Вопрос 3. Организационно-правовые основы реализации полномочий местного самоуправления

В предыдущих разделах темы мы рассмотрели теоретические представления о предметах ведения и полномочиях местного самоуправления, установили, что они формируют семь основных предметных групп и соответствующих им групп полномочий:

1) вопросы местного значения;

2) организация работы органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) вопросы нормотворческой деятельности;

4) вопросы, не отнесённые к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) межмуниципальное сотрудничество;

7) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов РФ.

Предметы ведения и полномочия по их осуществлению существуют взаимосвязано: без полномочий невозможна реализации предметов ведения. Именно по этой причине, устанавливая те или иные предметы ведения, закон предусматривает механизмы их реализации, то есть полномочия органов местного самоуправления.

Предметы ведения распределяются между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления.

Прерогативы представительного органа включают в себя:

- установление и изменение перечня предметов ведения, обязательное закрепление его в уставе муниципального образования;

- ресурсное обеспечение реализации предметов ведения, закрепляемое в бюджете муниципального образования при его утверждении представительным органом;

- контроль деятельности администрации муниципального образования по полномасштабному исполнению данного перечня, целевому и эффективному использованию выделяемых для этого финансовых и иных ресурсов.

Обязанности по реализации предметов ведения, целевому и эффективному использованию выделяемых для этого финансовых и иных ресурсов возлагаются на администрацию муниципального образования.

Органы государственной власти также наделяются определёнными правами в предметной сфере местного самоуправления. Во-первых, согласно федеральному законодательству государство вправе расширять эту предметную сферу путём принятия соответствующих федеральных законов или изменений в них. Во-вторых, органы государственной власти наделяются правом контроля деятельности органов местного самоуправления в предметной сфере, но лишь в той её части, которая связана с передаваемыми муниципальному образованию отдельных государственных полномочий и в пределах выделяемых для этого государством финансовых и иных ресурсов.

Проблемой в последнем случае является то, что, наделяя местное самоуправление определёнными полномочиями в той или иной сфере, государство не всегда обеспечивает исполнение этих полномочий выделением необходимых финансовых и иных ресурсов.

Конечно, местное самоуправление в таких ситуациях не обязано исполнять соответствующее поручение государства. Однако это в конечном счёте приводит к тому, что население недополучает необходимой, порой очень важной услуги, обязательство по которой государство закрепило в законе, но не обеспечило ресурсами, поставив таким образом органы местного самоуправления в сложное положение, необходимость порой решить данную задачу собственными силами, используя для этого и без того достаточно скудные собственные ресурсы.

Задача настоящего раздела – дать общие представления о полномочиях органов местного самоуправления по перечисленным выше основным группам предметов ведения.

3.1. Вопросы местного значения составляют наиболее важную группу предметов ведения и полномочий местного самоуправления, поскольку они определяют основные направления непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Именно по этой причине этим вопросам уделяется самое пристальное внимание в учебной литературе[15].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (глава 3) дифференцирует перечни вопросов местного значения по видам муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа). При этом многие вопросы (предметы ведения) повторяются, видоизменяясь лишь с учётом масштабного фактора. Представляется целесообразным объединить вопросы местного значения в группы по общим целевым признакам:

- социально-культурная сфера;

- качество среды обитания;

- жизнеобеспечение в поселениях;

- вопросы безопасности жизнедеятельности;

- экономика муниципального образования.

Организационно-правовую основу реализации вопросов местного значения помимо Федерального закона 131-ФЗ составляют федеральные законы профильного характера, которые более детально прописывают соответствующие полномочия органов местного самоуправления.

Реализация вопросов местного значения организуется через отраслевое планирование и планирование комплексного развития муниципального образования. Соответственно в бюджетах муниципального образования предусматривается финансирование отраслей муниципальной экономики и финансирование целевых программ, в том числе долгосрочных программ комплексного социально-экономического развития[16].

3.1.1. Социально-культурная сфера охватывает вопросы и соответствующие полномочияв области здравоохранения, образования, социальной поддержки граждан, вопросы культуры, сохранения и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и др.

Полномочия органов местного самоуправления всоциально-культурной сфере имеют преимущественно управленческий характер. Они включают организацию оказания социальных услуг, руководство соответствующими муниципальными учреждениями и организациями материально-техническое, организационное, информационное и иное обеспечение их деятельности, оказание поддержки или содействия нуждающимся гражданам, сбор, обработку, анализ информации, отраслевое планирование, учёт деятельности и составление прогнозов.

Полномочия местного самоуправления по отраслям деятельности конкретизируют соответствующие федеральные законы.

Так, статья 8Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан [17] устанавливают следующий перечень полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов:

1) формирование органов, уполномоченных на осуществление управления муниципальной системой здравоохранения; развитие организаций муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объёма их деятельности;

2) организация оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях;

3) организация обеспечения учреждений муниципальной системы здравоохранения лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами;

4) создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан;

5) регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

6) санитарно-гигиеническое просвещение населения.

Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов вправе создать службу неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования устанавливает статья 31 Федерального закона «Об образовании»[18]. Согласно этой статье к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

5) учёт детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Органы местного самоуправления муниципальных районов вправе осуществлять функции учредителя муниципальных высших учебных заведений, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года.

В сфере культуры к полномочиям органов местного самоуправления относятся:

- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения;

- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов[19].

На органы местного самоуправления возлагается ответственность за содержание мест захоронения, оборудование и оформление могил и кладбищ погибших при защите Отечества.

3.1.2. Качество среды обитания – понятие комплексное. Под качеством среды обитания понимают складывающиеся в среде обитания условия, благоприятствующие или, напротив, осложняющие жизнь людей, позитивно или негативно влияющие на их самочувствие, здоровье. Эти условия складываются из того, что даёт людям природа в местах их проживания (природные факторы), и того, как люди сами обустраивают свою среду обитания (социальные факторы).

Нас интересуют полномочия, которыми закон наделяет органы местного самоуправления в данной сфере. Согласно главе 3 Федерального закона 131-ФЗ сюда входят:

- организация мероприятий по охране окружающей среды;

- организация благоустройства и озеленения территории, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, муниципального района;

- создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения;

- обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

- утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, решение иных вопросов градостроительной деятельности на территории муниципальных образований.

В этот же перечень входит и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов как прерогатива муниципального района и одно из необходимых условий поддержания должного качества среды обитания.

Содержание полномочий органов местного самоуправления детально раскрывают федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и многие другие.

Решающее значение в формировании благоприятной среды обитания имеет градостроительная политика муниципального образования. Согласно Градостроительному кодексу РФ в перечень полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности входят, помимо прочего, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений; принятие решений о развитии застроенных территорий[20].

Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений включают вопросы резервирования земель, изъятия, в том числе путём выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель[21].

Муниципальные образования являются участниками водных отношений. В их собственности могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоёмы), расположенные полностью в границах одного населённого пункта и не находящиеся в частной собственности. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении таких водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:

1) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;

2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

3) осуществление мер по охране таких водных объектов;

4) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчёта и взимания этой платы.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд.

Также к полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.

Качество среды обитания определяет также грамотное использование недр. Полномочия местного самоуправления в этой сфере включают в себя:

1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование;

2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3) предоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

4) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений законодательства;

5) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых[22].

3.1.3. Вопросы жизнеобеспечения в поселениях имеют целью удовлетворение насущных потребностей граждан, проживающих на территории муниципального образования. Сюда входят:

- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом[23];

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и др.

К полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:

1) осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

2) разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;

3) принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения и о прекращении такого использования;

4) определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения;

5) утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;

6) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;

7) определение размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования местного значения;

8) установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;

9) использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством Российской Федерации, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

10) информационное обеспечение пользователей автомобильных дорог общего пользования местного значения;

11) утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчёта размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;

12) осуществление иных полномочий, отнесённых действующим законодательством, в том числе законами субъектов Российской Федерации, к полномочиям органов местного самоуправления[24].

В жилищной сфере органы местного самоуправления могут принимать в пределах своих полномочий нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:

1) учёт муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

3) ведение в установленном порядке учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

9.1) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;

10) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации[25].

3.1.4. Вопросы, относимые к экономике муниципального образования, представлены в перечне вопросов местного значения всего несколькими пунктами.

В действительности экономика муниципального образования столь сложна и столь важна для функционирования местного самоуправления, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уделяет этому вопросу отдельную главу 8 «Экономическая основа местного самоуправления», а полномочия местного самоуправления в этой сфере регулируются не только этим законом, но и Бюджетным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом РФ, иными федеральными законами.

По этой причине и в нашем курсе данный вопрос выносится на рассмотрение отдельной лекцией (тема «Экономическая основа местного самоуправления»).

3.1.5. Вопросы безопасности жизнедеятельности проработаны в перечне вопросов местного значения, пожалуй, наиболее подробно. Сюда включены:

- участие муниципальных образований в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма;

- участие муниципальных образований в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населённых пунктов поселения;

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

- организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией.

В перечне вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения, Федеральный закон называет создание муниципальной пожарной охраны.

Все перечисленные вопросы находят отражение в текущем федеральном законодательстве.

Так, Федеральный закон «О противодействии терроризму» определяет термин «противодействие терроризму» как деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по:

а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);

б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);

в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Федеральный закон устанавливает: в целях противодействия экстремистской деятельности федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности[26].

Согласно Федеральному закону[27] органы местного самоуправления самостоятельно:

а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

в) осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

д) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

ж) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

з) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Дата добавления: 2014-01-13