Понятие и юридическая природа местного самоуправления

Лекция № 2. Понятие, юридическая природа и принципы местного самоуправления

Местное самоуправление – комплексное, многообразное явление, которое рассматривают в четырех основных смыслах.

Во-первых, как одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В таком понимании местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в государстве, что связано с намерениями России быть демократическим и правовым государством. Конституция закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Этот конституционный принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая позволяет сделать ее наиболее пригодной к обеспечению интересов местного населения с учетом исторических и других местных традиций.

Во-вторых, в качестве одной из форм народовластия Российской Федерации, в которой реализуется народный суверенитет, наряду с осуществлением народом своей власти непосредственно посредством федеральных и региональных выборов и референдумов, функционирование органов государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Именно через указание на природу местного самоуправления как формы народовластия дает легальное определение этого термина статья 2 ФЗ – 131, где указывается, что под местным самоуправление следует понимать форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

В-третьих, как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (статья 130 Конституция Российской Федерации). В Конституции Российской Федерации также закрепляется, что местное население не может быть лишено право на осуществление местного самоуправления. Право на местное самоуправление является комплексным правом, включающим в себя несколько правомочий, правопритязаний. Жители муниципальных образований имеют равные права по осуществлению местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Некоторые из составляющих право на местное самоуправление правомочий именуют коллективными, поскольку они принадлежат не одному человеку, а коллективу (местному сообществу) в целом. Другие присущи гражданину как персональному субъекту, следовательно, рассматриваются как индивидуальные.

В-четвертых, местное самоуправление представляет собой один из уровней публичного управления в Российской Федерации, образованного в результате децентрализации властного управления. При деконцентрации властные полномочия делегируются государством своим структурным звеньям, помимо центрального аппарата образуются периферийные территориальные подразделения органов власти. При децентрализации же делегирование властных полномочий осуществляется от одного юридического лица к другому, от государства к субъекту федерации или местному сообществу. Публичные властные полномочия распределяются в Российской Федерации по трем уровням: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Помимо децентрализации властных полномочий в процессе федеративного устройства, первая глава Конституции Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление. Муниципально-территориальное деление вполне допустимо расценивать в качестве одной из сторон «формы государственного устройства» наряду с входящими в него федеративным и административно-территориальным членением.

Территория субъектов Федерации разграничивается между муниципалитетами, являющимися полноценными публично-властными организациями. Городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории города федерального значения имеют собственное местное сообщество, отграниченную территорию, самостоятельно осуществляют вопросы местного значения, система образуемых органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, свой местный бюджет, формируемых за счет устанавливаемых местных налогов, уставы и иные муниципальные правовые акты и даже внешние атрибуты и символы (герб, флаг, административный центр, защищенное наименование). Приемлемым, в связи с чем, будет сравнение муниципального образования с «миниатюрным» государством.

Подход к местному самоуправлению через призму децентрализации властных полномочий, ведущих к созданию трех уровней публичного управления, позволяет увидеть «матрешечный» принцип устройства публичной власти. Россия – самая большая публично-властная организация состоит из подобных ей, но меньших по размерам (числу населения, протяженности территории, суммам бюджета, объему полномочий, величине управленческого аппарата и т.д.) субъектов Федерации. Последние, в свою очередь, включают «мини» публично-властные организации – муниципальные образования, с тем же основным набором элементов, но еще более мелких.

Вместе с тем, в отличие от субъектов Федерации «микропублично-властные организации» вовсе лишены элементов государственности и их самостоятельность носит не политический, а скорее, административный характер. Тем не менее, если федерализация формы государственного устройства не рассматривается в настоящее время как непременный атрибут конституционализма (более 80 процентов государства в мире – унитарные), то выделение местного самоуправления на принципах децентрализации власти является международным общепризнанным стандартом.

