заподіяну державі шкоду або вжити заходів для запобігання або скорочення таких порушень у майбутньому [2].

Оскільки контроль є однією з основних форм державного управління, то на нього поширюється й загальні (або основні) принципи, притаманні державному управлінню в цілому. Як відомо, до них належать принципи законності, централізму, планової організації діяльності, професіоналізму та інші

До принципів контролю відносяться такі:

Законність. Принцип, спрямований на захист прав учасників управлінських правовідносин шляхом суворого дотримання норм чинного законодавства контролюючим органом (посадовою особою) у процесі проведення контрольних дій. Безпосередньо це означає, що контроль повинен здійснюватися: а) у межах повноважень органу, який провадить контроль; б) компетентними посадовими особами; в) з дотриманням необхідної процедури; г) з дотриманням строків контролю; ґ) з належним юридичним закріпленням етапів та результатів контролю та ін. Цей принцип закріплений у статтях 1, 2, 3, 8, 19 та ін. Конституції України, в яких визначається, що Україна є демократичною, соціальною, правовою державою, де діє принцип верховенства права. Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. З принципом законності пов’язані всі інші принципи контролю. Можна сказати, що вони логічно випливають з нього.

Коректність. Це моральна сторона законності. Полягає в поважанні прав та законних інтересів підконтрольної особи, у недопущенні приниження їх честі та гідності під час проведення контрольних дій.

Централізм (або субординація в службових відносинах)[3]. Передбачає чітку вертикаль та підпорядкованість (за предметом контролю або організаційної структури) контролюючих органів, де рішення контролюючого органу вищого рівня обов’язкове для нижчого. Це не виключає зворотного зв’язку, який зовні виявляється у внесенні пропозицій підпорядкованих контролюючих органів до вищих щодо вдосконалення нормативної бази, форм та методів контролю, у критичних зауваженнях, які спрямовані на усунення недоліків у керівництві контролюючих органів тощо. Принцип централізму відбивається також у самостійності нижчих органів контролю у вирішенні питань, які віднесені до їх компетенції. Діюче законодавство відповідно до цього принципу дозволяє оскаржити дії контролюючих органів (посадових осіб) у відповідний контролюючий орган вищого рівня. Наприклад, дії посадових осіб районної податкової інспекції можна оскаржити в обласну податкову адміністрацію і т. д.

Планова організація діяльності контролюючих органів. Цей принцип забезпечує чітку, послідовну роботу за різними складовими контролю: за об’єктом контролю (коли в плановому порядку визначається, кого треба проконтролювати); за напрямками (або предметом) контролю (тобто планується, що саме підлягає вивченню на підконтрольному об’єкті); за суб’єктами контролю (вирішується, хто з фахівців або який контролюючий підрозділ буде здійснювати контроль); за строками контролю та ін.

Фахова спеціалізація контролю. Передбачає організацію контролю та побудову контролюючих органів за окремими напрямками контролю (фінансовий, екологічний, митний тощо).

Професіоналізм. Один з провідних принципів контролю, який передбачає наявність високої фахової підготовки в контролерів, що унеможливлює обман фахівця, який здійснює контроль, з боку зацікавлених підконтрольних структур або осіб. Цей принцип водночас є запорукою об’єктивності та реальності контролю, які забезпечуються наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів. Тісно пов’язаний з попереднім.

Зрозумілість. Принцип вимагає від контролерів, щоб інформація, надана ними за результатами контролю, не вимагала додаткових пояснень.

Науковість. Передбачає використання контролерами у своїй діяльності сучасної техніки (де це потрібно), наукових досягнень та практичних напрацювань, які можуть бути корисними в процесі підготовки та здійснення контрольних дій.

Принцип відповідності заходів впливу, що застосовуються до порушників, вчиненим правопорушенням тісно пов’язаний із принципами законності та професіоналізму. Передбачає вміння контролера зробити вибір з різних існуючих норм однієї конкретної, яка відповідає характеру виявленої ним помилки (порушення). Вимоги до контролерів діяти саме таким чином містяться в ряді нормативних актів, що закріплюють правовий статус контролюючого органу та контролерів, покладають на них обов’язки в разі виявлення порушення інформувати про це відповідні структури, посадових осіб, правоохоронні органи. (Див., наприклад, п.п. 9, 10 ст. 10; п. 13 ст. 11 Закону України від 4 грудня 1990 р. “Про державну податкову службу в Україні” [4]; п. 3 ст. 10; ч. 2 ст. 12 Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” та ін.)

Реальність контролю. Принцип характеризує динаміку контролю і професіоналізм дій контролерів безпосередньо в процесі здійснення ними контролю. Звичайно, реальним контроль не може бути без достатньої фахової підготовки контролерів.

