Поняття і види органів виконавчої влади

ВСТУП

ПЛАН

Херсон – 2012

Час - 2 години.

Лекція

По темі № 5 «Органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного права»

Підготував доцент кафедри

кандидат економічних наук

Миронов В.В.

ВСТУП.. 5

1. ПОНЯТТЯ І ВИДИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ.. 7

2. СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОСНОВНІ ЗАСАДИ ЇЇ СТРУКТУРНОЇ ПОБУДОВИ.. 13

3. ПРЕЗИДЕНТ УКРАЇНИ І СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ.. 19

4. КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ.. 22

5. ЦЕНТРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ.. 27

6. МІСЦЕВІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ.. 32

Виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб’­єктів – органами виконавчої влади різних рівнів, наділеними відповідною компетенцією, відмінною від законодавчої та судової гілок влади. У новіт­ньому українському законодавстві термін орган виконавчої влади вперше з’явився у Декларації про державний суверенітет України, якою було закріплено принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову.

Ефективній діяльності центральних органів виконавчої влади сьогодні перешкоджають невизначеність і дублювання функцій та повноважень, невідповідність їх діяльності встановленій компетенції. Зі сказаного слід зробити висновок, що питання розмежування повноважень органів держав­ного управління, як і раніше (краще навіть сказати, завжди), має велике значення для успішного функціонування всього механізму держави й апарату державного управління, а тому проблема визначення поняття компетенції центральних органів виконавчої влади має не тільки теоретичне, але й практичне значення.

Аналізуючи зміст функцій і повноважень органів виконавчої влади, підтримаємо висловлену думку про те, що залежність між цими категоріями є однією з найскладніших проблем, яка себе не вичерпала. Виді­ляється кілька підходів до цієї проблеми:

1. Ототожнення функцій і повноважень (прав і обов’язків вчиняти управлінські дії). Повноваження – це належні державному органу та дер­жавному службовцю права і можливості діяти у різних ситуаціях, функції та завдання, спрямовані на виконання компетенції державних органів.

2. Ототожнення функцій лише з обов’язками.

3. Позиція, згідно з якою управлінські функції реалізуються через повноваження (права та обов’язки).

4. Компетенція центрального органу виконавчої влади як органі­заційно-правова категорія є точним переліком його повноважень, тобто прав і обов’язків, визначених відповідним органом державної влади (Президентом України, Верховною Радою України) у пев­ному нормативно-правовому акті, реалізуючи які центральний орган виконавчої влади здійснює свою діяльність.

Органи виконавчої влади є ключовими суб’єктами адміністративно­го права, оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністратив­но–правового регулювання.

Поняття «орган виконавчої влади» є похідним від ширшого поняття «державний орган» (або «орган державної влади»). В цьо­му розумінні орган виконавчої влади є окре­мим видом державних органів. На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади:

– створюється з метою безпосереднього здійснення конкретно­го виду державної діяльності;

– виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов’язків);

– реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм;

– має певну організаційно–правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв’язки.

Крім цього, органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, зумовлені їх належністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) – системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву – «апарат державного управ­ління» (або управлінський апарат).

Зважаючи на це, термін «органи державного управління» є цілком прийнятним для характеристики органів виконавчої влади, і часто виступає фактично другою загальнопоширеною їх назвою. Відтак не­має підстав заперечувати проти використання поняття «апарату дер­жавного управління» як ідентичного поняттю «система органів вико­навчої влади».

Водночас слід враховувати, що не всі органи державного уп­равління можуть бути визначені як власне органи виконавчої влади. Зокрема, до органів виконавчої влади не належать такі органи держав­ного управління, як адміністрації (органи управління) державних підприємств, об’єднань, установ, а також будь–яких інших організацій державної форми власності. Ці керуючі суб’єкти мають специфіку, пов’язану лише з внутрішньою – в межах відповідної організації – спрямованістю їх управлінських функцій та повноважень. Отже, щодо подібних суб’єктів слід застосовувати тільки назву «органи державно­го управління», але не «органи виконавчої влади».

До особового складу органів виконавчої влади входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та обіймають певні посади в органах виконавчої влади. Ці працівники в кожному органі становлять певне організаційне утворення, яке прий­нято називати апаратом органу. Головним призначенням такого апарату є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації органом нада­них йому основних функцій та повноважень. Щоправда, і сам по собі апарат виконує певні розпорядчі дії, але вони мають лише внутрішньо–організаційний характер, не підміняючи профільну діяльність власне органу виконавчої влади.

Такий аспект поняття органу виконавчої влади тривалий час мав переважно академічне значення. Останнім часом набув актуальності у зв’язку із з’ясуванням співвідношення посад керівника органу і керівника апарату органу, чого вимагало введення й існування протягом пев­ного часу в міністерствах України інституту державних секретарів.