Конституция Российской Федерации в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, признавая организационную и функциональную обособленность органов местного самоуправления от центрального государственного аппарата, создает предпосылки к становлению теории публичной власти, состоящей из публичной государственной и публичной муниципальной. Хотя все же в конституционным нормах не утверждается негосударственная природа местного самоуправления (говорится только собственного о не вхождении местных органов в структуру государственного аппарата), принцип отделения государственной власти от местного самоуправления сыграл самую положительную роль в становлении самостоятельного местного самоуправления в России. Убедительно обосновывая качественную идентичность муниципальной власти государственной, отмечают, что если бы конституционного положения (и соответствующего правопонимания) об их размежевании не было, то его следовало бы обязательно изобрести и закрепить юридически.

Поскольку местное самоуправление по существу, ни что иное как часть государственного управления (обособленное только структурно до уровня публично-властной организации), регулирование основ правового положения муниципальных образований, разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, будет принципиально схожим с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Принцип народовластия предопределяет единство и неделимость власти, ее источник весь многонациональный народ Российской Федерации, но не отдельные местные сообщества. Делятся лишь властные полномочия между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями («по вертикали»), между представительными, исполнительными и судебными органами власти («по горизонтали»)[1].

Признание и гарантирование осуществления местного самоуправления на всей территории России обеспечивает максимальное приближение власти к населению, оптимизацию предоставления основных публично-властных услуг гражданам, то есть решение вопросов организации жизнедеятельности по месту проживания локальных сообществ с учетом исторических, культурных, национальных и других традиций и особенностей под свою ответственность.

Формирование местного самоуправления как уровня публичной власти связанно с определением его правовой природы. Исторически сложилось несколько теорий, объясняющих природу местного самоуправления.

Общественная (общинная и хозяйственная). Возникла в середине XIX века во Франции и Бельгии. Право (коллективное) общины заведовать своими делами признаются естественным и неотчуждаемым наряду с основными индивидуальными правами человека. Данная теория, основываясь на идеях естественного права, признает общину естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. В соответствии с ней государственные органы могут лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции, не вмешиваясь в решение местных дел. Прототипом для общественной концепции послужили, в том числе отношения средневековых 2 вольных» городов с королевской власти. Хартии, заключаемые общиной города предусматривали автономию города в значительном круге дел (торговля, суд). Городская община, свою очередь обязывалась собрать и выплатить подати, поддерживать королевскую власть по важнейшим политическим вопросам, в том числе войны и мира. Становление в современном его виде связано с муниципальными реформами XIX века, с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом буржуазии также стали города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от вмешательства, надзора со стороны центральных властей. Местное самоуправление брало начало от гильдий и формируемых ими городских органов самоуправления, которые решали не только вопросы управления, благоустройства, но и некоторые судебные полномочия. Самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно приобретать и распоряжаться имуществом.

Представители хозяйственной разновидность данной концепции полагают, что местное самоуправление чуждо политики, но имеет свою особую сферу. Дела эти и задачи строго хозяйственные и с точки зрения государства безразличные. Муниципальные образования ставятся авторами хозяйственной концепции в один ряд с частными союзами, корпорациями, благотворительными сообществами. Сущность местного сообщества видится в предоставлении местному сообществу самому ведать своими делами, исходя из собственных интересов, а государство заведует государственными делами, писал
Н.М. Коркунов. Таким образом, в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления, которые в принципе не должны заниматься делами государственного управления.

Общественная теория местного самоуправления наиболее популярна была в середине XIX в. Однако, социально-политические изменения в мире показали ее несостоятельность. Постулат данной теории, согласно которому территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, практически невозможно воплотить в жизнь. В положениях рассматриваемой теории происходит неоправданное смешение самоуправляющихся территориальных единиц с разного рода частноправовыми объединениями – промышленными компаниями, благотворительными обществами. Однако, если принадлежность к какому-либо частноправовому объединению, и выход из него зависят лишь от человека, то принадлежность к самоуправляющей территориальной единице и подчинение органам самоуправления устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека. Урбанизация и индустриализация снизили изолированность местного сообщества. Развитие СМИ, современных средств передвижения породили феномен «покорения расстояния». Значительно повысили уровень социальной мобильности населения, уменьшилось функциональная и психологическое значение таких человеческих ассоциаций, основанных на родстве, вере, общности чувств и идей, как семья, церковь, локальное сообщество. Разобщенность между ранее относительно изолированными территориальными единицами была в преодолена и они перестали являться самодостаточными в социально-экономическом отношении. Человек вполне может жить в одной местности, а получать свой доход – за пределами своего проживания. Место непосредственного проживания перестало быть главной основой для объединения людей, а территориальная общность все более заменялась общностью профессии и социального положения. Расширение сферы интересов граждан, их социального контактов способствовало укреплению чувства общенационального достоинства.

Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, начали приобретать общенациональное звучание (здравоохранение, образование и т.д.). Идея минимального государства заменила идея государства всеобщего благосостояния. Оно стало брать на себя большое количество социальных функций. В результате правового регулирования, обязывающего местные власти решать конкретные вопросы, а в ряде случаев и предписывающие способы решения этих вопросов, муниципальные органы все более интегрировались в государственный механизм. Муниципальные образования стали зависимыми от общенационального курса, от ситуации в других муниципальных образованиях. От государства стали ожидать, что оно возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода. Поддержание инфраструктуры, необходимость решать ряд вопросов централизовано (безопасность от эпидемий, организация образования, поддержка инфраструктура) требовала общекоординационных действий со стороны центральных властей. Занятость, национальный доход и другие макроэкономические показатели могут быть обеспечены только при соблюдении стандартов, установленных центральной властью. Произошла национализация социальной политики центральной властью. Вследствие этого на Западе в настоящее время наиболее популярна все же государственная теория местного самоуправления.

Государственная теория. Государственная теория местного самоуправления была сформулирована немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. В России развивалась дореволюционными государствоведами Н.И. Лазаревским, А.Л. Градовским и В.П. Безобразовым. Сторонники данной концепции рассматривают местное самоуправление как часть государства. Местное самоуправление в рамках этой концепции является управлением публичного характера по поручению государства, т.е. продолжение государства местном уровне, но самим сообществом и в своих интересах. Местные дела есть дела государственные. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, которые ориентированы на служение верхам. Здесь необходимо участие местных жителей, которые хорошо знают интересы и потребности сообществ и общин и могут полнее их удовлетворить. Таким образом, органы местного самоуправления являются специфическими органами государственного управления. Сторонники государственной теории отрицают саму возможность противопоставления местных и государственных органов власти.

Дуалистическая концепция местного самоуправления. Представители данной концепции полагают, что природа местного самоуправления двойственная, сочетает в себе и государственные и общественные начала. Самостоятельность органов местного самоуправления присутствует только в местных делах. Осуществляя государственные управленческие функции, эти органы выходят за рамки местных интересов, и тогда должны действовать как орудие вышестоящей государственной администрации.

Теория кооперативно-корпаративных начал удачно всего выражена в работах американца Дж. Блэра. Человек считается свободным в определении своей собственной публичной и частной деятельности. Став членом гражданского общества, он становиться пайщиком его власти, приобретая тем самым право и обязанность участвовать в политических процессах этого сообщества. Муниципальное образование рассматривается как некоторое юридическое лицо, созданное «на паях» членами местного сообщества. Каждый житель муниципалитета владеет своего рода голосующей акцией, участвуя в формировании органов управления, определении основных направлений деятельности и политики своего муниципалитета. Члены местного сообщества как сособственника акционеры управляют своим муниципалитетом под свою ответственность, приобретая выгоды от качественно оказанных публичных услуг, претерпевая неблагоприятные последствия от убытков, связанных с дефектами управления. Таким образом, осуществляют решение вопросов местного значения под свою ответственность, с учетом своих интересов.

Юридическая теория местного самоуправления. Муниципальные образования рассматриваются как юридические лица, которые не являются публичными, но государство передает им ряд правительственных функций в полном объеме, признавая за ними независимость и неприкосновенность. Ответственность за надлежащее осуществление функций наступает в рамках этих отношений по делегированию публичных задач.