Об’єктивність контролю (або принцип об’єктивної істини). Суть його – надання контролерами за результатами контролю достовірної інформації, тобто такої, що максимально відповідає об’єктивній істині. Принцип об’єктивності невід’ємний від реальності контролю, але, на відміну від нього, виражає кінцеву стадію контролю, тобто статистику.

Принцип повноти. Передбачає, що в роботі контролюючого органу (контролера) не повинно бути прогалин, недоробок, тобто зібрана інформація повинна бути повною й об’єктивною. Цей принцип, тісно пов’язаний з принципами реальності та об’єктивності, є водночас і їх наслідком, і обов’язковою передумовою.

Комплексність. Принцип вимагає від контролерів проводити перевірки не лише повно, а й комплексно, тобто звертати увагу на всі недоліки, які стають їм відомі в ході здійснення контрольних дій, незважаючи на те, що певна ділянка, питання або напрямок роботи підконтрольної структури за планами конкретної роботи перевірці не підлягає[5]. У випадку встановлення порушень законодавство вимагає від контролерів вжиття відповідних заходів щодо порушників або самостійно (якщо це їх компетенція), або шляхом повідомлення про виявлені порушення відповідним державним структурам, в тому числі правоохоронним.

Суттєвість. Відповідно до цього принципу інформація за результатами контролю повинна бути суттєвою, такою, яка допомагає приймати рішення. Зрозуміло, що незначні другорядні факти свідчать про непрофесійний підхід до своєї справи з боку контролюючого органу (контролера).

Корисність (одна із сторін суттєвості). Передбачає, що економічний, соціальний або політичний ефект від використання отриманої інформації повинен перекривати витрати на її отримання.

Неупередженість. Дотримання цього принципу досягається шляхом покладання завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах. Цей принцип є одним із найбільш видимих продовжень принципу законності, тісно пов’язаний з принципами об’єктивності та реальності. Відхилення від принципу неупередженості може тягти за собою кримінальну відповідальність контролерів за посадовий підлог, вчинення корупційного діяння (зрозуміло, за наявності складів злочину) або дисциплінарне стягнення.

Доброзичливість (коректність). Принцип тісно пов’язаний з неупередженістю. Передбачає врахування поглядів на стан справ на підконтрольному об’єкті не лише тих, хто перевіряє, але і тих, кого перевіряють, коректне ведення контрольних дій.

Універсальність. Означає, що контроль зобов’язаний охоплювати всі ділянки державного, господарського і соціально-культурного будівництва. Непідконтрольних сфер, структур або осіб у сфері державного управління бути не повинно.

Систематичність. Передбачає проведення контролю не одноразово, час від часу, а постійно, за визначеною схемою. Цей принцип тісно пов’язаний з принципом планової організації контролюючих органів, з тією лише різницею, що вказує не на внутрішню (технічну) роботу контролюючих органів, а на стратегічну політику держави в цьому питанні.

Дієвість, оперативність, результативність. Припускають швидке проведення контрольних дій за відповідними повідомленнями про виявлення порушень, а також з метою попередження правопорушень і усунення причин, що їм сприяють. У противному разі така форма державного управління, як контроль, взагалі не матиме сенсу. Чітке додержання цих принципів є показником високого професіоналізму контролерів, запорукою того, що правопорушники не встигнуть “приховати сліди” правопорушення, що, у свою чергу, сприятиме об’єктивності контролю.

Гласність. Припускає можливість, а в деяких випадках навіть обов’язковість (на це прямо вказують ряд нормативних актів, що регулюють повноваження контролюючих та правоохоронних органів) доведення інформації про результати контролю до відома зацікавлених осіб та відповідних органів. Добре відомо, що порушення, приховане від широких кіл громадськості, трудового колективу, органу вищого рівня, преси, правоохоронних органів, не може бути належним чином виправлене. Разом з тим залишається значна доля ймовірності його повторення, оскільки певна кількість правопорушників розглядають ситуацію келійності як своєрідну індульгенцію на продов­ження протиправної поведінки.

Офіційність. Цей принцип означає, що коло контролюючих органів та посадових осіб, які здійснюють контроль від імені держави, окреслені у відповідних нормативних актах. Їх права та обов’язки, процедура контролю закріплені в нормах права і не можуть будь-ким піддаватися сумніву, свавільно змінюватися або скасовуватися.

Принцип взаємодії спеціалізованих контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами. Прямо випливає з принципу гласності контролю, але торкається лише юридичної та організаційної (або технічної) сторони принципу гласності. Питання взаємодії контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами також врегульовані відповідними нормативними актами, що перед­бачають обов’язковість (за наявності підстав) такої роботи.