Дійсно, чи правильно говорити про керівника щодо так званого єдиноначального органу? Наприклад, такого, як міністерство. Адже керівник у даному випадку сам і є органом. А те, що дотепер тра­диційно прийнято називати органом, тобто саме міністерство, на­справді є апаратом органу, яким виступає міністр.

Цей висновок видається дещо незвичним і навіть парадоксальним, проте слід визнати, що словосполучення «керівник міністерства» –науково некоректний термін, оскільки міністерство не є власне орга­ном виконавчої влади, а фактично виступає робочим апаратом міністра.

Конституція України взагалі не використовує термін «керівники міністерств». Натомість застосовуються або термін «члени Кабінету Міністрів» (п. 10ст. 106; частина друга ст. 115; частина перша ст. 120), або терміни «міністри», «міністр» (частина четверта ст. 106; частина третя ст. 131). Тобто конструкція поняття «керівники міністерств» не" дістала у Конституції України термінологічного підтвердження.

Але справа, певна річ, не у конституційних формулюваннях, а в то­му, що на теоретичному рівні юридичною наукою має бути розмежо­вано поняття «орган» і «апарат органу». Саме до апарату органу вхо­дять службовці, які в межах його внутрішньої структури ор­ганізаційно забезпечують виконання відповідним органом його ос­новних функцій і повноважень, що становлять зміст його профільної діяльності.

З огляду на це необхідно розрізняти апарат державного управління у зазначеному вище розумінні – як систему органів, і апарат окремих органів виконавчої влади.

Отже, орган виконавчої влади є організаційно самостійним еле­ментом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структур­них підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесе­ний Конституцією і законами України до системи органів виконав­чої влади.

Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату держав­ного управління. Водночас другою найважливішою характеристи­кою є функціональна відокремленість.

Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями (озна­ками). Зокрема, ці органи поділяються на види залежно від:

– характеру компетенції (або змісту функцій) – на органи за­гальної, галузевої, функціональної або змішаної компетенції;

– сфери дії – на органи управління економікою, соціально–культурним розвитком, в адміністративно–політичній сфері;

– способів прийняття владних рішень – на колегіальні та єдино­начальні (одноособові) і т. ін.

Найважливіше значення має класифікація видів органів виконав­чої влади в Конституції України. Вона виділяє за критерієм ор­ганізаційно–правового рівня наступні види:

1) вищий орган у системі органів виконавчої влади – Кабінет Міністрів України;

2) центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) – міністерства та інші органи;

3) місцеві органи виконавчої влади – обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації.

З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає за­питання: чи означає закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію органів виконавчої влади? Тим більше, що Конституція, виокремлюючи три види органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи ор­ганів виконавчої влади.

Зокрема, щодо місця у цій системі Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим (АРК). Адже, з одного боку, відповідно до частини дру­гої ст. 135 рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим прий­маються відповідно до актів Кабінету Міністрів України та на їх вико­нання. А з іншого – Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Кон­ституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», хоча цілком очевидна «прив’язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня.

Слід визнати, що конституційне визначення згаданих вище видів органів означає лише те, що існування даних видів є обов’язковим для системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Консти­туції не виключає можливості існування додаткових (звичайно, за тим самим критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи поміж) із згаданими видами.

Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади. Тобто Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі ор­ганів виконавчої влади поряд з наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця – шляхом прийняття поточних законів.

Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої вла­ди – це справа практичного державотворення. Тим більше, що кон­струкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, ди­намічною за умови, звичайно, стабільності ЇЇ основоположних пара­метрів. Якраз останні і є предметом конституційно–правового регу­лювання. Все інше має бути результатом поточної політики держави.

Цей висновок стосується, зокрема, таких новостворених (з грудня 1999 р.) органів, запропонованих Концепцією адміністративної ре­форми в Україні, як урядові органи державного управління (департа­менти, служби, інспекції).Вони належать до одного з додаткових видів органів виконавчої влади.

Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:

по-перше, лише основні види органів виконавчої влади;

по-друге, в переліку органів кожного основного виду – назви лише найважливіших органів.

Якщо перше положення вже було підтверджено прикладом створен­ня урядових органів державного управління, то друге підтверджується тим, що Конституція не називає деякі органи, які фактично існують, і їх легітимність жодним чином не заперечується. Наприклад, частина пер­ша ст. 118 визначає, що виконавчу владу в областях і районах здійсню­ють місцеві державні адміністрації. Насправді ж на рівні областей та районів функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади, зо­крема територіальні органи деяких міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх справ, юстиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих державних адміністрацій.

Повертаючись до наведеного вище визначення поняття органу ви­конавчої влади, звернемо увагу на те, що однією з найсуттєвіших ознак цього поняття є констатація належності того чи іншого органу до системи органів виконавчої влади.

Дата добавления: 2014-01-13