2. Основные модели взаимодействия государства и местного самоуправления: основные зарубежные модели и российский опыт

Традиционно выделяют четыре основные модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:

1. Континентальная модель, ареалом распространения которой является к онтинентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний восток. Для этой модели характерно:

а) помимо выборных населением органов местного самоуправления государство назначает на места своих представителей-агентов. Назначаемый государственной администрацией префект (комиссар), осуществляет надзор за деятельностью местных властей, а также выполняют иные общегосударственные функции. К компетенции префекта относится руководство региональными государственными службами, поддержание общественного порядка, благоустройство территории, социальное обеспечение населения, административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Наблюдатель подотчетен вышестоящим органам государственной власти;

б) сохраняется институт контрассигнации актов органов местного самоуправления;

в) сохраняется подчиненность разноуровневых муниципальных образований. Во Франции соподчиненность между разноуровневыми муниципальными образованиями снижена муниципальными реформами, проведенными в 80-е годы ХХ в. Территориальный коллектив не может осуществлять опеку один над другим, кроме как в строго ограниченной сфере: регион над департаментом и коммуной в области образования, департамент над коммуной в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте;

г) полномочия муниципалитетов определяются негативным способом;

д) менее четверти бюджета наполняют собственные доходные источники, остальное направляется в муниципальный бюджет через развитый механизм перераспределения доходных источников по территории. Это позволяет выровнять экономически слабые территории, обеспечить на всей территории страны предоставление населению всех муниципальных образований минимальный, приближенный к общенациональным стандартам пакет социальных услуг.

2. Иберийская модель, распространенная в Португалии, испано-язычных странах Латинской Америки. Для этой модели свойственно избрание на уровне местного самоуправления населением самостоятельно представительных и исполнительных органов. Назначаемые сверху должностные лица отсутствуют, но избранный населением главы муниципальных образований утверждаются в должности центральной государственной властью и имеют второй статус как представитель государства на местах. Местные администрации решают вопросы местного значения и отвечают при этом перед местным сообществом, поскольку они формировались на выборах населением. В то же время главы муниципалитетов осуществляют ряд государственных полномочий на местах и как лица, назначенные государственной властью, несут ответственность перед последней за надлежащее решение порученных государственных дел.

По всем остальным признакам, иберийская модель совпадает с континентальной.

3. Англосаксонская модель применяется вАвстралии, Канаде, США и Великобритании. Основные характеристики модели заключаются в следующем:

а) во всех административно-территориальных единицах выбирается территориальным коллективом система органов местного самоуправления. Население избирает представительный орган местного самоуправления и ряд должностных лиц. Отсутствует назначенный сверху представитель государства на местах;

б) отсутствует институт контрасигнатуры актов органов местного самоуправления. Отменить акты муниципальных органов может только суд. Контроль за местными властями осуществляется через отделы министерств и ведомств, то есть территориальных структурных подразделений центральных государственных органов;

в) разноуровневые муниципальные образования не подчиняются друг другу;

г) полномочия органов местного самоуправления определяется позитивным способом, и считаются производным от компетенции государства. Согласно «правилу Диллана» полномочие муниципалитета должно быть прямо указано в законе штата, и всякое сомнение в том, что данное право у муниципалитета имеется, толкуется судами как основание признания факта превышения полномочий;

д) около 75 % бюджета наполняют собственные доходные источники. Государство прибегает к мерам бюджетного выравнивания обеспеченности территорий, но в ограниченных масштабах.

4. Советская модель управления на местах, сохранившаяся, например, в КНР, КНДР. Модель основана на отрицании принципа разделения властей и установлении полновластия советов и принципа демократического централизма. Существует иерархическая соподчиненность местных советов советам вышестоящего уровня. В основу организации власти на местном уровне был положен принцип единства Советов с жесткой соподчиненностью нижестоящих вышестоящим. Местные советы признаются, таким образом, органами единой государственной власти и их главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральных органов. Причем фактически властью обладает, как правило, партийный аппарат, сросшийся с государственным аппаратом управления.

Муниципальной доктрине известны и другие подходы к классификации способов организации местного самоуправления, точнее, взаимодействия государства и местного самоуправления». Так, В.И. Фадеев предложил все известные типы организации местного самоуправления поделить на модели «автономного местного самоуправления» и «наблюдаемого местного самоуправления».

