Проблема суверенитета

Одной из центральных проблем государственного управления является проблема суверенитета, которая с самого начала практически отождествлялась с проблемой власти, поскольку в проблеме суверенитета сфокусировалась идея верховной власти. Проблема суверенитета по сути дела связана с определением и ролью субъекта (-тов) государственного управления, иерархической структурой органов управления и выяснением меры соотношения централизации и децентрализации. Проблема взаимосвязи государства и права связана с взаимодействием норм позитивного права как особого - государственного по своей сути - регулятива с другими регулятивами социальной жизни и определением масштабов и границ государственного управления.

В зависимости от приверженности мыслителей той или иной концепции государства и его происхождения суверенитет связывался либо с одной личностью (в монархиях), либо с группой лиц (в аристократиях), либо с большинством народа (в демократиях).

Большинство теорий о суверенитете в рамках теории "естественного права" исходило из той точки зрения, что суверенитет принадлежит народу (нации). При всех расхождениях между ними они придерживались монистическго взгляда на суверенитет, считая его так или иначе единым и неделимым. Имеются, однако, и теории (главным образом, современные), полагающие, что суверенитет не целостен, он фрагментарен и поделен в соответствии с действующим в современных демократических государствах принципом разделения властей. Вообще говоря, несмотря на существующие расхождения между различными теориями суверенитета, все они едины в одном - прямо или косвенно связывают суверенитет с государственной властью, поскольку власть есть инструмент поддержания определенного порядка в государстве и его регулирования.

Теория суверенитета как таковая впервые получила свое развернутое толкование и попытку научного объяснения именно в рамках естественного права, в учениях таких его видных представителей, как Ж.Боден, Т.Гоббс, Ж.-Ж.Руссо и др. При решении вопроса о субъекте суверенитета основной методологической посылкой было деление государства на управляющих (правителей) и управляемых, независимо от самой формы правлени я. Именно это деление положило начало дихотомии "государство - общество", которая остается по сути господствующей предпосылкой многих теорий государства и права, включая и марксистские. В связи с этим теория естественного права резко разделилась на две школы - школу, отстаивающую суверенитет правителя (Боден, Гоббс и др.), и школу, выступающую за "народный суверенитет" (Альтузиус и др.), с промежуточным направлением "двойного суверенитета".

Сторонники идеи "народного суверенитета" стремились представить народ как одного-единственного субъекта государственного управления, носителя всех политических прав. В рамках этих теорий общественная собственность рассматривается то как государственная, то как народная, поэтому особые права органов управления трактуются то как права государства, то как права народа.

В рамках теорий, отстаивающих суверенитет правителя, стоит упомянуть теорию Гоббса, который впервые на место двух признаваемых теорией естественного права договоров - "договора общества" о создании государства и "договора управления" между обществом и правителем - поставил один, согласно которому каждый член общества связывал себя с другими обещанием подчиняться общему правителю, который не принимал участия в договоре. Логическим следствием его теории было отрицание всякого права народа и признание суверенитета правителя, в котором концентрируется все публичное право, который ничем не ограничен, свободен от всех обязательств права и долга.

В теории суверенитета Гоббса еще прослеживается идея договора между народом и правителем. Первым, кто устранил всякие следы идеи таких договорных отношений, был Руссо. Он исходил из того, что существует единый "общественный договор". Созданная при этом акте общественная власть олицетворяет суверенитет, неподвластный какому-либо отчуждению, делению, какой-либо репрезентации и какому-либо ограничению. "Общественное соглашение дает Политическому организму неограниченную власть над всеми его членами, и вот эта власть, направляемая общей волей, носит...имя суверенитет"[66]. Создание конкретного правительства есть просто односторонний акт суверенной власти, который может быть аннулирован по ее же усмотрению. Коллективный суверен выше всякого закона: когда они сталкиваются, первый всегда одерживает верх, создав новую конституцию.