Командний. Принцип роботи контролерів або контролюючих органів тісно пов’язаний із попереднім принципом, дещо схожий з ним, але відбиває внутрішню організацію діяльності суб’єктів контро­лю, коли вони відчувають себе єдиною командою, яка йде до певної мети.

Принцип раціонального розподілу контрольних повноважень між контролюючими органами. Дозволяє уникнути дублювання в роботі контролюючих органів, підбирати за фахом кваліфіковані кадри контролерів, зосереджувати зусилля на відповідному напрямку контролю.

Принцип концентрації. Передбачає, що контролююча структура повинна намагатися завершити контрольні дії якомога скоріше (зрозуміло, без зниження якості контролю), оскільки вони певною мірою відволікають підконтрольну структуру від роботи. Таке може позначитися на якості роботи об’єкта контролю, погіршити його економічний стан та ін.

Принцип допомоги підконтрольній структурі у виправленні помилок (наведенні порядку на об’єкті). Означає, що основним завданням контролюючого органу є не виявлення правопорушення та покарання винного (як, на жаль, найчастіше зараз відбувається), а допомога підконтрольній структурі в подоланні виявлених недоліків у її роботі. Ніхто краще, ніж фахівець-контролер, не в змозі підказати вірний шлях до правильної організації роботи на підконтрольному об’єкті. Оскільки ж контроль в управлінні переслідує мету підтримання (поновлення) законності та дисципліни, то саме такі дії з боку контролюючих органів (їх посадових осіб), а не суто репресивні слід розглядати як найбільш бажані для держави та суспільства в цілому. Це не виключає можливості застосування заходів примусу до підконтрольної структури, але ці заходи повинні, нарешті, перестати бути самоціллю діяльності контролюючих органів.

Тягар збирання доказів. Цей принцип знаходить своє відображення в Конституції Україні, відповідно до положень якої винуватість особи у вчиненні правопорушення повинен доводити той, на кого такий обов’язок покладений. У нашому випадку – контролюючий орган. Положення Конституції щодо шляхів реалізації цього принципу розвинуті в КПК, Цивільно-процесуальному кодексі України, інших нормативних актах, у яких знаходить закріплення правовий статус контролюючих та правоохоронних органів. Зрозуміло, що правоохоронні органи теж є органами контролю.

Відповідальність контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об'єктивність контролю. Він є продовженням загального принципу законності, який до того ж вказує на один із шляхів його реалізації. Саме цей принцип є відбиттям конституційного положення, згідно з яким держава відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3 Конституції України). На практиці він застосовується ширше, тобто контролюючий орган за припущені помилки або зловживання відповідає не тільки перед фізичними, а й перед юридичними особами. Таке положення дисциплінує контролерів, сприяє підтриманню належного порядку у сфері державного управління.

До принципів контролю слід віднести і раптовість. Але водночас слід наголосити, що відповідно до чинного законодавства цей принцип далеко не завжди може бути реалізований. Наприклад, з метою запобігання необґрунтованим численним перевіркам з боку контролюючих органів виконавчої влади, уповноважених від імені держави здійснювати перевірки фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, Указом Президента України від 23 липня 1998 р. № 817/98 “Про деякі заходи щодо дерегулювання підприємницької діяльності” [6] заборонено проводити такі перевірки (в межах компетенції контролюючого органу) частіше одного разу на календарний рік та без письмового рішення керівника відповідного контролюючого органу (окрім контролю за виконанням структурою обов’язків по бюджетним позикам і кредитам, гарантованих бюджетними коштами). Причому право на проведення планової виїзної перевірки орган набуває лише тоді, коли на об’єкт контролю не пізніше ніж за десять календарних днів до дня проведення перевірки направлене письмове повідомлення з зазначенням дати її проведення. На наш погляд, таке положення щодо кількості перевірок можна вітати, але правило про обов’язковість попереднього інформування про дату початку перевірки слід скасувати, оскільки така вимога фактично вихолощує саму сутність контролю, зводить перевірку нанівець, перетворюючи її на формальне відвідування підконтрольного об’єкта, де вже встигли приховати суттєві порушення і зловживання (зрозуміло, якщо такі були). Контролерам же залишається лише вказувати на несуттєві порушення, які підконтрольна структура іноді навмисно “підкидає” перевіряючим, щоб ті могли продемонструвати їх як свого роду “показник ефективності” своєї роботи, а насправді з метою відволікти увагу контролюючого органу від більш суттєвих порушень.

Дата добавления: 2014-01-11