3. Принципы организации местного самоуп равления

Принцип организации местного самоуправления – это основные начала, требования, которые определяют организацию местного самоуправления и взаимодействие этого уровня власти с государственными органами.

В науке муниципального права не устоялся ни набор, выделяемых принципов местного самоуправления, ни оснований их классификации. Например, предлагается все принципы разбить на: определяющие основные обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления; принципы территориального устройства, принципы демократической организации местного самоуправления, участия населения в осуществлении местного самоуправления, принципы, определяющие формирование необходимой финансово-экономической основы местного самоуправления; обеспечивающие самостоятельность при осуществлении своих функций; стабильности прав местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления, принципы определяющие подконтрольность государству местного самоуправления.

Государства, подписавшие Европейскую Хартию местного самоуправления, обязались закрепить в своем национальном законодательстве международные принципы-стандарты, определяющие организацию и формирование местного самоуправления. Российская Федерация инкорпорировала их принципы в свое национальное законодательство, в некоторых случаях отказываясь даже от предлагаемой диспозитивными положениями Хартии ограничений автономии местного самоуправления. Устанавливаемая в соответствии с данным международным договором в российском законодательстве система принципов организации и деятельности местного самоуправления состоит из следующих блоков императивов:

Принципы территориальной организации местного самоуправления. Европейская Хартия требует от государств, ее подписавших, организовать публичную власть нижнего уровня управления в максимальной приближенности и населению. Каждое местное сообщество (население любого поселения) имеет право на то, чтобы публичная власть осуществлялась на уровне данного поселения, т.е. должна быть создана система местных органов на территории каждого более или менее жизнеспособного населенного пункта. Французский политолог П. Бурдье обосновал политологическую закономерность зависимости качества получаемых публичных услуг, реальности народовластия от географической дальности нахождения объекта и субъекта власти. Чем ближе система власти к населению, тем реальнее народовластие, учет локальных традиций и особенностей объекта управления. С увеличением расстояния (доступности органа власти) ослабляется обратное воздействие наделенных властными полномочиями субъектов. Реализация данного принципа не означает, что в России в каждом населенном пункте создается свое муниципальное образование. Федеральный законодатель определяет критерий жизнеспособности населенного пункта в статусе муниципального образования количественным числом жителей в тысячу человек.

Организационные принципы местного самоуправления. Этот блок принципов включает, во-первых, положения об организационной функциональной обособленности система органов местного самоуправления от органов государственной власти. В Российской Федерации для объяснения данного фактора создана теория о публичной власти. Публичная власть в Российской Федерации представлена двумя видами: публичная государственная, осуществляемая органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и публичная муниципальная, реализуемая через органы местного самоуправления. Обособленность органов местного самоуправления выливается в отсутствии подчиненности их государственным органам. Последние могут лишь контролировать законность действий муниципальных органов. Во-вторых, статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В-третьих, местная власть должна формироваться местным сообществом или с его непосредственным участием. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, в назначение на должность, отстранении от должности, освобождение их от должности допускается только в случаях и в порядке, установленных Федеральным законом «Об общих…».

Организационная обособленность местного самоуправления ограничена принципами социально-целевого единства органов местного самоуправления и органов государственной власти и обязательным их взаимодействием. Этот принцип указан в решениях Конституционного Суда РФ и напомнен России ЕСПЧ по делу «Г. Против РФ» (обжалование решения управления социальной защиты населения г. Чапаевска»). Общность и взаимодействие основаны на принципиальной общности предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такая позиция была выражена Судом, в частности, применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О <1>; от 12 мая 2003 г. N 167-О <2>; от 18 декабря 2003 г. N 470-О <3>; от 25 декабря 2003 г. N 453-О <4>; от 8 июля 2004 г. N 303-О <5>; от 9 июня 2005 г. N 224-О <6>).