По мнению Бодена сущность идеи суверенитета заключена в законотворчестве, в котором он находит свою главную и характерную функцию и выражение. Хотя суверен и свободен от законов по своей природе верховной власти, но отнюдь не от всех. "Если мы определяем суверенитет как власть общего законотворчества (legibus omnibus soluta), то нельзя найти ни одного государя, который обладал бы полными суверенными правами, так как все связаны божественным законом и законом природы, а также тем общим правом наций, которое олицетворяет принципы, отличные от них"[67].

Теория суверенитета Бодена неотделима от концепции форм государственного устройства и управления. Прежде всего, он с большой скрупулезностью провел различие между формами государственного устройства и формами правления (government). По сути дела, он был первым, кто обратил на это внимание. Главная мысль его состоит в том, что характер верховной власти определяет форму государственного устройства (монархия, аристократия, демократия), но система и метод, с помощью которых эта власть осуществляется, определяют уже форму правления (управления). Таким образом, Боден был первым, кто указал различные основания для введения типологии систем государственного управления. Одно из них связано с типом субъекта управления (субъекта суверенитета), а другое - с типом органов управления (системы и метода, с помощью которых осуществляется суверенная власть). Здесь важно подчеркнуть, что в отличие от приверженцев традиции, восходящей к Полибию, Боден допускает существование только трех "чистых" форм государственного устройства, "смешанные" формы могут быть лишь в правлении, т.е. в сфере управления, а отнюдь не в самой верховной власти. Ошибочная позиция предшественников Бодена исходила из концепции "разделения суверенитета" между тремя ветвями власти в то время, как на самом деле это было распределение функций для осуществления единой суверенной воли.

Боден затронул и еще одну важнейшую и острую политическую проблему: взаимоотношения между сувереном и магистратами. Поскольку Боден жил в эпоху расцвета популярности естественно-правовых концепций государства, то его выводы по этому вопросу не были свободны от их влияния. В случае, если приказ суверена противоположен божественному закону или закону природы, то магистраты не обязаны ему подчиняться. Пытаясь преодолеть неопределенность понятия "закон природы", Боден отстаивает тезис, что гораздо большая опасность кроется в блокировке механизма управления, нежели в нарушении законов естественного права, которые имеют весьма зыбкие и неясные основания. В этом случае в области политики верховенство суверенной власти не должно ставиться под сомнение.

В конце XIX - начале XX века взгляды на проблему суверенитета претерпевают определенные изменения, они становятся менее жесткими. Перемены во взглядах на суверенитет во многом определяются теми социальными и техническими переменами, которые особенно бурно происходят в ХХ веке. В первую очередь сюда можно отнести интернационализацию не только производства, но и многих непроизводственных сфер жизни, развитие коммуникаций, глобальных информационных сетей, интеграционные процессы государственного уровня. Концепция суверенитета Г. Еллинека [68] сводит, например, суверенитет к конституционализму и самоограничению государства посредством права.

Достаточно оригинальна концепция суверенитета Л. Дюги [69]. Прежде всего тем, что он отрицает верховенство воли государства по отношению к любой индивидуальной или коллективной воле, действующей в его пределах. В отличие от многих он рассматривал государство просто как группу властвующих людей и делил общество на управляемых и управляющих. В его схеме суверенитет принадлежал управляющим, которые способны навязывать свою волю другим. Таким образом, субъектом государственного управления считается любой управляющий. Для того, чтобы ограничить их своеволие, Дюги предлагал целую систему государственной ответственности в виде норм публичного права и контроля за управляющими. Логическим следствием концепции суверенитета Дюги была идея максимальной децентрализации и группового управления. Методологической базой для этой концепции явилась концепция Дюркгейма о социальной солидарности и разделении общественного труда.

Марксистская концепция суверенитета исходила из отождествления понятий государство и государственная власть. Субъектом суверенитета считалась государственная власть, которая является верховной внутри страны и независимой вовне. Верховенство же государственной власти заключается в следующем. Во-первых, в универсальности, поскольку ее властная сила и только она распространяется на все население и общественные организации данной страны. Во-вторых, в прерогативе. В-третьих, в наличии у нее таких средств воздействия, которыми никакая другая общественная власть не располагает. В-четвертых, в н епосредственном осуществлении властных решений по таким каналам, которые другим общественным властям обычно не доступны и не присущи[70].

М. Вебер, давая определение государству, которое он так же, как и марксисты, отождествлял с государственной властью, считал, что такое определение возможно, в конечном итоге, только исходя из специфически применяемого им средства - физического насилия. "Государство является таким союзом, который обладает монополией на легитимное насилие....Успех применения насилия или угрозы его применения зависит в конечном счете от соотношения сил, а не от этического "права", даже если можно было бы выявить его объективные критерии"[71]. Таким образом, верховная власть обладает монополией на легитимное насилие, монополией на принуждение, монополией на издание законов - вот общий круг главных факторов, которые определяют верховную власть во внутренней иерархии.

Принцип "разделения властей" на верховную, управляющую и судебную нередко создает ошибочное представление о "разделе" суверенитета. Еще раз подчеркнем, что он един и неделим, и единственным его носителем является верховная власть.

К сожалению, принципиальный вопрос о разделении верховной и управляющей власти не нашел должного освещения в правовой литературе[72]. Одной из наиболее полных и значимых работ по этому вопросу является работа Л.Тихомирова[73] ²⁾. Главным основанием для установления различия между верховной и управляющей властями автор считает наличие одного или нескольких принципов в основе власти. В этом отношении верховная власть всегда основана на одном принципе, а управляющая власть представляет собой сочетание разных принципов, основанных на специализации. В этом смысле верховная власть является единственным верховным субъектом государственного управления во внутренней иерархии, а управляющая власть представляет собой органы государственного управления.

Концепции либерального направления о "сложном субъекте" верховной власти, а следовательно, и управления, исходят из того, что верховная власть может быть основана на нескольких принципах (как, например, в конституционных монархиях, где совокупными действиями короля и парламента издаются законы). Наличие двух полноправных субъектов управления на верхнем уровне делает такую власть неустойчивой. История предоставляет немало примеров, чем кончается подобное "двоевластие": в конечном счете образуется один субъект управления, хотя он и может быть представлен определенной формой коллективности, но основанной на каком-то одном из трех фундаментальных признаков - монархия, аристократия, демократия, впервые предложенных Аристотелем.

Во взглядах на проблему федерализма, связанную с принципом децентрализации, сталкиваются две школы. Одна в решении этого вопроса исходит из признания государства как целостности и тотальности и единства и неделимости суверенитета. Другая придерживается взглядов о пропорциональном распределении (дистрибутивности) суверенитета внутри федерации.

Представители школы дистрибутивного суверенитета отстаивают следующий принцип образования федерации: части уступают долю власти центру, а центр, в свою очередь, дарует долю власти частям. Прямым следствием признания дистрибутивности суверенитета является введение принципа "баланса сил", который в конечном итоге неизбежно вызывает возникновение антагонистических интересов, затем - интересов завистливых, затем - соперничающих, и все завершается доминирующими интересами самого сильного[74]. А.Токвиль, исходя из опыта Швейцарии и Соединенных Штатов, считает, что, несмотря на сопротивление со стороны местных правительств, федеральное правительство со временем неизбежно расширит свою власть[75].

Гегель, Кельзен, Токвиль, Фоллет - яркие представители школы единого суверенитета - отрицают тезис о суверенности отдельных государств, входящих в федерацию. В отношении последних можно говорить только о свободе применения средств в рамках дозволенной высшим порядком компетенции и сферы деятельности местных властей.

Дата добавления: 2014-10-15