Суд установил, что конституционная природа Российской Федерации как социального государства предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства. Данные требования, как это следует из рассматриваемого решения, должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления государственных гарантий общедоступности дошкольного образования, установленных федеральным законодателем в порядке регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 43, п. "в" ст. 71 Конституции РФ), что предполагает наличие соответствующего финансово-правового регулирования, осуществляемого с учетом федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов, а также самостоятельно устанавливаемых органами местного самоуправления муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (п. 3 ч. 6 ст. 19, ч. 2 ст. 53 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Из приведенных положений Конституции РФ, конкретизирующих их положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. во взаимосвязи с положениями Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и БК РФ Конституционный Суд РФ вывел, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.

--------------------------------

<1> См.: Определения Конституционного Суда РФ: от 1 декабря 2005 г. N 462-О // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 733; от 27 декабря 2005 г. N 527-О // Архив КС РФ. 2005; от 2 февраля 2006 г. N 56-О // Архив КС РФ. 2006.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.

"МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ: КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ"

(Н.С. Бондарь)

(Норма, 2008)

Принципы, определения компетенции органов местного самоуправления. Согласно положениям Европейской Хартии местного самоуправления местный уровень власти должен иметь собственные закрепленные за ним предметы ведения и полномочия. Решение вопросов, относящихся к местному управлению, осуществляется местным сообществом самостоятельно. Запрещается осуществления полномочий по решению вопросов местного значения органами государственной власти и государственными должностными лицами. Публичная власть других уровней может контролировать законность решений местного самоуправления по осуществлению собственных полномочий, но не их целесообразность и эффективность. Административный контроль допустим лишь за реализацией местными органами переданных им отдельных государственных полномочий.

Финансово-экономические принципы местного самоуправления. Эта группа требований обязывает государство признать за муниципалитетами, во-первых, право, на самостоятельный местный бюджет, обеспечивая его достаточных объемов доходных источников для выполнения всех функций местного уровня власти. Во-вторых, государство должно прибегать к мерам бюджетного выравнивания, с тем, чтобы гарантировать жителям всех муниципалитетов равный объем социальных публичных услуг, нивелируя действия фактора неравномерного распределения возможных финансовых источников и диспаритет расходов, связанный географическими, климатическими, инфраструктурными и иными факторами. В-третьих, местному уровню власти должно быть гарантировано право на самостоятельно владение, пользование и распоряжение имущественными объектами, гарантирована защита муниципальной собственности, необходимой для решения вопросов местного значения.

Принцип учета исторических, национальных, культурных и других традиций и особенностей местного сообщества. Данные факторы принимаются во внимание в процессе территориального деления, при разграничении полномочий между государственными органами власти и органами местного самоуправления, определения внутренних структур управленческого муниципального аппарата.

Принцип ответственности при осуществлении местного самоуправления. Население решает вопросы местного значения, исходя из своих локальных потребностей, с учетом социальной, экономической, географической специфичности территории. Государство, ограничивая свое вмешательство во внутреннюю деятельность общины, вместе с тем снимает с себя и ответственность за качество решения публичных дел местного уровня. В определении местного самоуправления, которое закрепляется в Европейской Хартии местного самоуправления, подчеркивается, что круг публичных дел, находящихся в ведении местной общины, осуществляется местным населением под свою ответственность. Тем не менее, органы местного самоуправления несут ответственность перед государством (за соответствие действий и решений Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству), перед населением (политическая ответственность в виде отзыва выборных должностных лиц и депутатов представительных органов), перед физическими и юридическими лицами (в виде возмещения вреда, причиненного властной или хозяйственной деятельностью).

Принцип гарантированности местного самоуправления. В федеральном и региональном законодательстве создается система правовых гарантии осуществления самоуправления местными сообществами. Коллективные и индивидуальные права членов муниципалитетов защищаются, в том числе, в судебном порядке. В своих правовых позициях Конституционный суд Российской Федерации признал право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный суд с требованием признать неконституционными положения законодательства о местном самоуправлении, примененного или подлежащего применению в отношении муниципального образования.

Существуют и иные императивные требования, предъявляемые к регулированию и организации местного самоуправления (законности, соотношения коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления и др.), но они свойственны для функционирования публичной власти в России вообще, и не обладают какой-либо существенной спецификой на этом уровне властного управления.

Раздел 3. «Возникновение и развитие местного самоуправления в России и зарубежных странах»

Дата добавления: 2014-10-15